1.4 Конституция Российской Федерации и организация государственного аппарата в 1994–2007 гг.

Политический процесс и деятельность властных структур Российской Федерации с 1994 г. осуществляются на основе Конституции, принятой 12 декабря 1993 г. Новая Конституция представляет собой политический документ, в котором новая власть выразила свою политическую платформу.

В соответствии с 1-й статьей Конституции Российская Федерация – Россия – демократическое федеративное государство с республиканской формой правления.

Статья 2-я Основного закона подчеркивает, что высшая ценность в государстве – человек, его права и свободы, которые приведены как в специальной главе, так и в других главах Конституции. Большинство из них взяты из Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., норм международного и национального права других государств. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина отнесены к компетенции государства. Ныне действующая Конституция предусматривает гарантии защиты прав и свобод в суде, право каждого гражданина в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по их защите, если исчерпаны все имеющиеся средства правовой защиты внутри государства. Уже известны ряд случаев обращения российских граждан в Европейский Суд по правам человека и удовлетворения их притязаний.

Конституцией предусмотрена должность уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; при Президенте действует специальная комиссия; помимо Верховного Суда, Высшего арбитражного Суда и прокуратуры существует Конституционный Суд, в обязанности которых входит защита прав и свобод человека и гражданина. К сожалению, предусмотренный механизм в силу объективных и субъективных причин пока не позволяет в должной мере обеспечить защиту прав и свобод российских граждан.

Основной закон страны признает идеологическое многообразие и закрепляет многопартийность. Разработчики Конституции значительно усложнили процедуру принятия поправок в нее.

Целый ряд статей Конституции закрепляет президентско-парламентскую республику с доминирующим положением института Президента в структурах власти. Это обстоятельство вызвало жесткую критику со стороны представителей различных политических течений, продолжавшуюся до конца пребывания на этом посту Б.Н. Ельцина.

Президент Российской Федерации по новой Конституции – глава государства, а не высшее должностное лицо. В «президентских» статьях нет прямого упоминания о том, что он глава исполнительной власти. Это позволяет Президенту, утверждающему состав правительства, имеющему право определять основные направления внешней и внутренней политики, участвовать в заседаниях правительства, а в случае необходимости дистанцироваться от него. Поскольку согласно ч. 2 ст. 80 Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, он выступает системообразующим элементом системы государственной власти¹. Тот факт, что Президент России является Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами страны, реально означает, что он представляет собой лицо, отвечающее за все действия государства в военных вопросах.

Советская Конституция устанавливала возраст 65 лет, по достижении которого нельзя было претендовать на участие в выборах на должность Президента. Конституция 1993 г. это ограничение сняла, но в то же время в ней сокращено время пребывания в этой должности с пяти до четырех лет.

К Президенту Российской Федерации перешли полномочия, установленные Законом о Президенте 1991 г. и дополненные теми, которые Б.Н. Ельцин буквально вырвал у парламента или которых безуспешно добивался. Полномочия Председателя Верховного Совета также перешли к Президенту России. Теперь на основе статей Конституции Президент утверждает военную доктрину государства; формирует Администрацию Президента; назначает и освобождает полномочных представителей Президента; представляет в Госдуме кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка, ставит вопрос о его освобождении; представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора, вносит предложение об освобождении от должности последнего; назначает судей других федеральных судов.

Авторы Конституции усложнили процедуру преодоления президентского вето и значительно расширили перечень причин возможного роспуска Государственной Думы. Такой причиной могло стать отношение парламента к правительству или предлагаемой Президентом кандидатуре на пост его главы. Сохранив положение об импичменте – отрешении Президента от должности, – они так усложнили эту процедуру, что сделали практически невозможными усилия парламента в этом направлении. Конституция не предусматривает в структуре власти должности вице-президента.

