План лекции

Вопрос 1. Территориальные основы местного самоуправления. Понятие муниципального образования

Вопрос 2. Принципы территориальной организации местного самоуправления

Вопрос 3. Границы муниципального образования: создание, закрепление, изменение, преобразование Вопрос 1. Территориальные основы местного самоуправления. Понятие муниципального образования

Территориальные основы местного самоуправления, как институт муниципального права, представляют собой совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения²⁶.

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Это административно-территориальное деление выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

Административно-территориальное деление необходимо для организации работы органов государственной власти, осуществления задач государственного управления, правосудия. Оно может совпадать с территориальной организацией МСУ. Однако федеральное законодательство не устанавливает обязательность такого совпадения²⁷. Термины «город» и «городское поселение», «район» и «муниципальный район» наполнены разным содержанием, обозначая, соответственно, административно-территориальные единицы государства и виды муниципальных образований. На территории муниципального образования могут находиться сразу несколько населенных пунктов, которые являются административно-территориальными единицами. Так, согласно ст. 6 Устава городского округа Самара, принятого решением Думы городского округа Самара от 10 июля 2006 г. № 294, в состав городского округа Самара входят город Самара, поселок Козелки, село Ясная Поляна²⁸.

Таким образом, в одних и тех же границах могут действовать органы власти государства (Российской Федерации или субъекта РФ) и органы власти муниципального образования (органы местного самоуправления).

В настоящее время в Российской Федерации установлены два основных вида территориальной организации местного самоуправления: поселенческий и территориальный. В соответствии со ст. 10 Закона о МСУ 2003 г. местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Таким образом, во всех субъектах Федерации предусмотрено формирование следующих видов муниципальных образований:

1. Городские и сельские поселения, территория которых входит в состав территории другого вида муниципального образования - муниципального района.

Сельское поселение как вид муниципального образования может представлять собой либо один сельский населенный пункт (село, деревня, аул и т.п.), либо несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сельское поселение, объединяющее несколько сельских населенных пунктов, имеет административный центр - населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Федерации находится представительный орган сельского поселения.

Городское поселение как вид муниципального образования может представлять собой город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В состав территории городского поселения в соответствии с генеральным планом могут входить территории, необходимые для его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

2. Муниципальный район. Муниципальные районы создаются, по сути, в границах административных районов, т.е. в границах наиболее крупных административно-территориальных единиц субъектов Федерации, на которые они непосредственно подразделяются. Территория муниципальных образований, имеющих статус городского округа (которые могут находиться в границах административного района), не входит в состав территории муниципального района.

Муниципальный район имеет свой административный центр - населенный пункт, который определяется с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Федерации находится представительный орган муниципального района.

Муниципальный район как вид муниципального образования представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий (т.е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой осуществляется местное самоуправление населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Осуществление местного самоуправления в границах муниципального района имеет свои особенности:

а) местное самоуправление в муниципальном районе осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера;

б) в состав его территории входят территории других муниципальных образований городских и сельских поселений, расположенных в границах муниципального района;

в) органы местного самоуправления муниципального района могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами и законами субъектов Федерации.

3. Городской округ как вид муниципального образования представляет собой городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, которые закон установил и для поселения, и для муниципального района. Кроме того, органы местного самоуправления городского округа могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами и законами субъектов Федерации. В состав территории городского округа может входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом - территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения его органами вопросов местного значения, отнесенных к ведению городского округа. Вместе с тем надо учитывать, что Закон о МСУ 2003 г. наделяет статусом городского округа закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) и наукограды (ст.ст. 80 и 81).

4. Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами данных субъектов Федерации местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления на внутригородских территориях. Внутригородская территория - часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

Закон о МСУ 2003 г. не содержит точного определения понятия муниципального образования. Тем не менее, исходя из законодательных положений, можно выделить признаки муниципального образования и сформулировать следующее его определение.

Под муниципальным образованием следует понимать населенную территорию, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

Обязательными признаками каждого муниципального образования являются:

а) наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Закона о МСУ 2003 г.;

б) наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления;

в) наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований;

г) наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления (их структура обязательно включает представительный орган местного самоуправления, главу муниципального образования, местную администрацию);

д) наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления);

е) право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.