Тема 6. Современная конкурентная политика

6.1. Современная практика антимонопольного регулирования в развитых странах

Конкурентная политика в Украине не может разрабатываться и прово­диться в отрыве от мирового опыта принятия и применения антимонопольно­го законодательства, классическим примером которого является аме­риканское антитрестовское законодательство. Поэтому анализ эволюции ан­тимонопольной политики в развитых странах и, прежде всего - в Соединен­ных Штатах, является весьма актуальным и практически необходим с точки зрения использования этого богатого опыта для развития конкурентных от­ношений в Украине.

Вместе с тем, в процессе адаптации западного опыта к нашим условиям следует учитывать, что для трансформационной экономики характерны такие проявления монополизма, которые давно уже не играют существенной роли в условиях высокоразвитой экономики. Между тем, именно эти специфические для постсоветской экономики формы монополизма являются главными пре­пятствиями для развития конкурентных отношений в Украине и в конечном счете - для успешного завершения здесь всего процесса рыночной транс­формации. Поэтому адаптация достижений зарубежного опыта предполагает его критическое восприятие с точки зрения учета специфических условий переходной экономики.

Но анализ мирового опыта, накопленного в этой сфере, зачастую осуще­ствляется без адекватного учета специфических условий, который необходим для успешного проведения такой политики в постсоветской экономике. По­этому важно не только критически анализировать западный опыт проведения конкурентной политики, но и сопоставлять его с теми специфическими про­блемами, которые в наибольшей мере тормозят развитие конкурентных от­ношений в условиях переходной экономики постсоветского типа

Обратимся вначале к американскому опыту антимонопольной политики в XX веке, являющемуся классическим в таком же смысле, в каком английский капитализм XIX века представлял собой классическую модель для построения теории свободной конкуренции. Дело в том, что, с одной стороны, Соединен­ные Штаты в конце XIX - начале XX вв. по уровню монополизации производ­ства опережали другие государства. С другой стороны, в американском обще­стве глубоко укоренилась идеология свободного предпринимательства, что обусловило негативное отношение многих людей к монополизму. При этом за принятие законодательства, которое упорядочило бы деятельность трестов и хотя бы частично восстановило баланс экономических сил, выступали, прежде всего, фермеры и представители малого бизнеса.

Ответом на вызов большого бизнеса стал Закон Шермана, принятый в 1890 г., когда волна общественного возмущения трестами достигла своей высшей точки. Этот закон содержит две важнейшие статьи. Статья 1 запре­щает договоры, объединения и сговоры, направленные на ограничение тор­говли. Статья 2 запрещает монополизацию, попытку монополизации, объе­динения или сговора с целью монополизации любой сферы торговли между штатами или с иностранными государствами. Нарушителям грозило лишение свободы и/или штраф до 5000 долл. (увеличенный затем до 1 млн. долл.).

Однако в 90-е годы Закон Шермана применялся сравнительно редко. Только когда в 1901 году президентом был избран Теодор Рузвельт, он раз­вернул активную антитрестовскую деятельность, продолженную впоследст­вии президентами Тафтом и Вильсоном. Но уже первые попытки судебного истолкования Закона Шермана вызвали серьезные проблемы. Стала очевид­ной потребность более четко сформулировать антитрестовские намерения государственной власти. Даже большой бизнес был заинтересован в более точном определении того, что ему можно и что нельзя делать.

Эти проблемы был призван решить Закон Клейтона, принятый в 1914 г. Статья 2 этого Закона запрещала ценовую дискриминацию, которая значи­тельно ослабляет конкуренцию. Статья 7 запрещала слияния, ведущие к сни­жению уровня конкуренции, а статья 8 запрещала личную унию директоров конкурирующих фирм. Однако в Законе Клейтона в принципе было не так уж много того, что не подразумевалось бы уже в Законе Шермана. К новым мо­ментам относится, например, то, что в отличие от последнего Закон Клейтона стремился объявить незаконными те способы, которыми монополия гипоте­тически могла бы развиваться и в этом смысле являлся превентивной мерой. Тем не менее, в целом Закон Клейтона можно рассматривать скорее как по­пытку точнее определить и разъяснить общие положения Закона Шермана.

Не менее заметным явлением в развитии антимонопольной политики стало принятие в том же 1914 году Закона о Федеральной торговой ко­миссии. Этот закон выражал объективную необходимость в предоставлении антитрестовским органам полномочий по проведению расследований и воз­буждению судебных дел. Ответственность за осуществление антитрестов­ской политики в США была разделена между двумя органами - ФТК и Анти­трестовским отделом министерства юстиции.

