Административные реформы в Восточной Европе

Демократические революции в Восточной Европе на рубеже 80-90-х годов поставили на повестку дня вопрос не только о необходимости осуществления экономических и политических реформ, но и о проведении реформы административно-государственного управления. В период гос­подства коммунистического режима административно-государственное

управление сводилось к обеспечению реализации партийных программ и решений правящей коммунистической партии, что по сути приводило к 1 включению из его компетенции вопросов, связанных со стратегическим планированием, разработкой и оценкой планов общественного развития, принятия управленческих решений. Задача реформирования системы административного управления с самого начала виделась как составная часть общего плана трансформации социалистического общества в новое иосткоммунистическое. Последнее определялось как общество, опираю­щееся на социальную рыночную экономику, управляемое правовыми ме-: одами с помощью системы государственного и муниципального управ­ления и создающее все необходимые условия для развития системы мест­ного самоуправления.

Принципы и основные направления административных реформ. Действующие в настоящее время системы административного управле­ния в странах Восточной Европы сложились в значительной мере под илиянием процессов политических и экономических трансформаций начала 90-х годов. Всем странам Восточной Европы в принципе была присуща однотипная советская модель политического и государствен­ного управления, которая базировалась на принципах: единства всей -истемы государственной власти и управления, демократического централизма, руководящей и направляющей роли правящей коммунистиче­ской партии, конституционного признания только социалистических форм собственности. Поэтому, несмотря на имевшие место различия между странами Восточной Европы, в целом реформы политического и административного управления имели общие принципы и направления.

Главные шаги по реформированию административной системы в ностсоциалистических государствах Восточной Европы были осущест-клены еще в начале 90-х годов. Именно в период 1990-1992 гг. в этих 'гранах принимаются новые основополагающие законы и конституции, которые отражают демократическую концепцию государственной вла­сти и управления, закрепляют изменения в политической системе обще­ства и создают правовую базу осуществления административных ре­форм. В 1990 г. на референдуме получила одобрение конституция Ру­мынии, в 1991 г. принимаются новые конституции в Болгарии, Македо­нии, в 1992 г. — в Словакии и Чехии, в 1989-1992 гг. вносятся измене­ния в Конституцию Венгрии, 1992 г. в Польше принимается Малая Кон­ституция (см. табл.). -----381-----

взаимоотношений основных ветвей

Конституционная норма	Венгрия	Болгария	Словакия	Чехия	Польша
Отставка правительства (конституционный вотум недоверия)	Только по решению парламента	Только по решению парламента (ст.89)	Только по решению парламента (ст. 88,4.1 ст. 114,4.1.,ст. 11 5)	Только по решению ларламента (ст.72, 73)	Только по решению сейма (ст. 158)
Право роспуска парламента	Принадлежит главе государства	Принадлежит главе государства (ч. 5 ст.99)	Принадлежит главе государства (п. «d» ст. 102}	Принадлежит главе государства (ст.35)	Принадлежит главе государства (ч.4 ст.98)
Совместимость министерского портфеля и депутатского мандата	(4.3 i 28) Совместимы (ч.5 §20)	На время нахождения в должности прерывает свои депутатские полномочия	Во время выполнения  функции министра депутатский мандат не осуществля-ется	Совместимы (ст.32)	Совмести­мы (4.1 СТ. 103)
Правило контросигнатуры	Ряд полномочий Президента осуществляется при наличии контросигнатуры министра - председателя или соответствующего министра(ч.2. §ЗОА)	Ряд указов Президента скрепляется подписью министра-председателя или соответствующего министра	Отсутствует	Ряд декретов Прези­дента дол­жен быть подписан председателем правительства или уполномоченным министром	Акты пре­зидента действи­тельны при наличии подписи председателя Совета Министров (ч.2ст.144)
Выборы Президен­та	Избирается Парламентом	Всеобщие выборы (ч.1 ст.93)	Всеобщие выборы (Поправка к ст.101 Конституции от 14 янв. 1999)-	Избирается парламен­том на совместном заседании палат (ч.2. ст. 54)	Всеобщие выборы (4.1 ст. 127)

