1.5 Проблема разграничения полномочий федеральной власти и власти в субъектах Российской Федерации

В постсоветский период в России закладывались и укреплялись основы федерализма, когда центр и субъекты Федерации решали комплекс задач, главными из которых были обеспечение соотношения их полномочий и создание органов власти в субъектах.

Как известно, федерация в отличие от конфедерации состоит не из государств, а из государственных образований, но ее субъекты, обладая в определенных пределах государственной властью, должны иметь государственный аппарат. В федерациях принято не только горизонтальное, но и вертикальное разделение власти. Проблема сосуществования двух уровней власти в любом федеративном государстве – одна из самых сложных. В России эта проблема осложняется большим количеством субъектов Федерации, значительно отличающихся численностью населения, экономическим, этноконфессиональным, культурно-образовательным уровнем. От степени разработанности, определенности, практической целесообразности взаимоотношений центра и субъектов Федерации в значительной степени зависит целостность государства.

Ключевое значение для поддержания нормальных отношений между федеральными органами и органами власти субъектов Федерации имеет поведение региональных элит, сформировавшихся и допущенных к участию в политическом процессе в последние годы существования СССР и закрепившихся в период обретения независимости Россией с помощью выборов и принятия конституционных актов. Региональные элиты и их лидеры болезненно реагируют на многие действия федеральных властей. Во многих решениях федерального центра они усматривают ущемление собственных прав.

Сложившаяся в начале 1990-х годов система взаимоотношений «федеральный центр – регионы» характеризовалась сложностью и противоречивостью. Было очевидным, что процесс нового конституционного строительства, переосмысления своей роли в новых условиях местными элитами будет достаточно длительным, сложным, противоречивым. Смягчение процесса федеральный центр связывал с новой Конституцией, в соответствии с которой и рядом федеральных законов все 89 субъектов Федерации получили право самостоятельно устанавливать у себя систему органов власти. Такое право у них раньше отсутствовало. Советы и их исполкомы были единственной формой организации как представительной, так и исполнительной власти. Региональные элиты воспользовались возможностью взять «суверенитета» как можно больше. Начался процесс принятия конституций и уставов во всех субъектах федерации.

Государственное строительство в субъектах Федерации в 1994–1995 гг. вызывало беспо-койство у федеральных властей, требовалось очертить границы правового поля. 5 октября 1995 г. Президент подписал Указ «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором отмечалась недопустимость нарушения федеральной конституции и федеральных законов и предлагалось устранить имеющиеся с ними противоречия. При Президенте создавалась Комиссия по взаимодействию федеральных органов и органов субъектов Федерации при проведении в последних конституционно-правовой реформы.

Перечисленные в Конституции предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения с субъектами Федерации обычно повторены в конституциях и уставах субъектов, в некоторых из них, например, в уставе Москвы, есть статьи о собственном ведении. Анализ перечня предметов ведения весьма широк и позволяет понять границы самостоятельности властей субъектов Федерации в экономической, социальной и административной сферах, а также возможности регионов. Так, благодаря таким полномочиям Москва может иметь свою муниципальную милицию, учреждения образования и здравоохранения, предприятия городского подчинения, вести строительство. Аналогичной компетенцией обладают и другие субъекты Федерации.

Статус органов власти субъектов Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, конституциями (в Калмыкии – «Степным уложением») республик, уставами других субъектов Федерации, их законами и иными нормативными правовыми актами. В этой связи важно отметить, что впервые в юридическую практику были введены такие правовые нормы, как законы областей и городов федерального значения. Конституция РФ, предоставляя им право создавать органы власти самостоятельно, ставит определенные условия, основными из которых являются соблюдение принципа разделения властей, самостоятельность органов трех ветвей власти, разграничения предметов ведения центра и регионов.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации в отличие от органов исполнительной власти не представляют собой единой системы законодательной власти в стране. Здесь должно соблюдаться одно требование – соответствие Законов и иных нормативных актов каждого из субъектов, Конституции Российской Федерации Федеральному законодательству по предметам ведения Российской Федерации и по предметам ее совместного с субъектами ведения.