В 1938 году Закон Уилера-Ли возложил на ФТК контроль над «вводя­щими в заблуждение поступками или действиями в торговле». Это означало, что ФТК должна также защищать общество от ложной или вводящей в за­блуждение рекламы и искаженной информации о качестве продуктов.

В 1950 году Закон Селлера-Ксфовера внес поправку в статью 7 Закона Клейтона, которая запрещала фирме приобретать акции конкурентов, если такое приобретение ослабило бы конкуренцию, и тем самым закрыл те ла­зейки, которые позволяли обходить эту статью.

Таким образом, в конце XIX - первой половине XX века в США была в основном сформирована законодательная база антимонопольной политики. В большинстве других развитых стран она создана значительно позже. Так, ФРГ приняла основной антитрестовский закон в 1957 году и усилила кон­троль над слияниями в 1973 году, Франция имела законодательные ограни­чения по фиксированию цен и другим антиконкурентным действиям еще с 1791 года, однако они редко применялись вплоть до серьезных дополнений, сделанных в 1977 году, Японское антимонопольное законодательство исхо­дило из постановлений, введенных американскими оккупационными властя­ми после Второй мировой войны. Четко выраженные меры по обеспечению конкурентной политики содержал Римский договор 1957 года, создавший Европейское экономическое сообщество.

Однако эффективность антимонопольного законодательства не всегда соответствовала тем замыслам, которые лежали в основе его принятия.

Действенность этих законов во многом зависела от той решительности, с которой правительство проводило их в жизнь, и от интерпретации их судами. Например, в США стремление федерального правительства применять анти­трестовские законы на практике испытывало значительные колебания на протяжении XX века. Аналогичным образом и американские суды в различ­ные исторические периоды по-разному истолковывали многие положения этих законов. Временами суды стремились жестко применять их, строго при­держиваясь духа и целей этих законов. В другие периоды толкование анти­трестовских законов было более либеральным.

Важнейший спорный вопрос, который возникает при применении анти­монопольного законодательства, касается соотношения между структурой рынка и антиконкурентным поведением. Одна из двух противоположных то­чек зрения по этому вопросу, получившая название «структуралистской», исходит из того, что в отрасли, которая имеет высококонцентрированную структуру, предприятия неизбежно будут прибегать к ограничительной дело­вой практике.

«Структуралистский» подход оказывал сильное влияние на юриспруден­цию в середине XX века, поскольку в этот период доверие к монополиям было подорвано «Великой депрессией», главными виновниками которой считались крупные корпорации. В 1932 году в разгар кризиса вышла знаменитая работа А.Берли и Г.Минза «Современная корпорация и частная собственность», позво­лившая противникам большого бизнеса более убедительно обосновывать свои взгляды. На основе анализа динамики цен в США Берли и Минз сформулиро­вали положение об «администрируемых» ценах. Эти цены в противополож­ность тем, которые устанавливаются в условиях свободной игры спроса и пред­ложена", фиксировались в соответствии с логикой достижения и сохранения доминирующей роли крупных корпораций. После Второй мировой войны «структуралистский» подход получил развитие, прежде всего, благодаря усили­ям Гарвардской школы. Было проведено немало исследований влияния струк­туры рынка на поведение корпораций и результаты их деятельности. Большин­ство исследователей пришли к выводу, что обладание значительной властью над рынком приводит к негативным последствиям. Поскольку механизм рынка теряет способность противостоять доминирующим позициям крупных корпо­раций, только структурные мероприятия, осуществляемые государственной властью, могут защитить конкуренцию.

Эти взгляды разделял видный американский экономист, лауреат Нобе­левской премии Дж. Стиглер. Он отмечал, что индустрия, структура которой не конкурентная, не может иметь конкурентное поведение. «Большие пред­приятия, - писал он, - не больше и не меньше эффективны, чем средние предприятия, даже когда в анализ включаются показатели доходности, полу­ченные благодаря монопольной власти... Более того, когда на рынках, где доминируют крупные фирмы, мы наблюдаем некоторое количество предпри­ятий малых и средних размеров, становится невозможным рассматривать крупный размер как источник значительных преимуществ. Если бы это было так, то малые предприятия быстро проиграли бы в этом неравном соревнова­нии и исчезли бы».

Такие утверждения могут вызвать вопрос о том, каким образом возник­ли крупные фирмы, если большие размеры не означают более высокую эф­фективность. Дж. Стиглер указывал, что это происходило вследствие слия­ний и поглощений, осуществляемых с целью устранения конкуренции. Он критиковал экономистов начала XX века за то, что они слишком легко согла­сились рассматривать рост слияний и поглощений, характерных для того пе­риода, как ответ на поиски экономии от масштаба или как результат «естест­венной» эволюции индустриальных структур и не спрашивали себя о том, почему продолжают существовать малые предприятия .