Взаимоотношения Президента и правительства	Президент не принимает участия в заседаниях правительства	Президент не принимает участия в заседаниях правительства	Президент может присутствовать на заседаниях правительства только с целью обращения к нации о положении государства (ст. 102 Конституции 14 янв. 1999)	Президент может принимать участие в заседаниях правительства, запрашивать у правительства информацию (4.2 ст 64)	Президент может вести заседания Совета Кабинета, который образуется Советом министров, заседающим под председательством Президента, и не обладает полномочиями Совета министров (ст. 141)
Право вето главы государства	Имеется, преодолимо простым большинст-вом голосов (4.2,3 §26)	Имеется, преодолимо простым большинст-вом голосов(ч.2 ст. 101)	Имеется, преодоли-мо простым большин-ством голо-сов (п.«п»ст. 102)	Имеется, преодоли-мо простым большин-ством голо-сов (ст. 50)	Имеется, преодоли-мо Сеймом тремя пя-тыми голо-сов(ч.5ст.122)
Право зако­нодательной инициативы	Обладает (чЛ.ст.104§25)	Не обладает (ст.87)	Не обладает (ч.1 ст.87)	Обладает (ч.1 ст. 104)	Обладает (ст. 11 8)
Решения	Принимает	Принимает	Принимает	Принимает	Принимает
об объяв-лении	парламент	парламент	Президент	парламент	Президент
	(п. «g»,	по предло-	(о введении	(ч.1 ст.43)	по предло-
войны и	«h», «i»,	жению Пре-	чрезвычай-		жению
введении	ч.З. §19);	зидента или	ного поло-		правитель-
чрезвы-чайного	если это	правительст-	жения — п.		ства с уве-
	невозмож-	ва в период,	«I» ст. 102)		домлением
положения	но — Пре-зидент(§19/С);	когда не заседает парламент; Президент — с немедленным созывом парламента (п.12ст.84,4.5ст.100	и парла-мент (об объявлении войны п.«k» ст.86)		Сейма, который вправе отменить распоряже-ние Прези-дента (ст.230,231)

Основные принципы и направления реформы административного управления были сформулированы исходя из общей стратегической задачи стран Восточной Европы по построению демократического пра­вового государства, признающего и гарантирующего права и свободы человека, создающего экономические, политические, социальные и пра­вовые условия для их реализации.

Главные цели, принципы и направления административных реформ в странах Восточной Европы можно сформулировать следующим обра­зом:

• • создание эффективной системы административно-государ­ственного управления,

• • исключение из действующей Конституции положения о руко­водящей роли коммунистической партии и одновременное осуществле­ние департизации государственного аппарата,

• • провозглашение и правовое закрепление в действующих Кон­ституциях принципа разделения властей,

• • демократизация и децентрализация системы государственного административного управления,

• • создание конституционных гарантий равного правового стату­са всех форм собственности,

• • проведение реформы административно-территориального уп­равления,

• • реабилитация идеи местного самоуправления и создание пра­вовых гарантий развитию института местного самоуправления,

• • создание новой системы подготовки и переподготовки госу­дарственных служащих.

Реформа административно-государственного управления. Ин-ституционализация государственной власти является одной из важней­ших задач общества в период его перехода от авторитаризма к демокра­тии. На этом этапе решаются фундаментальные вопросы распределения власти, взаимоотношения между законодательной, исполнительной и судебной ветвями государственной власти, порядка представительства социальных и региональных интересов, заинтересованных групп, созда­ния новой системы норм и процедур, регулирующих процессы принятия управленческих решений, и иными словами, решаются те вопросы, ко­торые играют ключевую роль в формировании институциональной ле-гитимности политического режима.

Если в период осуществления демократических революций прежде всего решались фундаментальные вопросы принципов ограничения и

распределения политической власти между управляемыми и управляю­щими, то на стадии институционализации демократии решаются про­блемы распределения власти между самими управляющими.