С известной долей условности правомерно утверждать, что среди республик России есть парламентские (Карелия, Дагестан и др.), президентские (Чувашия, Саха (Якутия, и др.), полупрезидентские (Татарстан, Башкортостан и др.). В двух последних полномочия парламента значительно ограничены, но он не может быть распущен Президентом республики.

Исторические особенности и национальные традиции обусловили разные названия парламентов в республиках Российской Федерации. Так, в республике Адыгея это Государственный совет – Хасе; в Башкортостане − Государственное собрание – Курултай; в Бурятии – Народный Хурал; в Дагестане – Народное собрание; в Карелии – Законодательное собрание; в Тыве – Великий Хурал – Парламент; в Хакасии – Верховный Совет и т.п.

Срок полномочий представительных органов власти – четыре-пять лет. В четырех из 21 республики структура парламента двухпалатная и предметы ведения двух палат разграничены, а в Кабардино-Балкарской республике конституционно-правовой статус депутатов каждой из палат имеет свои особенности. Численность депутатов в парламентах республик составляет от 27 в Ингушетии и Калмыкии до 130 в Татарстане. Как правило, быть избранным в парламент можно не раньше, чем в 21 год. В конституциях и иных правовых актах республик требования к сроку проживания кандидатов в депутаты в конкретном субъекте Федерации существенно отличаются. В Бурятии, например, отсутствуют как возрастные требования к кандидатам, так и ценз оседлости. Отличаются и другие требования к парламентариям субъектов Федерации.

Большинство депутатов законодательных органов субъектов Федерации работают на непостоянной основе, а те, кто осуществляет полномочия на постоянной основе, не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Число депутатов, работающих на постоянной основе, как правило, определяется конституциями республик.

Представительные органы, являясь законодательными, в отношении органов исполнительной власти осуществляют определенные контрольные функции, выражающиеся, в частности, в даче согласия на назначение главы правительства, в выражении ему доверия или недоверия, в принятии бюджета и рассмотрении вопроса о его выполнении и др.

До создания собственной правой базы в субъектах Федерации, не являющихся республиками, представительные (законодательные) органы формировались в соответствии с указами Президента РФ от 22 и 27 октября 1993 г. и 22 декабря 1993 г. Как и в республиках, их названия разнообразны: Городская дума в Москве, Законодательное собрание в Санкт-Петербурге и Краснодарском крае, Представительное собрание в Астраханской области, Совет народных депутатов в Кемеровской области и др. Численность депутатов в них обычно не превышает 50, на постоянной основе работают до 2/5 общего их числа. Все представительные органы в этой категории субъектов Федерации однопалатные за исключением Законодательного собрания Свердловской области, делящегося на областную думу и палату представителей.

Исполнительная власть в субъектах Федерации представлена либо правительствами, либо администрациями.

В республиках реализуются различные модели исполнительной власти. В Башкирии глава кабинета министров – премьер-министр, а президент как глава республики руководит деятельностью кабинета; в Бурятии президент совмещает функции главы республики и главы правительства; в Дагестане исполнительную власть возглавляет Государственный совет из 14 человек, который образует исполнительно-распорядительный орган – правительство. Президенты есть не во всех республиках, в некоторых из них – главы республик. Президент или глава республики в соответствии с действующим законодательством является высшим должностным лицом (Мордовия, Татарстан, Коми и др.), главой государства и главой исполнительной власти (Адыгея, Бурятия, Тыва и др.). В Хакасии и Карелии высшее должностное лицо – избираемый всем населением председатель правительства, в Удмуртии – председатель законодательного органа – Государственного совета. Президенты, главы республик избираются сроком на четыре-пять лет. Региональные руководители постоянно ставят вопрос об исключении из федерального законодательства нормы, ограничивающей время пребывания на президентском или губернаторском посту двумя сроками подряд.