Сторонники другой точки зрения - «бихевиористы» - исходят из того, что связь между структурой и поведением более тонкая и неоднозначная. Они счи­тают, что монополизированная отрасль вполне может быть технологически прогрессивной и иметь высокую эффективность, предоставляя качественную продукцию по приемлемым ценам. Поэтому если отрасль хорошо функциони­рует и быстро развивается, а ее лидеры не занимаются антиконкурентной дея­тельностью, их вряд ли следует обвинять в нарушении антитрестовского зако­нодательства на том лишь основании, что они концентрируют в своих руках экономическую власть. В самом деле, какой смысл наказывать эффективные, хорошо работающие и приносящие ощутимую пользу фирмы? Такой подход является преобладающим среди современных экономистов, но он оказывал за­метное влияние на антитрестовскую политику и в конце XIX - начале XX века. В определенной мере его влияние чувствуется уже в содержании Закона Шер­мана. Пункт 2 Закона Шермана включает положение о том, что «любое лицо, которое будет монополизировать или попытается монополизировать либо объ­единиться или сговориться с каким-либо другим лицом или лицами с целью монополизировать какую-нибудь часть производства или торговли, ведущейся между несколькими штатами или с иностранными государствами, будет при­знано виновным в совершении преступления». Как видно, для того, чтобы обо­значить поведение, которое может быть вменено в вину, Конгресс выбрал слово «монополизировать». По-видимому, в такой формулировке отразилось двойст­венное отношение законодателей к большому бизнесу. С одной стороны, здесь чувствуется озабоченность злоупотреблениями крупных компаний, а с другой -осознание того, что концентрация может сопровождаться экономией от мас­штаба и в конечном счете оказаться выгодной потребителям. Выход из этого противоречия законодатели пытались найти путем запрета на монополизацию, имея при этом в виду активные действия, направленные на установление моно­полии, но выходящие за пределы монопольной власти, полученной вследствие высокой эффективности.

Следующим шагом на пути развития «бихевиористского подхода стало появление так называемого «правила разумности», которое исходило фактиче­ски из того, что незаконной является отнюдь не каждая монополия, а только предполагающая соответствующий незаконный умысел. Такой умысел призна­вался действительно имевшим место, если действия компании ведут к неоправ­данному ограничению конкуренции, выходящему за рамки нормальной дело­вой практики. Этот принцип был сформулирован в 1911 году при принятии су­дебного решения по делу «Стандард ойл». Стремясь занять доминирующие по­зиции в сфере переработки и продажи нефтепродуктов, эта фирма приобрела более 120 компаний, являвшихся ее соперниками, установила дискриминаци­онную систему железнодорожных тарифов на перевозку грузов, закрывала дос­туп конкурентам к источникам сырой нефти, вела промышленный шпионаж и ценовую войну против конкурентов. На основании этого Верховный суд США постановил, что цель и намерения «Стандард ойл» вытеснить соперников часто проявлялись в таких ее действиях и поступках, которые лишали их права на ве­дение бизнеса, препятствовали их профессиональной деятельности, то есть препятствовали достижению поставленных целей другими участниками рынка. В результате Верховный суд вынес постановление о роспуске компании «Стан­дард ойл» и о распределении на пропорциональной основе между ее акционе­рами капитала 33 филиалов.

Аналогичные меры в соответствии с «правилом разумности» государство принимало в этот период против треста «Америкэн Тобэккоу», «Истмеи Ко­дак», треста по производству глюкозы и кукурузного крахмала, а также группы железнодорожных компаний, контролировавших добычу антрацита. Во всех этих случаях имел место незаконный антиконкурентный умысел. Например, «Америкэн Тобэккоу» занималась тем, что перекрывала своим соперникам дос­туп к оптовой торговле, установила контроль над поставками табачного листа, скупила 250 компании-конкурентов и активно использовала демпинговые цены. Дело доходило до того, что для поглощения своих соперников она порой про­давала сигареты по цене, за вычетом налогов равной нулю.

Однако принцип «разумности» имел и другую сторону, которая в пол­ной мере проявилась в этот период в судебных решениях по делам «Юнайтед стейтс стил», «Америкэн кэн» и некоторых других. Наибольшую известность приобрело дело «Ю.Эс.Стил», которая контролировала более половины на­ционального производства стали. Исходя из этого, правительство требовало ее разделения. Однако при этом не было выдвинуто обвинение в попытке вы­теснить конкурентов из отрасли с помощью ценовой политики или другими методами. Поэтому в 1915 году окружной, а затем и Верховный суд решил дело в пользу «Ю.Эс.стил». При этом суды ссылались на то же самое «пра­вило разумности», применение которого позволило правительству несколь­кими годами раньше выиграть процесс против «Америкэн Тобэккоу» и дру­гие аналогичные дела, в которых тресты обвинялись в антиконкурентном по­ведении. Напротив, «Ю.Эс.Стил», хотя и обладала очевидной монопольной властью, не использовала её для подавления конкурентов. Таким образом, «бихевиористское» по духу «правило разумности» означало, что закон не считает нарушением саму по себе концентрацию производства и наличие со­ответствующей монопольной власти, если она не используется для подавле­ния конкуренции.