Конституция закрепила создание нового органа представительной власти – Федерального Собрания, состоящего из двух палат (Совет Федерации и Государственная Дума). Компетенция нового парламента по сравнению со Съездом народных депутатов РФ и Верховным Советом РФ была значительно сужена. Часть их функций, в основном исполнительских, отошла к Президенту и правительству. Федеральное Собрание объявлялось не высшим органом государственной власти в стране, а постоянно действующим представительным и законодательным. Четко определены функции между палатами парламента. Так, к ведению Совета Федерации отнесено:

– утверждение изменения границ между субъектами Федерации;

– утверждение указа Президента РФ о введении военного положения;

– решение вопроса о возможности использования вооруженных сил России за ее пределами;

– назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности;

– назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов;

– назначение и освобождение от должности Генерального прокурора;

– назначение на должность и освобождение от нее заместителя председателя и половины состава аудиторов Счетной палаты. Этот новый орган в системе федеральных структур России создавался обеими палатами парламента на паритетных началах (председатель и вторая половина аудиторов назначались Госдумой) для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета.

Законы принимала нижняя палата, но на подпись Президенту они поступали после одобрения Советом Федерации. Исходя из практической сложности этой задачи, авторы Конституции определили законы, которые не могут миновать Совет Федерации. К ним были отнесены законы, касающиеся федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы; войны и мира.

К ведению Государственной Думы помимо принятия законов было отнесено следующее:

– дача согласия Президенту на назначение главы правительства;

– решение вопроса о доверии правительству;

– назначение на должность и освобождение от должности главы Центробанка России;

– назначение на должность и освобождение от нее уполномоченного по правам человека;

– объявление амнистии;

– выдвижение обвинений против Президента для отрешения его от должности;

– участие в формировании Счетной палаты.

Конституция подробно прописывает процедуру принятия закона и преодоления вето Совета Федерации и Президента. Наличие в Основном законе этого и других положений процедурного характера дали основание экспертам венецианской комиссии Совета Европы охарактеризовать Конституцию России как промежуточный вариант «между перечнем основ конституционного строя и подробной регламентацией основных конституционных институтов»¹.

Конституция перечисляет субъекты законодательной инициативы: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения. Как видно в круг субъектов законодательной инициативы не входит Генпрокуратура России, что также дает повод ряду экспертов упрекнуть разработчиков Конституции в недостаточно продуманном заимствовании положений из конституций других государств. В ответ авторы Основного закона парируют, что в США высший прокурорский орган также не включен в аналогичный перечень, но умалчивают о том, что в Соединенных Штатах прокуратура является структурным элементом министерства юстиции, имеющим право законодательной инициативы.

Срок полномочий Государственной Думы был установлен четыре года, но для первого ее созыва переходными положениями Конституции его ограничили двумя.

С избранием нижней палаты ситуация была ясна, но с формированием Совета Федерации возникли определенные затруднения. Их суть в том, что по Конституции он должен состоять из представителей субъектов Федерации: по два представителя от каждого, но в этом конкретном случае не оговаривались процедурные вопросы. Поэтому в порядке исключения, установленного переходными положениями члены Совета Федерации первого созыва были избраны 12 декабря 1993 г. по двухмандатным округам сроком на два года.

В декабре 1995 г. вступил в силу Закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которым в него должны были уже не избираться, а входить по два представителя от каждого субъекта Федерации по должности: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов власти. Срок его полномочий ни Конституцией, ни названным законом не был определен. Обновление его состава предусматривалось по мере смены глав представительной и исполнительной власти в субъектах.

Закон утратил силу в августе 2000 г., когда был принят новый законодательный акт о порядке формирования Совета Федерации, в соответствии с которым впредь не главы двух ветвей власти субъекта Федерации являются членами данного органа, а избранные или назначенные ими представители. Это позволило вывести из законодательного органа страны глав исполнительной власти, многие из которых после этого были включены в состав нового органа при главе государства – Государственном Совете. В виду того что в законе не оговаривалось место жительства и предшествующей работы представителя субъекта Федерации в верхней палате парламента, в Совете Федерации появилось немало лиц, не знающих региона, который они представляют, а иногда, как утверждали критики, верхняя палата парламента стала «местом ссылки» проштрафившихся чиновников.