Порядок формирования правительств республик имеет ряд отличий. Но только в Калмыкии не предусмотрено создания правительства как коллегиального органа. В этом субъекте Федерации исполнительную власть возглавляет президент; он и назначает руководителей правительственных учреждений.

Республиканское правительство, как правило, ответственно перед президентом республики и ее законодательным органом или перед одним из них. Органами исполнительной власти в других субъектах Федерации (не республиках) являются администрации (иногда правительства). За исключением Москвы и Санкт-Петербурга они были образованы после ликвидации Советов в соответствии с Положением об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным Указом Президента РФ 22 октября 1993 г. с изменениями и дополнениями от 22 декабря этого же года. Президент Российской Федерации 3 октября 1993 г. своим Указом утвердил Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. Затем правовая база этого института была расширена за счет принятия нормативных актов в конкретных субъектах Федерации. С 1995 г. в законодательстве ряда областей глава администрации именуется губернатором.

До принятия закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в декабре 1995 г. главы администраций назначались и освобождались Президентом России, а затем, в соответствии с вышеназванным законом, их стали избирать. С 2005 г. губернаторы субъектов Федерации стали назначаться Президентом с последующим утверждением местным законодательным органом.

Таким образом, в первой половине 1990-х годов в субъектах, не являющихся республиками, представительные органы, избранные населением, существовали с назначенными Президентом главами администраций. Прошедшие во второй половине 1990-х годов выборы губернаторов подняли их статус, приблизив к статусу глав республик. Население в большинстве случаев не ориентировалось на политическую принадлежность кандидатов, а отдавало предпочтение хозяйственникам, организаторам, что позволило вернуться во власть руководителям регионов конца 1980-х – начала 1990-х годов.

Структура администраций субъектов Федерации довольно разнообразна. Их подразделения условно можно разделить на три группы: экономическая сфера, социальная и группа взаимодействия с общественными, политическими и государственными структурами. Эффективность работы управленческого аппарата снижали отсутствие опыта работы в новых экономических условиях, стремление чиновников контролировать весь спектр общественных отношений, большое число подразделений, нередко дублирующих функции друг друга, многочисленность местных чиновников, неоправданно большие управленческие расходы и др.

В силу ряда причин представительная власть в субъектах Федерации стала иметь вспомогательный характер, значительно уступая по своему влиянию и возможностям исполнительной власти. Такой перекос создает условия для формирования в субъекте Федерации авторитарной модели власти, что убедительно подтверждает пример республики Калмыкии, где Президент по Степному уложению получил право назначать треть состава представительного органа власти республики, глав местного самоуправления.

В соответствии со ст. 77-й и 78-й Конституции России органы исполнительной власти субъектов Федерации вместе с федеральными органами исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в стране. Это относится к компетенции Российской Федерации и ее совместной с субъектами компетенции; за пределами этого исполнительная власть субъектов в своих действиях автономна.

По предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного с субъектами ведения федеральные органы исполнительной власти создают на территории субъектов для осуществления своих полномочий территориальные органы, которые являются структурой федерального ведомства, но вопросы их создания, ликвидации, реорганизации, назначения кандидатур их руководителей должны согласовываться с президентами республик и главами администраций. Координацию их деятельности осуществляли полномочные представители Президента, при которых в соответствии с Указом Президента РФ от 25 мая 1998 г. предусматривалось создание в качестве совещательного органа коллегий федеральных органов исполнительной власти. С преобразованием в мае 2000 г. этого института в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах эту функцию стали выполнять федеральные инспекторы.

Судебная система субъектов Федерации стала формироваться во второй половине 1990-х годов на основе Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», который определил, что в субъектах Федерации система их судов может быть представлена конституционными или уставными судами, а также судами мировыми. Конституционные (уставные) суды создаются субъектами федерации для рассмотрения соответствия законов, правовых актов их органов государственной власти и органов местного самоуправления конституции или уставу, для толкования последних. Их финансирование осуществляется из средств бюджета субъектов Федерации. Конституционные (уставные) суды не представляют единой системы с Конституционным Судом Российской Федерации, так как их решения окончательны и обжалованию не подлежат. Но Конституционный Суд России может дисквалифицировать их постановления. Вместе они представляют собой систему институтов, объединенных общим конституционным пространством и едиными конституционными ценностями.