К каким бы конкретным результатам не приводило в том или ином слу­чае применение «правила разумности» - к победе правительства или компа­нии, против которого оно предъявляло иск - при принятии судебных реше­ний определяющим фактором была не рыночная структура, а поведение фирмы. Таким образом, конец XIX и начало XX века характеризуются безус­ловным господством «бихевиористского» подхода к проведению в США ан­титрестовской политики.

Однако в 30-е годы ситуация изменилась. «Великая депрессия» показа­ла, что конкурентно-рыночный механизм саморегулирования подорван. Важнейшим фактором его подрыва явилась монополизация экономики. Же­сткость «администрируемых» цен означала, что ценовой механизм восста­новления нарушенного равновесия перестал эффективно действовать, по­скольку цены утратили гибкость и перестали адекватно реагировать на изме­нения соотношения спроса и предложения. Наиболее наглядно это обнару­жилось во время «Великой депрессии» в искусственном поддержании цен в высококонцентрированных отраслях. В результате стихийный механизм вы­хода рыночной экономики из кризиса оказался заблокирован.

Подрыв рыночного механизма вызвал объективную необходимость уси­ления государственного регулирования, которое происходило по двум на­правлениям. Прежде всего, компенсация сбоев рыночного механизма проис­ходила на макроэкономическом уровне. Но «новый курс» Ф.Рузвельта пред­полагал интенсивное вмешательство государства и на микроэкономическом уровне, поскольку было очевидно, что именно здесь надо искать глубинные корни «Великой депрессии». Чтобы избежать в будущем аналогичных эко­номических потрясений, государство решило воздействовать на саму струк­туру монополизированных рынков.

Первым примером явилось дело компании «Алкоа». В 1937 году мини­стерство юстиции обвинило «Алкоа» в монополизме, но суд оправдал ее, ссылаясь в качестве прецедента на дело «Ю.Эс.стил». Таким образом, первая атака была отбита. Однако в 1945 году «Алкоа» все-таки была признана ви­новной в монополизме. Несмотря на то, что в ее деятельности отсутствовало большинство тех явно выраженных антиконкурентных элементов, которые были в свое время характерны, например, для»Стандард ойл» и «Америкэн тобэк-коу», суд счел, что «Алкоа» вышла за пределы нормальной конкурен­ции, заранее создав запасы сырья и производственных мощностей и заклю­чив контракты на поставку электроэнергии без учета спроса. Этого, по мне­нию суда, было достаточно для вывода о сознательном намерении сохранить монопольное положение.

Новым в этом деле стало то, что на первое место выдвинулся не вопрос об умысле, а «структуралистский» вопрос о том, была ли «Алкоа» монополи­стом. Этот второй вопрос упирался, по существу, в определение размеров рынка. Дело в том, что судебные решения, касающиеся монопольной власти, связанны с вопросом о размере доли господствующей на рынке компании. Если при этом границы рынка определить широко, рыночная доля компании окажется небольшой. Напротив, если трактовать рынок в более узком смыс­ле, то рыночная доля будет, соответственно, выше. Поэтому определение границ рынка имеет очень важное значение для суда, придерживающегося, преимущественно, «структуралистского» подхода, то есть делающего упор не столько на умысел, сколько на сам факт наличия монопольной власти. Не удивительно поэтому, что в деле «Алкоа» ключевым стал вопрос о том, какие товары-заменители надо учитывать при определении границ данного рынка. Тем самым по сути были разрушены «бихевиористские» прецеденты «Ю.Эс.стил» и «Стандард Ойл».

Вслед за этим Министерство юстиции выиграло дело против нескольких компаний, занимавшихся кинопрокатом, которые были признаны виновными в монополизации права первого показа фильма. Характерно, что если в решении по делу «Алкоа» лишь между строк читается осуждение доминирующего по­ложения на рынке, то в деле данных компаний судьи уже открыто исходили из того, что монопольная власть, независимо от законного или незаконного спосо­ба ба ее получения, сама по себе может рассматриваться как нарушение Закона Шермана и осуждаться даже тогда, когда она не была использована.

