. Перспективы развития местного самоуправления

Говоря о возможных путях развития местного самоуправления, можно идентифицировать три идеально-типических модели органи­зации деятельности местных органов власти по проведению в жизнь соответствующей политики в контексте либерально-демократических норм.

Иерархическая модель. Во многих отношениях иерархия была клю­чевым принципом организации в органах местного самоуправления большинства стран. Местные органы власти действовали как проводни­ки определенной центром политики государства и организовывали свою работу через специфические функциональные, иерархически контроли­руемые департаменты. Однако в 70-е годы от подобной практики орга­низации местного самоуправления, особенно в Западной Европе, начали отходить.

В то же время следует отметить, что ключевые моменты, вокруг которых ведутся сегодня дискуссии, вполне могут быть рассмотрены в контексте иерархического принципа.

Права центра определять уровни расходов будут уважаться орга­нами местного самоуправления в том случае, если фиксируемый центральным правительством «потолок» будет соответствовать потреб­ностям местных властей для предоставления жителям качественных услуг.- -----353-----

Оптимальным решением вопроса о структуре и размерах органов местного самоуправления станет создание унитарной системы, при ко­торой местные органы власти будут иметь ясно различимую идентич­ность и нести ответственность за выполнение определенных функций.

Взаимоотношения между центральными и местными властями будут базироваться на уважении каждой из сторон сферы прерогатив другой.

Поддержкой будут пользоваться традиционные формы демократи­ческой подотчетности, при которой избиратель голосует за членов сове­тов, определяющих политику, но предоставляющих чиновникам свобо­ду реализации этой политики и решения административно-управ­ленческих задач.

Однако при этой модели стратегическая роль органов местного са­моуправления будет сведена к минимуму. Не будет делаться и акцент на необходимость более активного участия самих граждан в процессе ме­стного самоуправления.

Рыночная модель. Данная модель базируется на создании рыноч­ных суррогатов в общественном секторе, аналогичных рыночной дина­мике частного сектора. В этом случае ответ на ключевые проблемы ме­стного самоуправления будет следующим.

В плане финансирования основными будут реформы по развитию подотчетности, устанавливающей сильную зависимость между оплатой и получением услуг.

С точки зрения структуры будет наблюдаться тенденция к созда­нию более мелких органов управления, которые могли бы конкуриро­вать между собой в стоимости и качестве услуг.

Отношения центра и органов местного самоуправления должны будут основываться на системе контрактов. Местные органы власти будут рассматриваться как заключившие контракт с центральным пра­вительством, получающие субсидии от него в ответ на четко опреде­ленное обеспечение услуг или функций. Контракты будут заключаться на конкурсной основе между местными властями и другими невыбор­ными агентствами. Таким образом, центр будет иметь возможность вы­бирать, где тратить деньги.

При рыночной модели нет большой заинтересованности в местном демократическом процессе, поскольку в данном случае эти политические механизмы рассматриваются как вторичные по сравнению с квази­рыночным давлением.- -----354-----

Сетевая модель. Данная модель рассматривает эффективное осу­ществление политики как результат совместных усилий различных ор­ганизаций и интересов. Сотрудничество достигается через установление отношений, основанных на солидарности, лояльности, доверии и вза­имной заинтересованности.

Такой взгляд на организацию местного самоуправления предпола­гает наличие у местных органов власти относительно мощного источ­ника местного финансирования.

Структура и функции не столь важны, поскольку главное— это отношения между организациями, которые обеспечивают эффективную деятельность и желаемые результаты. Что действительно важно, так это существование механизмов для взаимного обучения и сотрудничества. Соответственно, открытая коммуникация, диалог и взаимопонимание должны будут характеризовать отношения между центром и местами.

Центральным для этой модели является приверженность обновле­нию местного демократического процесса. Необходима поддержка ре­форм, нацеленных на повышение уровня подотчетности избирателям и увеличение разнообразных механизмов стимулирования прямого уча­стия граждан и обратной связи органов власти с общественностью.