Закон «О мировых судьях в Российской Федерации» установил лишь общие принципы организации мировых судов и предоставил право субъектам Федерации принимать соответствующие законы. Мировые суды являются судами общей юрисдикции субъектов Федерации и входят в единую судебную систему России. В качестве дел, им подсудных, определены те, по которым предусмотрен срок наказания до двух лет, а имущественные споры не превышают 500 минимальных размеров оплаты труда. Мировые суды должны располагаться таким образом, чтобы число жителей на участке, им подведомственном, не превышало 30 тыс., но было не меньше 15 тыс. Закон предоставил право субъекту Федерации самостоятельно определять способ избрания судей. Они могут назначаться (избираться) органом представительной власти или избираться населением из кандидатур, предложенных квалификационной коллегией судей субъекта Федерации. Срок полномочий мировых судей – пять лет, допускается повторное избрание.

Вторая задача, решаемая федеральными и региональными властями, касается соответствия их законодательства законодательству федеральному и приоритетности последнего. Наибольшее число противоречий с федеральным законодательством содержалось в конституциях республик. Одна республика объявляла себя суверенным государством в мировом содружестве наций, другая заявляла о своем праве на самоопределение вплоть до отделения, третья – о праве определять и осуществлять внешнюю политику, решать вопросы войны и мира и т.д. На предложение привести свое законодательство в соответствии с федеральным субъекты практически не реагировали. Подписывая договоры с субъектами, федеральный центр надеялся решить две проблемы: распределить полномочия между двумя уровнями власти и привести законодательство субъектов в соответствие с собственным.

Субъекты Федерации наряду с дополнениями ст. 72-й Конституции РФ стремились закрепить за собой как можно большую часть функций из этого перечня, часть полномочий из перечня ведения федерального. Особенно явно обнаруживались притязания республик на самостоятельность во внешнеэкономической сфере, производстве продукции для экспорта, в управлении федеральной собственностью, в регулировании процессов миграции и др. За договорами последовали соглашения между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов по урегулированию в области таможенного, банковского дела, о сотрудничестве в военной области. Договоры и соглашения заключались без учета интересов других регионов. Лидерами деструктивной позиции были Татарстан и Башкортостан. Региональная элита продолжала диктовать свои условия федеральным чиновникам. Однако расширение прав республик не сопровождалось повышением их ответственности, ответственным за все оставался центр.

Республики, в частности, получили право особого межбюджетного режима и пользовались им, перечисляя в федеральный бюджет крохи (от 0,5 до 30 % собранных налогов). Фактически Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) и некоторые другие республики не принимали участия в финансировании федеральных социальных программ, армии, фундаментальной науки и т.п. Руководители этих республик такое положение вещей объясняли преимуществами суверенитета.

Созданная при Президенте в 1994 г. комиссия ужесточила и унифицировала требования, предъявляемые к проектам договоров: в них не должно было допускаться перераспределение предметов ведения федеральных органов государственной власти и совместного их ведения с органами власти субъектов, установленных Конституцией, а также такое перераспределение полномочий, которое могло бы повлечь за собой нарушение территориальной целостности страны, изменение статуса субъекта, нарушение положения о верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов. 12 марта 1996 г. Президент РФ подписал Указ «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации», в основу которых были положены разработанные комиссией требования. Указ замедлил процесс «приватизации» полномочий центра.

После подписания договора Президентом России и главой администрации субъекта предполагалось заключение соглашения с Правительством Российской Федерации. Федеральные органы не могли принимать какие-либо нормативные правовые акты по вопросам совместного ведения без согласования их со второй стороной, подписавшей договор, а органы власти субъекта Федерации должны были привести свою нормативную базу в соответствие с федеральным законодательством. В случае отсутствия федерального законодательства предусматривалось действие законодательства субъекта Федерации. После принятия федеральных нормативных актов, если субъекты Федерации не привели свое законодательство в соответствие с федеральным, применение регионального законодательства считалось незаконным.