«Структуралистский» подход преобладал в послевоенный период даже в тех случаях, когда принимались оправдательные решения, как это имело ме­сто, например, в 1956 году в деле «Дюпон». В основе правительственного ис­ка лежало утверждение о том, что группа «Дюпон» контролировала 100% рынка целлофана. Перед судом встала чисто «структуралистская» задача оп­ределения данного рынка. Верховный суд определил рынок довольно широ­ко, добавив к целлофану все так называемые «эластичные упаковочные мате­риалы», включая вощеную бумагу, алюминиевую фольгу и т.д. В результате получилось, что, несмотря на полное господство «Дюпон» на собственно «целлофановом» рынке, она контролировала только 20% рынка «эластичных упаковочных материалов», и, по мнению суда, не была монополистом. Таким образом, в этом деле и правительственный иск, и оправдательное решение суда базировались исключительно на «структуралистских» критериях.

Преобладание «структуралистского» подхода в антитрестовской поли­тике продолжалось вплоть до 80-х годов. Переломным моментом можно рас­сматривать 9 января 1982 года, когда было официально объявлено о прекра­щении дел против «Ай-Би-Эм» и «Эй-Ти-Ти». Решения по этим делам были приняты различные. Дело против «Ай-Би-Эм» было прекращено как «не за­служивающее внимания». Напротив, по делу «Эй-Ти-Ти» было достигнуто соглашение, предполагавшее серьезную реорганизацию компании. Двадцать две местные телефонные компании должны были, отделившись от «Эй-Ти-Ти», разбиться на группы числом не более 7 в каждой. Различный исход этих дел отчетливо характеризует смену подходов к проведению антитрестовской политики. Если бы она по-прежнему следовала «структуралистскому» под­ходу, то итоги этих дел должны были бы быть одинаковыми, поскольку и та, и другая фирма занимали на соответствующих рынках монопольное положе­ние. Правда, «Ай-Би-Эм» пыталась оспорить наличие у нее монопольной власти, настаивая на более широком определении рынка, но ее аргументы выглядели не слишком убедительно. Разный исход дел обусловили не они, а различия в поведении этих компаний. «Ай-Би-Эм», хотя и выходила в неко­торых случаях за рамки общепринятых норм, создавая препятствия для дея­тельности соперников, все-таки, в основном, достигла доминирующего по­ложения благодаря активному использованию достижений научно-технического прогресса. В деятельности «Эй-Ти-Ти» «удельный вес» запре­щенных методов борьбы с конкурентами был значительно выше, поскольку она не являлась технологическим лидером в отрасли, хотя и занимала в ней доминирующее положение. Успехи микроволнового радио и технологии спутниковой связи способствовали появлению новых фирм, предлагавших свои услуги в этой сфере и зачастую технологически опережавших «Эй-Ти-Ти». Угроза исходила также от фирм, предлагавших мобильные телефоны, автоответчики, возможности автоматического набора и т.д. Реакция «Эй-Ти-Ти» на эти угрозы, связанные с инновациями, далеко не всегда носила закон­ный характер и было очевидно, что ее поведение тормозит развитие отрасли. Таким образом, главным критерием при принятии решений по этим делам было поведение, а не структура рынков. Именно различия в поведении этих компаний обусловили различные исходы их дел.

Таким образом, в истории антитрестовской политики в США можно вы­делить три последовательно сменяющих друг друга этапа: преобладание «бихевиористского» подхода к проведению антимонопольной политики в конце XIX - первой трети XX вв., господство «структуралистской» точки зрения в 30-х - 70-х годах XX в., и, наконец, возврат в 80-е годы к «необихе­виористскому» подходу.

В других развитых странах конкурентная политика не проходила такой сложной траектории развития, поскольку здесь она является сравнительно но­вым направлением экономической политики. Законодательство большинства государств не позволяет проводить таких радикальных структурных реоргани­заций, как та, которой подверглась, например, «Эй-Ти-Ти». Основной акцент делается на предотвращении злоупотреблений со стороны фирм или групп фирм, обладающих монопольной властью. Так, статья 86 Договора Европейско­го экономического сообщества, принятого в 1957 году, запрещает незаконное использование доминирующего положения. Такой подход явно ориентирован на борьбу со злоупотреблениями. Он является «бихевиористским» не только в том смысле, что поводом для вмешательства может служить только поведение, а не сама по себе структура отрасли, но и в том смысле, что это вмешательство не может быть направлено на изменение структуры, как это случилось в деле «Эй-Ти-Ти» в США. Типичным для ЕС методом воздействия является не пре­образование структуры, а наложение штрафов.