В равной мере внимание будет уделяться и предоставлению услуг, и стратегическим функциям, что будет возможным в случае предостав­ления органам местного самоуправления власти общей компетенции.

Какая из этих моделей окажется господствующей в будущем в той или иной стране, во многом зависит от того, под влиянием каких основ­ных политических сил будет происходить процесс реформирования системы государственного и муниципального управления, от их ориен­тации на определенную теоретическую модель местного самоуправле­ния.

В любом случае незыблемыми останутся следующие базовые ха­рактеристики местного самоуправления:

• • демократический контроль избранных на местном уровне пред­ставителей, образующих коллективный представительный орган;

• • статус юридического лица;

• • ясно очерченные территориальные границы;

• • право установления местных налогов;

• • наличие постоянного, достаточно крупного управленческого ап­парата, состоящего из местных служащих, входящих в единую систему государственной службы или образующих свою систему;

• • многофункциональная сфера компетенции, дающая право на осу­ществление широкого круга полномочий.

-----355-----

Не случайно базовый общеевропейский документ (на основе кото­рого писался и российский закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») Европейская хар­тия о местном самоуправлении предусматривает последовательную реализацию на практике трех основополагающих принципов: права на местное самоуправление, власти общей компетенции и принципа суб-сидиарности.

Местное самоуправление является неотъемлемой сущностной ха­рактеристикой демократического общества. Именно местное само­управление выступает в роли наиболее важного связующего звена меж­ду гражданским обществом и государством, будучи одним из наиболее эффективных способов удержания демократического элемента в про­цессе функционирования государства, сохранения известного простран­ства для гражданской активности и инициативы индивидов, групп, про­тивостояния насаждаемой административным центром жесткой регла­ментации социальных отношений.

Являясь той оптимальной точкой, где сходятся интересы местных сообществ, отдельного гражданина, государства, политических партий, групп интересов, местное самоуправление обладает огромными потен­циальными возможностями гармонизации взаимоотношений между ни­ми, укрепления различного рода социальных связей. Однако это же об­стоятельство приводит к тому, что именно на данном уровне с наи­большей остротой проявляется и весь комплекс социальных, политиче­ских и экономических проблем данного общества, сталкиваются инте­ресы не только местных, но и региональных, и национальных политиче­ских элит.

Местное самоуправление в реальной действительности остается все же в значительной степени управлением и в этом качестве может нанес­ти столь же серьезный ущерб индивидуальной свободе, как и централь­ное правительство. Поэтому органы местного самоуправления, как и другие формы демократического управления, не гарантированы от дей­ствий, ведущих к излишним, спорным, а порой и просто вредным огра­ничениям по отношению к отдельным гражданам. Отсюда необходи­мость взаимоконтроля различных уровней общественного управления и структурных элементов политической системы за соблюдением прав и свобод граждан. -----356-----

Системам местного самоуправления большинства демократических государств присущи следующие ключевые характеристики:

• • обеспечение статуса местных органов власти в национальных конституциях, которые в определенной степени гарантируют их власт­ные полномочия и четко оговаривают их положение как органов систе­мы общественного управления;

• • концепция базового уровня местного самоуправления как сооб­ществ, которые передают ответственность за состояние общественных дел на ответственные местные ассамблеи или советы;

• • общая компетенция для возможности предпринимать действия на благо своих жителей;

• • широкий спектр функций, отражающий концепцию органов местного самоуправления общего назначения, проявляющих всеобъемлющую заботу о своих местных сообществах;

• • тесная интеграция органов местного самоуправления в нацио­нальные правительственные и административные структуры с их взаи­мозависимостью и относительным взаимопониманием между различ­ными уровнями общественного управления, отсюда— тенденция рассматривать местные органы власти в качестве проводников общенацио­нальной политики, определяемой путем глубоких консультаций со все­ми заинтересованными сторонами;

• • более сильная политическая власть, проявляемая местными вла­стями в отношении вышестоящих органов через свои ассоциации и бо­лее интегрированные политические партии; сильная ориентация на ме­стную поддержку членов общенациональных представительных орга­нов, высокий процент которых имеет очень тесные контакты с их мест­ными властями и часто значительный опыт в местном управлении и администрировании.