Договорам гарантировалась защита. Если последующее федеральное законодательство ущемляет права субъектов, действуют статьи договора, если расширяет – федеральное законода-тельство. В то же время субъекты Федерации обязывались не выходить за рамки двустороннего договора.

С подписанием договоров резко снизилось количество дел, поступающих в Конституционный Суд по спорным вопросам взаимоотношений центра и регионов. Подписание договоров не устранило всех противоречий: нормативная база субъектов продолжала содержать множество разногласий с федеральным законодательством.

В июне 1999 г. Президент подписал Закон, обсуждавшийся законодателями более пяти лет, − «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации». В нем содержалась специальная глава «Порядок заключения договоров и соглашений», определялись важнейшие принципы, соблюдение которых позволяло бы обеспечить конституционность договорных форм и равноправие субъектов. Как и основной закон страны, он подтверждал приоритетность международных норм, Конституции РФ и федерального законодательства, регламентировал порядок разграничения предметов ведения и полномочий и, что особенно важно, устанавливал механизм разрешения разногласий, коллизий при разработке договоров. В Законе было сформулировано требование привести ранее подписанные договоры в соответствие с Конституцией России. Закон позволял федеральным органам законодательной власти осуществлять контроль за договорным процессом, но не отменял его в принципе. Кроме того, он устанавливал порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, но всех вопросов разделения власти по вертикали не решал. Не затрагивались в Законе такие вопросы, как передача части властных полномочий местному самоуправлению, разграничение государственной собственности и др. В целом эти законы явно не укрепили власть Президента и не ограничили самостоятельность региональных лидеров. В конце 1990-х гг. в ряде субъектов Федерации предпринимались попытки переподчинить им некоторые федеральные органы.

Вступив в должность, Президент России В.В. Путин сразу же занялся проблемой разграничения полномочий между федеральным центром и регионами. 21 июня 2001 г. он упразднил созданные Б.Н. Ельциным комиссии (по взаимодействию Федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации и по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов) и создал при Президенте России Комиссию во главе с заместителем руководителя Администрации Президента Д.Н. Козаком. На комиссию возлагалась обязанность по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. В федеральных округах намечалось создание комиссий по подготовке соответствующих предложений Президенту. Руководители федеральных округов начали активную работу по реализации Указа Президента.

В своем послании Федеральному Собранию в апреле 2002 г. В.В. Путин отметил, что двусторонние договоры необходимы, но заключаться они должны публично и утверждаться в виде закона. Он также сообщил, что из 42 оставшихся двусторонних договоров 28 уже расторгнуты¹. Одновременно им был поставлен вопрос о правовом поле субъектов Федерации. Разделив страну на семь округов, назначив в них своих полномочных представителей, он поставил им задачу привести региональное законодательство в соответствие с федеральным. Субъекты Федерации на это отреагировали весьма вяло, а Татарстан предложил, наоборот, внести изменения в Федеральную Конституцию. По данным В.В. Путина, в 1998 г. в Российской Федерации законодательных несоответствий насчитывалось 2 тыс., в 2000 г. – уже 6 тыс.¹ С учетом этого обстоятельства, в июне 2000 г., Президент дал своим полномочным представителям поручение обеспечить исправление законодательства субъектов Федерации до 1 января 2001 г. Желая повысить управляемость государством, он добился принятия Государственной Думой закона, вносящего изменения и дополнения в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации». Смысл изменений и дополнений состоял в том, что в Законе прописывался механизм роспуска представительного органа власти субъекта Федерации и отрешения от должности высшего должностного лица – главы исполнительного органа власти в случаях нарушения ими конституционных норм и федерального законодательства.