Таким образом, если в США «бихевиористский» подход окончательно ут­вердился только в 80-е годы после длительной полемики со «структурализ­мом», то в Западной Европе антимонопольное законодательство и его примене­ние постоянно носили «бихевиористский» характер. Так или иначе, «бихевио­ристский» подход к антимонопольной политике является господствующим се­годня в развитых странах и, понятно, что Антимонопольному комитету Украи­ны следует придерживаться этого подхода в своей деятельности.

При этом, следует учитывать, что утверждение данного подхода не оз­начает, что отраслевая структура не имеет значения для конкурентной поли­тики. «Бихевиористский» подход в современных условиях означает не пол­ное отрицание, а диалектическое снятие «структурализма». Расследования, осуществляемые антимонопольными органами, как правило, включают два этапа; исследование структуры отрасли с целью выявления хозяйствующих субъектов, которые обладают рыночной властью, и изучение того, как они используют эту власть. В Украине, как и во многих других странах, важным элементом конкурентной политики является контроль за экономической кон­центрацией. Он рассматривается как эффективное средство предупреждения злоупотреблений монопольным положением.

Однако при этом, применение «бихевиористского» подхода в Украине должно иметь свою специфику, связанную с особенностями монополизма в условиях постсоветской экономики. Важнейшей из этих особенностей явля­ется, на наш взгляд, сочетание двух типов монополизма - предприниматель­ского и институционального.

Методологической основой разграничения данных типов монополизма яв­ляется принятое в современной неоинституциональной теории разграничение институтов и организаций. Напомним, что под институтами данная теория по­нимает формальные и неформальные правила взаимодействия между людьми, а под организациями - любые формальные или неформальные объединения лю­дей. К организациям относятся не только фирмы, но и, например, политические партии, профсоюзы, спортивные команды. Известный американский экономист Дуглас Норт рассматривает институты как «правила игры» в обществе, а орга­низации - как своего рода «команды»-участники этой «игры».

Если продолжить эту спортивную аналогию, то можно логически после­довательно выйти на разграничение двух типов монополизма, один из кото­рых связан с развитием организаций, прежде всего предприятий, а другой - с неравенством «правил игры» для разных участников. Первый тип - предпри­нимательский монополизм - возник в индустриально развитых странах в конце XIX - начале XX века в результате концентрации производства. Под институциональным мы понимаем монополизм, связанный с неравенством условий конкуренции для различных ее участников. Этот тип характерен, прежде всего, для общества, экономический базис которого связан с отноше­ниями личной зависимости между людьми. Так было, например, в средневе­ковых городах Западной Европы, где он проявлялся в виде цеховой системы, основным принципом которой было максимально жесткое отделение «своих» от «чужих», «игравших» по совершенно разным «правилам».

Это разграничение методологически важно и для анализа переходной эко­номики, поскольку именно институциональный тип монополизма был преобла­дающим в советской экономике и продолжает играть мощную тормозящую роль в условиях рыночной трансформации. Ведь одной из важнейших причин затяжного экономического кризиса в Украине и ряде других стран стало под­держание «на плаву» неконкурентоспособных предприятий за счет эффектив­ных. Это перераспределение стоимости происходило посредством различных форм институционального монополизма, выражающихся в неравенстве условий конкуренции для различных предприятий. Оно связанно с неодинаковым ре­жимом налогообложения, субсидиями или привилегиями со стороны государ­ства и местных властей, льготным доступом к земельным участкам и т. д.

Разграничивая институты и организации, современная неоинституцио­нальная теория вместе с тем исходит из того, что они тесно связаны между собой и обычно выступают в единстве. Члены организации заинтересованы в сохранении института точно так же, как они заинтересованы в сохранении самой организации, поскольку существование данной институциональной структуры так же необходимо им для максимизации полезности, как и нали­чие данной организации, существующей благодаря этой институциональной структуре. Ведь если эта институциональная структура подвергнется карди­нальным преобразованиям, то организации, функционирующие на ее основе, могут прекратить свое существование. Поэтому организации, решающие свои задачи в рамках данной институциональной структуры, кровно заинте­ресованы в ее сохранении.

Причем чем продолжительнее время существования определенных инсти­тутов, тем сильнее они срастаются с соответствующими организациями. Нема­лую роль в этом играет эффект, получивший в неоинституциональной теории название «обучение в процессе деятельности». Имеется в виду, что чем дольше люди действуют в определенных условиях, тем больше их знания и опыт соот­ветствуют именно этим условиям. Адаптируясь таким образом к институцио­нальной структуре, люди становятся все более заинтересованными в ее сохра­нении. Для иллюстрации этого положения Д.Норт отмечает, что прибыльность пиратства в эпоху, последовавшую за великими географическими открытиями, способствовала распространению знаний, которые были нужны именно для этой деятельности: навыков вождения судов и ведения морского боя, умения выгодно сбывать награбленное и т.д. Но с исчезновением института пиратства значительная часть этих навыков и знаний оказалась ненужной.