Следующим этапом изменения порядка формирования Совета Федерации явился Федеральный закон от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ, в соответствии с которым было установлено, что членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации может быть гражданин РФ, являющийся депутатом законодательного органа государственной власти субъекта РФ или депутат представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта РФ, органом государственной власти которого осуществляется его избрание членом Совета Федерации. Избранный член Совета Федерации обязан сложить полномочия депутата законодательного органа государственной власти субъекта РФ или депутата представительного органа муниципального образования. Одновременно подтверждалась отмена требования к кандидату в члены Совета Федерации о проживании не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта РФ, органом государственной власти которого осуществляется его избрание членом Совета Федерации. Органам государственной власти субъектов РФ данным законом предоставлено право инициативы в досрочном прекращении полномочий избранного им члена Совета Федерации.

Первым председателем Совета Федерации был В.Ф. Шумейко, затем эту должность занимал орловский губернатор Е.С. Строев, а с декабря 2001 г. – С.М. Миронов.

Помимо участия в заседаниях Совета Федерации его члены работают в комитетах и комиссиях, которые верхняя палата парламента имеет право создавать для решения конкретной задачи или на определенный срок, в том числе и совместные с Госдумой. В целом члены Совета Федерации лояльно относились к Президенту. Даже в случаях преодоления вето Президента серьезного противостояния между ним и верхней палатой парламента не было до весны 1999 г. Августовский финансовый кризис 1998 г. остро отразился на экономике страны, населении, а значит и на сенаторах. Тогда в оппозицию Президенту перешло большинство из них. Совет Федерации, сформированный при В.В. Путине, демонстрирует полную лояльность Президенту.

Государственная Дума первого созыва имела 23 постоянных комитета, которые в свою очередь делились на подкомитеты. К их ведению были отнесены следующие вопросы: подготовка законопроектов к предварительному рассмотрению; организация проводимых Госдумой парламентских слушаний; осуществление функций контроля за реализацией законодательства; дача заключений и предложений по соответствующим разделам проекта федерального бюджета и т.д. Имелись также и временные органы – комиссии.

Председателем Государственной Думы перевесом всего в один голос был избран представитель от оппозиционного блока И.П. Рыбкин, который сразу после избрания стал дистанцироваться от оппозиции и со временем превратился в самостоятельную политическую фигуру. Дума первого созыва, которая буквально потрясла своим составом Президента и его команду, так как прямая оппозиция Президенту и правительству в ней составляла почти 43 %, просуществовала до конца отведенного ей переходными положениями Конституции срока. Зарегистрированные во фракциях депутаты нередко переходили из одной в другую, чаще всего в зависимости от политического изменения ситуации. Особенно активизировался этот процесс летом 1995 г. в связи с приближением новых выборов, а значит и с необходимостью определения политической принадлежности. Больше других потеряла фракция «Выбор России», от нее осталось 62 % бывших ее членов. Стабильностью и дисциплиной отличалась только фракция КПРФ.

Оппозиционная часть Думы не раз настаивала на выражении недоверия Президенту, правительству в целом, отдельным министрам. Решение Думы об амнистии, в том числе и октябрьских событий 1993 г. вызвало особое недовольство Президента и его окружения. И тем не мене, между Президентом и Думой были налажены относительно регулярные связи. Официальный контакт осуществлялся через полномочного представителя Президента в Федеральном Собрании известного юриста А.М. Яковлева. В составе Администрации Президента РФ для взаимодействия с палатами Федерального Собрания был создан специальный отдел, позже преобразованный в Управление Администрации Президента по взаимодействию с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами палат Федерального Собрания. Правительство в Федеральном Собрании представлял руководитель аппарата правительства А.Е. Себенцов.

Госдума весьма активно и эффективно выполняла свою основную функцию. К концу декабря 1995 г. из 461 принятого закона 282 были одобрены Советом Федерации и подписаны Президентом, что составило 61,2 %, остальные либо находились на рассмотрении Совета Федерации или Президента, либо были ими отклонены. В портфеле законодателей остались нерассмотренными 600 законопроектов. Особенностью постконституционного периода истории России стало то, что все принятые законы должны были обязательно публиковаться, так как в соответствии с Основным законом страны применению подлежат только опубликованные.