Перечисленные меры позволили практически сломить сопротивление региональных лидеров и значительно укрепить федеральную власть. В субъектах Федерации стали приниматься новые нормативные акты вплоть до конституций, вноситься изменения в старые.

Между тем и сегодня в Российской Федерации де-факто не устранена нормативно-правовая база региональной и этнополитической дезинтеграции. Так, на первый взгляд, действующая Конституция России закладывает основы централизованной модели федерализма: она провозглашает распространение суверенитета России на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), примат федерального права (ч. 1 ст. 15, ч. 2 ст. 4), единство правового (ч. 2 ст. 4) и экономического (ч. 1 ст. 8) пространства, а также системы государственной власти (ч. 3 ст. 5).

Однако, во-первых, Президент России, выступая в марте 2006 г. на заседании Совета законодателей, отметил, что по данным Минюста только в 10 субъектах Российской Федерации полностью завершена работа по приведению собственных правовых актов в соответствие с федеральными.

Во-вторых, статья 5 второй части Конституции России по-прежнему рассматривает республики – субъекты Федерации как государства в ее составе. Статьей 73 закреплено и то, что вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Это, в свою очередь, отражено в основных законах субъектов Федерации, прежде всего национальных.² Из них о своем статусе государственного образования не говорят лишь Калмыкия и Республика Алтай.

Конституцию России как документ, который определяет государственно-правовой статус субъекта наравне с его собственным основным законом, упоминают только Бурятия (ст. 60), Ингушетия (ст. 1, 7), Карелия (ст. 1 п. 2), Северная Осетия (ст. 61 п. 2), Тува (ст. 1 п. 3) и Якутия (ст. 37), а также Чукотский АО (ст. 1 п. 5). В то же время последняя редакция конституции Якутии относит к ее ведению государственное устройство, статус и территорию. При этом «народ Республики Саха (Якутия) на основании собственного волеизъявления граждан сохраняет за собой право на самоопределение» (ст. 36 п. 2). Существуют в составе России и области, определяющие себя как «государственно-территориальные образования» – Волгоградская (ст. 1 п. 1), Омская (ст. 1 п. 1, ст. 4) и Сахалинская (ст. 1).

Из всех национальных субъектов Федерации лишь Карачаево-Черкесия (ст. 1 п. 2), Республика Алтай (ст. 1) и Калмыкия (ст. 1) конституционно признают свою территорию неотъемлемой частью территории Российской Федерации, и только Устав Чукотского АО говорит о том, что на территорию округа распространяется суверенитет России (ст. 6 п. 1). Однако первая же статья того же Устава содержит (в п. 5) положение, согласно которому Чукотский АО «обладает социально-экономической и политической самостоятельностью субъекта Российской Федерации».

Показательно в этом смысле и отнесение к ведению большинства приграничных субъектов РФ права на осуществление ими международных и внешнеэкономических связей, хотя субъекты Федерации и органы местного самоуправления не являются субъектами международного права. Изменения последних лет затронули в основном конституции национальных субъектов, да и то лишь формально. Так, Кабардино-Балкария (ст. 18) и Якутия (ст. 9) по-прежнему позиционируют себя фактически как самостоятельные субъекты международных отношений, приравненные к собственно Российской Федерации, поскольку согласуют и координируют с ней свои международные и внешнеэкономические связи. Международные и внешнеэкономические отношения Карачаево-Черкесии (ст. 61), Северной Осетии (ст. 61 п. 4) и Калмыкии (ст. 12) полностью остаются в их ведении без каких-либо ограничивающих формулировок. Аналогичным образом соответствующие отношения отнесены к ведению Астраханской (ст. 11 п. 2), Белгородской (ст. 6 п. 3), Курганской (ст. 19), Омской (ст. 27 п. 2), Самарской (ст. 2) и Смоленской (ст. 10 п. 3) областей. Устав Псковской области и вовсе содержит на эту тему единственное положение: «Представителем области при осуществлении международных и внешнеэкономи-ческих связей выступает губернатор Псковской области» (ст. 13).