В связи с этим следует отметить, что, поскольку неравные условия кон­куренции в современной украинской экономике способствуют перераспреде­лению стоимости в интересах неконкурентоспособных предприятии, то у ру­ководящего и отчасти производственного персонала таких предприятий вы­рабатываются соответствующие навыки работы в таких условиях. Поэтому преодоление институционального монополизма не только угрожает сущест­вованию неконкурентоспособных предприятий, но и неизбежно сделает не­нужным часть накопленного ранее опыта. Это заставляет руководителей и работников таких предприятий всеми силами поддерживать сохранение до­таций, льгот, других формальных и особенно - неформальных норм, которые обеспечивают перераспределение стоимости.

Институты могут сохраняться даже тогда, когда их экономическая неэф­фективность становится очевидной. Дело в том, что в рамках определенной структуры институты обычно «сцеплены» между собой. Они дополняют друг друга, образуя единое институциональное пространство. Это присущее им свойство называется когерентностью институтов. Появление «белых пятен» в институциональном пространстве в принципе возможно, но такая ситуация яв­ляется временной. Институциональная структура так же, как и природа, не тер­пит пустоты. Например, в трансформационной украинской экономике отсутст­вие ряда формальных, то есть законодательно определенных норм, регулирую­щих рыночные отношения, восполняется неформальными нормами.

Неформальные нормы поведения обычно служат продолжением и до­полнением формальных норм. Привычки, традиции и стереотипы поведения заполняют в общественных отношениях то пространство, которое не регули­руется формальными институтами. Это особенно характерно для тех взаимо­отношений между людьми, которые являются наиболее изменчивыми и си­туативными, то есть зависимыми от конкретной обстановки. В некоторых случаях неформальные нормы могут вступать в противоречие с формальны­ми и предписывать совсем не такое поведение, которое предполагается фор­мальными институтами. В этом случае возникает коллизия формальных и неформальных институтов, исход которой определяется конкретно-историческими условиями.

Поскольку стереотипы мышления и привычные формы отношений меж­ду людьми, коренящиеся в их социальном опыте, традициях и культуре, ус­тойчивы по самой своей природе, изменения неформальных институтов обычно носят более постепенный характер, чем преобразования формальных институтов. Поэтому относительная устойчивость неформальных норм за­медляет общую институциональную динамику. Вследствие этого институ­циональная структура в целом, как правило, развивается постепенно, путем «малых приращений».

Исторические примеры революционных изменений со всей очевидностью демонстрируют возможность весьма быстрого преобразования формальных ин­ститутов. Для этого достаточно захватить и удержать государственную власть в стране. Французская революция 1789 года и Октябрьская революция 1917 года в течение нескольких месяцев или даже недель кардинально изменили структу­ру формальных институтов этих стран. Но неформальные нормы поведения при этом оставались прежними или претерпевали лишь медленные, постепенные изменения, отставая от развития формальных норм.

Аналогичное отставание наблюдается и сегодня в процессе рыночных пре­образований в Украине. Хотя в стране созданы многие формальные институты, необходимые для развития конкурентных отношений, от прежнего периода оста­лись неформальные нормы, которые продолжают регулировать поведение хозяй­ствующих субъектов, а также органов власти, особенно на местах. Они зачастую противоречат новым формальным институтам, препятствуя созданию эффектив­ной конкурентной среды и, следовательно, развитию экономики.

Важный вклад неоинституционализма в понимание законотворческой деятельности государства, в том числе и в условиях рыночной трансформа­ции, выражен в идее, которая была сформулирована известным американ­ским экономистом Р.Познером и получила название «принцип Познера». Этот принцип состоит в том, что юридические правила должны «подражать» рынку в том смысле, что принимаемые законы должны распределять права собственности таким же образом, как это сделал бы рынок при нулевых трансакционных издержках. Другими словами, распределение нрав собст­венности между хозяйствующими субъектами при нулевых трансакционных издержках является оптимальным, обеспечивает наиболее эффективное раз­мещение и использование производственных ресурсов и потому должно служить идеальной моделью распределения прав собственности для законо­творческой деятельности государства.