Обвинения Думы сторонниками Президента и правительства в недостаточно активной законотворческой деятельности были безосновательны. За два года ее существования депутаты и комитеты вынесли на обсуждение 55 % всех законопроектов, тогда как правительство – 20 %, Президент – 10 %, субъекты Федерации и иные субъекты законодательной инициативы 15 %. Причем это с учетом того, что законопроекты, вносимые Президентом и правительством, рассматривались в первую очередь.

В результате трех туров голосования председателем Думы созыва 1995–1999 гг. был избран не пожелавший приостановить членство в КПРФ Г.Н. Селезнев. Во второй Думе насчитывалось уже 28 комитетов. Кроме того, статусом комитета была наделена мандатная комиссия.

С первых дней своего существования новая Дума возобновила критику правительственного курса. С большим трудом через парламент проходили дефицитные бюджеты. В Государственной Думе второго созыва имели место события, беспрецедентные для практики политического процесса в России. Специальная парламентская комиссия, состоявшая из 15 депутатов, представляющих все депутатские объединения, обосновала выдвижение обвинений против Б.Н. Ельцина в совершении им пяти тягчайших преступлений:

1 – беловежский преступный сговор, повлекший уничтожение СССР вопреки воле советского народа, выраженной на референдуме 17 марта 1991 г.;

2 – государственный переворот в сентябре-октябре 1993 г., расстрел Верховного Совета;

3 – развязывание войны в Чечне, превышение служебных полномочий;

4 – подрыв обороноспособности страны, развал Вооруженных сил и разрушение единой системы управления войсками;

5 – геноцид российского народа.

Возглавлял комиссию депутат от КПРФ доктор юридических наук В.Д. Филимонов. На заседании Госдумы 13 мая 1999 г. с обвинительной речью выступил депутат В.И. Илюхин, занимавший в то время пост председателя думского Комитета по безопасности. После трехдневных дебатов 15 мая состоялось голосование депутатов за выдвинутые обвинения. Для начала процедуры импичмента Президента (процедура отстранения от должности высокопоставленного государственного чиновника, в данном случае главы государства, судом парламента по тяжкому уголовному обвинению) необходимо было набрать не менее 300 депутатских голосов «за» по какому-либо из пяти пунктов. Но 102 депутата из 450 сразу отказались участвовать в голосовании, а 15 – не опустили свои бюллетени в урны потом. В итоге результат голосования получился следующий: 1. За обвинение Ельцина в развале СССР проголосовали 240 депутатов, "против" – 72; 2. Обвинение в расстреле Верховного Совета – 263 «за», 60 – "против"; 3. Обвинение в начале чеченской войны – 287 «за», 43 – "против"; 4. Обвинение в развале армии и подрыве обороноспособности – 241 «за», 77 – "против"; 5. Обвинение в геноциде своего народа – 238 «за», 88 – "против". Часть бюллетеней (от 4-х до 14-ти) по каждому из пунктов оказались недействительными.

Таким образом, ни по одному из пяти пунктов обвинения оппозиции не удалось набрать требуемое число голосов. Президент Ельцин сохранил за собой власть, но ее авторитет заметно снизился.

Ко времени истечения срока полномочий Государственная Дума второго созыва из 1662 рассмотренных законопроектов приняла 971 закон, из которых Президент подписал 708. Парламент принимал более 200 законов в год, однако, как писал его спикер Г.Н. Селезнев, правовое поле оставалось противоречивым, с белыми пятнами, устаревшими нормами, множественностью законов по смежным проблемам.

Активных сторонников Президента из числа депутатов третьей Государственной Думы вначале насчитывалось немногим более одной трети, что для принятия решения было недостаточно. Поначалу союзники Президента избрали тактику блокирования при голосовании, но затем начался процесс перехода депутатов, считавшихся оппозиционерами президентскому курсу, в группу его сторонников, вытесняя из думских структур депутатов от КПРФ. Снова ставший спикером парламента Г.Н. Селезнев еще более дистанцировался от компартии, которая потеряла ряд постов в комитетах Думы, а некоторые члены ее фракции предпочли думскую должность партийной принадлежности.

