Вопрос 1. Правовые основы местного самоуправления. Источники муниципального права

Под правовыми основами местного самоуправления понимается нормативная база, которую составляют международные правовые акты, Конституция РФ, федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в российской Федерации (2003) и другие федеральные законы, а также конституции, уставы, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Основополагающими являются международные правовые документы. Это соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Среди международных правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, в первую очередь можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.)¹⁸. Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы подписавшими ее государствами (Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее 5 мая 1998 г.¹⁹). В случае противоречия любого положения российского законодательства Европейской Хартии, должны применяться нормы последней.

Согласно Хартии, местное самоуправление, составляет одну из основ любого демократического строя. Важную роль играют и положения Хартии об общих принципах экономической и финансово-налоговой политики государства применительно к местным органам власти.

К международным правовым документам, регулирующим местное самоуправление, относится также Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 29 октября 1994 г.

Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации закреплены в Конституции РФ:

1. местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России и способ реализации публичной власти;

2. общие принципы построения и функционирования муниципальной власти (устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные и экономические основы местного самоуправления, основные полномочия его органов);

3. гарантии осуществления местного самоуправления (органы государственной власти и государственные должностные лица не только не вправе вмешиваться в деятельность местного самоуправления, но так же обязаны осуществлять правовую защиту этой сферы);

4. независимость местного самоуправления (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти).

Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, стал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который был принят 6 октября 2003 г.

Положения Закона:

1. определяют основные понятия местного самоуправления;

2. закрепляют право граждан на местное самоуправление;

3. определяют систему органов местного самоуправления;

4. определяют формы непосредственного волеизъявления граждан,

5. регулируют финансовые, территориальные основы местного самоуправления;

6. закрепляют за каждым видом муниципального образования только ему присущие вопросы местного значения;

7. регулируют порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

8. предусматривают особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях.

Среди других федеральных законов, посвященных различным аспектам организации местного самоуправления, можно выделить федеральные законы от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»²⁰ и от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»²¹.

Кроме того, следует иметь в виду, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни содержатся во многих отраслевых законодательных актах, в том числе и кодифицированного характера. Так, полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в ЗК РФ, полномочия в сфере образования - в Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»²², в сфере гражданской обороны - в Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне»²³, в сфере охраны атмосферного воздуха - в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»²⁴ и т.д.

На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и другими нормативными актами: актами палат Федерального Собрания РФ; Указами Президента РФ; Постановлениями Правительства РФ.

Вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности урегулированы многочисленными актами федеральных министерств.

Важное значение в правовом регулировании местного самоуправления имеют постановления Конституционного Суда РФ. Решения Конституционного Суда РФ представляют собой особую разновидность актов судебной власти. В них получают официальное закрепление выводы Суда, разрешающие правовые коллизии в сфере местного самоуправления, которые вызываются принятием противоречащих Конституции РФ нормативных актов.

Российская Федерация является федеративным государством, и в становлении и развитии местного самоуправления достаточно значительную роль играют органы государственной власти субъектов РФ. Поэтому конституции (уставы), законы и иные правовые акты субъектов РФ также являются источниками муниципального права России. В Законе о МСУ 2003 г. определен круг вопросов в сфере МСУ, регулирование которых осуществляется законодательством субъектов Федерации (ч. 1 ст. 6). В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов МСУ и его должностных лиц, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Законом о местном самоуправлении 2003 г. и другим федеральным законам, применяются Конституция РФ и нормы федерального законодательства.