В условиях трансформационной экономики особое значение приобрета­ет защита права конкурентоспособных предприятий на созданную стоимость от ее незаконного перераспределения. Такое перераспределение продолжает­ся в Украине и сейчас в связи с сохранением неравных условий конкуренции. В результате неэффективные предприятия часто процветают, а их более про­изводительные конкуренты испытывают трудности. Такое искажение конку­рентных отношений задерживает экономический рост страны. Поэтому именно институциональный монополизм, выступающий в форме неравных условий конкуренции, должен стать важнейшим объектом конкурентной по­литики в Украине. Мы видели, что «бихевиористский» подход в настоящее время безраздельно преобладает при проведении конкурентной политики в развитых странах. Но эта политика здесь направлена преимущественно про­тив проявлений предпринимательского монополизма, поскольку в развитой рыночной экономике институциональный тип монополизма не представляет реальной угрозы для развития конкурентных отношений. Однако в Украине и других странах СНГ складывается иная ситуация. В связи с этим возникает вопрос о том, в каком отношении должен находиться «бихевиоризм» к поли­тике, направленной против проявлений институционального монополизма в постсоветской экономике? Этот вопрос методологически важен для адапта­ции западного опыта антимонопольной политики к нашим условиям.

Следует учитывать, что «бихевиористский» подход к проведению антимо­нопольной политики направляет ее против таких проявлений предприниматель­ского монополизма, которые связанны с нарушением общепринятых норм кон­курентного поведения. Напротив, институциональный монополизм характери­зуется не столько нарушением общепринятых норм, сколько тем, что само ан­тиконкурентное поведение становится неформальной нормой. Институцио­нальная структура - это и есть структура норм поведения, и поэтому она всегда проявляется в поведении. Поэтому в случае институционального монополизма, в отличие от предпринимательского, расхождение между поведением и струк­турой невозможно, а, следовательно, объективно невозможно расхождение ме­жду «структуралистским» и «бихевиористским» подходами и тем более много­летняя борьба между ними, как это имело место в США.

Антиконкурентные нормы поведения, которые предполагает институ­циональный монополизм, являются в основном неформальными, хотя и мо­гут быть связаны с деятельностью органов исполнительной власти или мест­ного самоуправления. Поэтому государство должно противопоставить им формальные, то есть законодательно сформулированные нормы конкурент­ного поведения и последовательно добиваться следования этим официаль­ным нормам вопреки сложившимся неформальным институтам.

Необходимо отметить, что за последние годы правительство немало сделало, чтобы установить равные правила игры для всех субъектов хозяйст­вования. Курс на дерегулирование, отмена многих льгот способствовали вы­равниванию условий конкуренции. Много внимания уделяет этой проблеме Антимонопольный комитет. Так, за 2001-2002 гг. органами Комитета пре­кращено 820 нарушений в виде дискриминации субъектов хозяйствования органами власти и местного самоуправления. Эти усилия дают свои плоды, что подтверждают и данные опросов предпринимателей. Если в 2000 году неравные условия конкуренции считали значительным препятствием 53% опрошенных, то в 2001 -45%.

Неравенство условий предпринимательской деятельности в ряде отрас­лей связанно с предоставлением государственной помощи. Отсутствие долж­ного контроля за ее выделением и использованием приводит к тому, что бюджетные средства часто расходуются неэффективно, а некоторые пред­приятия получают неоправданные преимущества над конкурентами. В Указе Президента Украины «Об основных направлениях конкурентной политики на 2002-2004 годы» поставлена задача упорядочить и оптимизировать систе­му государственной поддержки отдельных субъектов хозяйствования и от­раслей экономики.

Изучив мировой опыт и ситуацию, сложившуюся в нашей стране, Анти­монопольный комитет Украины подготовил проект Закона «О государствен­ной помощи». Данный законопроект устанавливает четкий порядок предос­тавления и использования такой помощи, а также систему контроля за ней. Важнейшая идея указанного проекта - государственная помощь должна сти­мулировать прогресс, инновации, а не давать возможность предприятиям не развиваться, подавлять конкурентов. В настоящее время законопроект пере­дан на согласование в Кабинет Министров. Мы видели, что через всю исто­рию американской антимонопольной политики проходит полемика между «структурализмом» и «бихевиоризмом». Объективная основа этой продол­жительной дискуссии связанна с тем, что в случае предпринимательского монополизма действительно возможно расхождение между структурой и по­ведением. Структура только создает потенциальную возможность злоупот­реблений, которая может реализоваться или не реализоваться в соответст­вующем поведении. Применительно же к институциональному монополизму такое расхождение невозможно, поскольку структура и поведение здесь не­посредственно совпадают. Поэтому отношение конкурентных органов к та­ком типу монополизма должно быть более однозначным и определенным, чем по отношению к предпринимательскому монополизму, по поводу кото­рого возможна дискуссия между «структуралистами» и «бихевиористами». Отсюда следует, что институциональный монополизм должен служить пер­воочередным объектом конкурентной политики в постсоветской экономике.