Нижняя палата парламента, по мнению аналитиков, становилась все более подконтрольной Президенту, а ее деятельность все более результативной. За период работы Думой третьего созыва были приняты земельный, трудовой, уголовно-процессуальный, гражданский процессуальный кодексы, новые редакции или отдельные части уже существующих, ряд законов по пенсионной, судебной, военной реформам, закон о партиях и др. Из числа рассмотренных Думой законопроектов до 60 % поступило из Администрации Президента и Правительства.

Совершенствовалось законодательство по деятельности правительства. Федеральный закон «О Правительстве Российской Федерации» был подписан 17 декабря 1997 г. В нем, как и в Конституции, отсутствует положение о том, что Президент непосредственно руководит работой правительства. По сравнению с Конституцией в нем детализированы его полномочия в различных сферах управления. Специальная глава посвящена организации деятельности правительства. В ней приведены полномочия его главы, заместителей, министров, порядок ведения заседаний, перечень вопросов, рассматриваемых на них в обязательном порядке. К их числу были отнесены следующие: принятие решения о представлении Госдуме федерального бюджета и отчета о его исполнении, бюджетов государственных внебюджетных фондов; рассмотрение проектов программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; установление номенклатуры товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен; установление объема выпуска государственных ценных бумаг; принятие решения о внесении в Госдуму законопроектов и др.

Законодательное закрепление получил Президиум Правительства в качестве структуры для решения вопросов оперативного характера. В него помимо членов правительства могут входить руководители других федеральных органов исполнительной власти. На практике в разное время в его состав включались Президент Российской академии наук, глава Центробанка РФ и другие. Более подробно, чем прежде, определены взаимоотношения с Президентом и парламентом, так, члены правительства обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы парламентариев. Правительство в целом должно информировать Государственную Думу о ходе исполнения бюджета.

По закону 1997 г. система федеральных органов должна устанавливаться Федеральным законом, однако на практике это делается Указом Президента.

Одним из постоянных требований оппозиции было предложение учитывать при формировании правительства расклад сил в парламенте, как это уже сложилось в большинстве стран. Однако ни Конституция 1993 г., ни Закон о правительстве этого не предусматривали. Составы формировались по согласованию премьера и Президента. Персональный состав Правительства в рассматриваемые годы отличался непостоянством, известны случаи неоднократного вхождения в него одних и тех же лиц. Особенно часто менялись руководители Министерства экономики и Министерства финансов РФ, что свидетельствовало, прежде всего, о дефиците кадров, на которые мог опереться Президент, и о продолжающемся экономическом кризисе.

Пятый с 1990 г. состав правительства был сформирован В.С. Черномырдиным в период с 23 декабря 1993 г. по 20 января 1994 г. Некоторое его сокращение произошло за счет уменьшения числа заместителей премьера и исключения из него председателей госкомитетов. Но вскоре число заместителей вновь достигло прежней численности, главы некоторых комитетов, приравненных к министерствам, стали входить в состав правительства.

Указ «О федеральных структурах органов исполнительной власти» был подписан 10 января 1994 г., а уже 12 января в него стали вноситься изменения и дополнения. Первым заместителем главы Правительства стал А.Б. Чубайс. Появилась в правительстве и должность «министра без портфеля» (т.е. министр, у которого нет определенного ведомства и который назначается по мере надобности) – им стал бывший строитель Н.И. Травкин, в обязанности которого, по словам заместителя руководителя Аппарата Правительства Б.Г. Пашкова, входило «доносить до членов правительства мнение с мест». В соответствии с переходными положениями действующей Конституции в составе правительства находилось несколько депутатов Государственной Думы.

Изменения в состав правительства вносились в течение всего 1995 г., в нем появился представитель от оппозиции, назначенный на должность министра юстиции В.А. Ковалев, произошла смена руководителей силовых и других ведомств, что позволило премьеру сформировать, по его выражению, команду единомышленников, придерживающихся одних правил игры.