При этом Конституция России не предусматривает каких-либо юридических форм вмешательства федеральных институтов в дела субъектов Федерации. Более того, статьей 76 (п. 6) закреплена норма, согласно которой вне пределов ведения РФ и совместного ведения Федерации и ее субъекта «в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации… действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации». Эта норма закреплена в последней редакции конституций и уставов всех без исключения субъектов РФ.

Основной акцент конституций и уставов национальных субъектов часто делается на их собственной территориальной целостности, а не территориальной целостности России. Так, из всех национальных субъектов лишь конституция Карачаево-Черкесии указывает, что границы этого субъекта РФ с иностранными государствами являются государственной границей Российской Федерации, статус которой устанавливается федеральным законом (ст. 59 п. 2).

В ведении субъектов РФ находится их административно-территориальное устройство. В частности, в случае Карелии (ст. 10) и Якутии (ст. 43) – это право на создание национальных муниципальных образований (в случае Якутии еще и определение статуса таких образований). Также в компетенции субъектов Федерации находится установление ими собственных систем органов государственной власти, порядок формирования этих органов, их организации и деятельности, а также собственная государственная служба. Более того, согласно конституции Якутии к компетенции ее главы до сих пор относится введение и отмена на всей ее территории или в отдельных местностях режима чрезвычайного положения (ст. 72). Такие полномочия означают, что несмотря на упоминание в конституциях и уставах субъектов РФ принципов примата федеральных законов и единства системы государственной власти, при ослаблении федерального центра данные принципы могут быть проигнорированы местными политическими элитами.

Примат федеральных законов и единства системы государственной власти ослабляются и Указом Президента России от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территори-альных органов федеральных органов исполнительной власти». Указ передал регионам кураторство назначаемых из центра глав территориальных органов федеральных министерств, в том числе МВД, МЧС и Минюста – в ведение губернаторов не попали только ФСБ и Минобороны. В результате права региональных глав участвовать в назначении министров внутренних дел, начальников ГУВД и УВД оказались расширенными по сравнению с порядком, закрепленным в Законе «О милиции» в редакции 2001 г., а ведь только осенью 2003 г. смена министра внутренних дел Калмыкии превратилась едва ли не в масштабную армейскую операцию.

В свою очередь Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» закрепил передачу в регионы более ста полномочий в сферах землепользования, охраны окружающей среды, жилищного законодательства, охраны памятников истории и культуры, а также образования и науки. В этой связи следует отметить ряд положений Федерального закона в редакции от 11 декабря 2002 г. № 165-ФЗ «О языках народов Российской Федерации». В соответствии с его Вводной частью, «государство на всей территории Российской Федерации способствует развитию национальных языков, двуязычия и многоязычия». Проявлением этого становится широкое использование этнонимов в официальной политической лексике («Эл Курултай», «Ил Тумен», «Хассе», «Народный – или Великий – Хурал» и т.п.), а также в официальных названиях субъектов Федерации (Республика Саха, Тыва, Бошкортостан). Подобный «лингвистический» сепаратизм на рубеже 80-х – 90-х гг. ХХ в. явился существенным фактором дезинтеграционных процессов в СССР.

Согласно другому положению закона, «республики вправе устанавливать в соответствии с Конституцией Российской Федерации свои государственные языки» (ст. 3 п. 2). Уставы всех краев и областей России, где проживают малые народы, гарантируют им развитие их национальных языков и культуры. В то же время о патриотизме и воспитании российского самосознания как об основе политики в сфере воспитания, образования, науки и культуры говорится в уставах только Краснодарского края, Омской, Новосибирской и Оренбургской областей.

Между тем данный Закон гарантирует «право на получение основного общего образования на родном языке, а также выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования» (ст. 9 п. 2). Однако образование, полученное на родных языках, часто оказывается неполноценным из-за отсутствия в этих языках терминологии ряда дисциплин. Более того, законодательное оформление получает разрушение единого образовательного пространства страны.