В то же время необходимо помнить, что сколь бы совершенными по своему законодательному воплощению не были институты и учреж­дения, нормы и процедуры государственной власти, равно как и мест­ное самоуправление в целом, они суть только средства, позволяющие гражданам реализовывать свои права и свободы, удовлетворять свои потребности и законные интересы.

37. специфика современного города как объекта управления.. Рассматривая место современных городов в системах более высокого порядка: территориальных и административных единицах, национальных государствах и надгосударственных образованиях можно выделить следующие варианты: • малые города (с численностью населения до 20 тысяч человек) существуют как самостоятельные муниципальные образования, имеющие собственную систему городского управления в рамках общенациональной системы МСУ, либо входят в состав других муниципальных образований (например, малые города Ленинградской области или Республики Коми, где МСУ сформировано на базе районов в составе субъектов РФ); • полусредние и средние города (с численностью населения от 20 до 100 тысяч человек), как правило, обладают статусом муниципального образования, хотя их самостоятельность в значительной степени связана с моделью, принятой данной системой МСУ: в тех случаях, когда эта система ориентирована на модель «относительной автономии», которая предусматривает достаточно высокую степень самостоятельности муниципальных образований и стремится к созданию более крупных территориальных единиц (например, в Скандинавских странах), полусредние города часто оказываются также в составе более крупных муниципалитетов; • большие города (с численностью населения от 100 до 500 тысяч человек) всегда автономны и часто функционируют на правах единиц над муниципального уровня управления ; • агломерация, в состав которой, как правило, входят: более крупный город-ядро и несколько тяготеющих к нему относительно более мелких городов-спутников, создающие в целом достаточно крупную урбанизированную территорию, обладающую высокой степенью связанности всех составляющих ее элементов с помощью интенсивного экономического взаимодействия, развитой транспортной инфраструктуры, значительных потоков маятниковой миграции, а также интенсивного использования всем населением данной территориальной системы социальной инфраструктуры города-ядра . В РФ процессы агломерирования не столь интенсивны, как в Западной Европе, в связи с более низким уровнем урбанизации (приблизительно на 10 пунктов ниже), а также с гораздо большими территориями, но уже в настоящее время можно выделить ряд территорий, где они протекают достаточно активно. Прежде всего это Центральный район (вокруг Москвы), Северо-западный район (вокруг С.-Петербурга), а также районы городов-миллионников, каждый из которых уже является агломерацией в силу своего размера, как по численности населения, так и по пространственной протяженности, а также в связи со сложной пространственной структурой); численность населения агломераций определяется в интервале от 100 тысяч до 10 млн человек; • мегаполис (мега город, сверхгород, система городов) включает в себя ряд разрастающихся и постепенно объединяющихся в единую форму расселения агломераций, т.е. является на дагломерационным образованием со сверхсложной структурой, огромным населением и территорией (такого рода урбанистические системы подобны Млечному пути, где отдельные созвездия образуют гигантскую систему, сохраняя при этом свою относительную автономию. Подобные системы уже существуют сегодня реально К 10 крупнейшим мегаполисам Земли относятся в настоящее время Токио, Мум-бай, Сан-Пауло, Шанхай, Нью-Йорк, Мехико, Пекин, Джакарта, Лагос, Лос-Анджелес. Возможность формирования мегаполисов прогнозируется учеными и в РФ прежде всего на территории между Москвой и Нижним Новгородом); численность населения мегаполисов определяется в интервале от 10 до 50 миллионов человек.