Шестой состав правительства под руководством В.С. Черномырдина был утвержден вскоре после второго тура президентских выборов. 14 августа 1996 г. были подписаны указы о системе федеральных органов исполнительной власти и о составе правительства. Количественный состав правительственных учреждений сохранялся, но произошли кадровые изменения: в правительство вошли представитель от олигархов, поддержавших на выборах Б.Н. Ельцина, В.О. Потанин, бывшие помощники Президента В.В. Илюшин и А.Я. Лившиц. Несколько позднее в его состав ввели «молодых реформаторов» А.Б. Чубайса и Б.Е. Немцова. Обновленное правительство вернулось к идее форсирования экономических реформ. В это время, а точнее осенью 1997 г. в Юго-Восточной Азии начался финансовый кризис, который не мог не затронуть любой слабый развивающийся сегмент мирового финансового рынка, и к лету 1998 г. он докатился до России. Первые отчетливые признаки надвигающегося кризиса появились еще весной, когда доллар в России «поплыл» и государство потеряло 10,8 млрд дол. По утверждению бывшего Председателя Центробанка России В.В. Геращенко, у нас оставалось «примерно 6 млрд дол. А государству нужно было осуществлять необходимые валютные платежи – оборона, поддержание наших посольств… Тогда было Думой принято решение о заимствовании в ЦБ из относительно небольших резервов 3 млрд. долларов. А потом в 99-м – еще 4 млрд дол.».

Причинами дефолта в России стали не только ошибки в экономической политике государства, но и, как считает В.В. Геращенко, «обыкновенная глупость». Следовало девальвировать рубль еще весной 1998 г., да и вообще отказаться от установленного валютного коридора и не допускать на свой рынок иностранцев для покупки Государственных краткосрочных обязательств (ГКО) – бескупонных долговых обязательств, по которым доходом для инвесторов является разница между номиналом и ценой данного финансового приобретения на аукционе. Такой точки зрения в то время придерживалась работавшая в Центробанке России Татьяна Парамонова.

Многие понимали, что рано или поздно рынок при тех ставках, которые платились по ГКО, не выдержит, и уходили заранее с рынка. Так, в апреле 1998 г. ушел Альфа-банк, а в мае – немецкий Трезнер-банк.

17 августа Правительство объявило о временном замораживании внешнего и внутренних долгов и подняло верхнюю границу валютного коридора (пределы колебания валютного курса, устанавливаемые как способ его государственного регулирования и поддерживаемые центральным банком посредством покупки и продажи валюты), которая была пробита буквально на следующий день: в некоторых сделках доллар стал стоить почти 50 рублей. Не имея возможности поддерживать отечественную валюту, Центробанк РФ ушел с торгов, подал в отставку его председатель.

23 августа уволили возглавлявшего в то время правительство С.В. Кириенко. Попытки Президента вернуть на эту должность В.С. Черномырдина не увенчались успехом – Государственная Дума была непреклонна. В этих условиях Президент на ее роспуск не решился, и 11 сентября 1998 г. главой восьмого состава правительства был утвержден известный еще с советских времен политик и государственный деятель Е.М. Примаков. Это был, по мнению большинства аналитиков, самый популярный премьер постсоветской России. За непродолжи-тельное время пребывания в этой должности ему удалось добиться заметных позитивных тенденций в экономике, установить жесткий контроль над уплатой налогов «живыми» деньгами, а не взаимозачетами, как это было возможно ранее для многих наиболее крупных хозяйствующих субъектов.

Но неожиданно для многих 12 мая 1999 г. Е.М. Примаков был отправлен в отставку, а исполняющим обязанности премьера Президент назначил С.В. Степашина, при котором эта должность была наиболее принижена. Девятый состав правительства, сформированный под руководством Степашина, не просуществовал и 100 дней: 19 мая Государственная Дума утвердила в должности нового премьера, а 9 августа Президент отправил его в отставку, назначив на должность исполняющего обязанности премьера В.В. Путина. 16 августа Государственная Дума подавляющим большинством поддержала это назначение, и под руководством Путина было сформировано десятое правительство Ельцина.

Следующий состав правительства был сформирован М.М. Касьяновым 17 мая 2000 г., но его уже правомерно называть правительством второго Президента России. Его состав уже был более стабилен, так как кадровые изменения коснулись в основном силовых ведомств.

Весь рассматриваемый период структура правительства претерпевала более или менее значимые изменения, что было связано с перераспределением функций, поиском максимального их сосредоточения, незавершенным процессом разгосударствления, переделом собственности, лоббированием в президентских структурах интересов ведомств и другими факторами. Через переименование, упразднение, сокращение, укрупнение, разукрупнение прошло большинство федеральных органов исполнительной власти. Важно заметить, что затраты казны только на переименование федеральных ведомств, когда в названии меняются несколько слов, могут выливаться в десятки миллионов долларов¹.

Несмотря на многочисленные реорганизации среди правительственных учреждений наблюдается дублирование функций. Так, если раньше с преступностью боролись два ведомства – МВД и КГБ, – то в последующем их число возросло до десяти. Аналогичная ситуация складывалась и в области взимания налогов, молодежной политики и др. Название президентских указов о формировании правительства «О структуре федеральных органов исполнительной власти» не позволяют уяснить истинные размеры правительства. Федеральными органами исполнительной власти помимо министерств, главы которых являются членами правительства, являются также государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры России – федеральные органы исполнительной власти, выполняющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах. Специальным Указом Президента в августе 1996 г. была вновь предпринята попытка их дифференциации. В соответствии с этим нормативным правовым актом министерство – федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, координирующий деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти. Его возглавляет федеральный министр.

Государственный комитет – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Его возглавляет председатель.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России – федеральные органы исполнительной власти, выполняющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах. Федеральную службу должен возглавлять ее руководитель, агентство – генеральный директор, надзор – начальник. С подписанием этого Указа в числе органов исполнительной власти не стало комитетов.

Часть органов исполнительной власти (МИД, Министерство обороны, МВД, Федеральная служба безопасности и др.) подчинены непосредственно Президенту. Структура самих органов исполнительной власти громоздка и непостоянна. Так, в министерствах помимо коллегии имеются комитеты, службы, департаменты, управления, отделы и другие подразделения. Эти структуры настолько многочисленны, что соотношение руководителей и исполнителей нередко выглядит как 1:1. Многие правительственные учреждения имеют территориальные органы в виде инспекций, служб, представительств, отделений и т.п. Их деятельность координировалась специальной комиссией территориальных органов исполнительной власти при Полномочном представителе Президента в регионе. В мае 2000 г. такая комиссия была создана при Полномочном его представителе в федеральном округе.

Несмотря на многочисленные преобразования, эффективность правительства была невысокой, особенно в социальной сфере, где постоянно наблюдалось значительное напряжение. Многие из заявленных правительством мер не реализовывались, что также вело к снижению качества жизни большинства населения страны. Этому способствовал целый комплекс причин: сложность экономической ситуации конца 1980-х – начала 1990-х годов; утрата экономических и иных связей между республиками бывшего СССР; пренебрежение социальной стороной при реформировании экономики; узость правовой базы проводимых преобразований; непоследовательность ряда действий правительства и т.д. Социологические опросы показывают, что рейтинг всех постсоветских правительств, кроме правительства Е.М. Примакова, был и остается весьма низким.

Оппозиция в Госдуме несколько раз ставила вопрос о недоверии правительству. Неоднократно высказывал недовольство его работой по разным поводам и Президент. Особенно масштабно это видно в его посланиях Федеральному Собранию, где, в частности подчеркивается неадекватность аппарата современным реалиям, когда министерства, другие органы исполнительной власти продолжают в условиях рынка, приватизации значительной части предприятий командовать ими, оставаясь, как и прежде, штабами отраслей централизованного народного хозяйства. В своем послании Федеральному Собранию в апреле 2002 г. Президент заявил о необходимости «существенно изменить всю систему органов государственного аппарата», проанализировав все функции государства, его структур, в первую очередь правительственных, отсечь все лишнее¹.

К сожалению, и эта линия не отличалась последовательностью и продуманностью. Так, 2 июня 2005 г. в Калининграде на выездном заседании Госсовета Президент В.В. Путин фактически отказался от курса, проводимого им на протяжении четырех лет во внутренней политике: прозвучал призыв о ликвидации настойчиво выстраиваемой федеральным центром вертикали власти. Правительству было дано указание в двухмесячный срок подготовить сотни поправок в нормативные правовые акты и вернуть субъектам Федерации с большим трудом отобранные у них полномочия.