В структурно-функциональном плане это означает создание новой политической системы, обладающей новыми институтами и функция­ми, концентрирующей ресурсы общества на достижение новых целей. Одним из главных вопросов периода демократизации является создание оптимальной структуры взаимосвязи между основными ветвями поли­тической и государственной власти. Это прежде всего касается вопроса взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти, которые в условиях коммунистического режима, как правило, носили расплывчатый в конституционно-правовом отношении характер. Преж­ние социалистические конституции, провозглашая единство власти на­рода, закрепляли в качестве основ государства принципы единства го­сударственной власти и демократического централизма, отвергая как «буржуазный» принцип разделения властей. Вместе с крахом коммуни­стических режимов были отвергнуты и присущие им принципы по­строения системы государственной власти.

Одним из основополагающих принципов современных демократи­ческих государств. Восточной Европы является принцип разделения властей. По своему содержанию он имеет функциональный и организа­ционный аспекты. Функциональный аспект означает разделение властей «по горизонтали», т.е. строгое определение границ компетенции каждо­го органа государственной власти одного уровня, недопустимость под­мены функций одного органа другим или прямого вмешательства одно­го органа в компетенцию другого. Организационный аспект означает разграничение «по вертикали» сфер деятельности полномочий между аналогичными органами одного вида, действующими на различных уровнях территориальной организации государства, и устанавливает определенные правила и нормы взаимоотношений между ними. Функ­циональный аспект проявляет себя в четком разделении государствен­ной власти на законодательную, исполнительную и судебную и консти­туционном закреплении статуса правительства в качестве высшего ис­полнительного органа государственной власти. Организационный ас­пект проявляется, во-первых, в дифференциации функций управления на республиканский, территориальный и местный уровни, во-вторых, в определении субъекта политической ответственности правительства как высшего государственного органа исполнительной власти. В этом каче­стве могут выступать либо парламент, либо президент. В первом случае -----385-----

образуется парламентская республика, во втором случае — президент­ская республика (см. табл.).

Общим   свойством   административно-государственных  систем  в странах Восточной Европы являются ограниченные прерогативы прези­дентской власти и конституционное закрепление статуса правительства в качестве высшего исполнительного органа государственной власти. Полупрезидентская модель предполагает, что президент является всена­родно избранным главой государства и обладает самостоятельными полномочиями. Но он, как правило, не является главой правительства и не занимает пост премьер-министра. В то же время он наделен рядом полномочий и прав, позволяющих ему воздействовать на политику пра­вительства, В качестве таких процедур можно указать на возможность председательствовать на заседании правительства, рекомендовать пра­вительству рассмотреть в первоочередном порядке интересующий его вопрос. Президент наделяется правом утверждать постановления, при­нятые правительством, или (в случае несогласия с ними) правом вер­нуть их в правительство, он обладает правом накладывать вето на заког-ны, принятые парламентом и поддержанные правительством. Наконец, при определенных условиях он имеет право роспуска парламента и на­значения новых парламентских выборов. В соответствии с европейской традицией президент не обладает всей полнотой власти. Важным огра­ничением его власти является то, что правительство ответственно не перед президентом, а перед парламентом. В конституциях большинства государств Восточной Европы существуют статьи, определяющие, что президент обладает правом назначать премьер-министра и поручать ему формирование правительства. Парламентарная система правления, пре­дусматривающая наличие поста президента, предполагает более огра­ниченные его функции. Президент является прежде всего конституци­онным главой государства, которого выбирают либо на всеобщих выбо­рах, либо парламентом. Он является гарантом государства, конститу­ции, своеобразным арбитром в системе органов государственной вла­сти, резервным элементом системы управления государством. В отли­чие от полупрезидентской системы правления, правительство практиче­ски выведено из под прерогатив президента, хотя он наделен такими важными полномочиями, как назначение главы правительства, но по­следнее ответственно перед парламентом. Кроме того, в некоторых странах существует институт контрассигнатуры, нейтрализующий лю­бые попытки главы государства осуществить какие-либо дискрецион­ные действия. Например, в Болгарии ^значительная часть актов Прези­дента обязательно скрепляется подписью Министра-председателя или -----386-----

соответствующего министра (ст.102. Конституции). Исключение со­ставляют акты о назначении «служебного» правительства, о возложении мандата на образование правительства, определении организации и .по­рядка деятельности служб при Президенте, назначении выборов (ст. 102.п.З Конституции).

В большинстве посткоммунистических стран Восточной и Цен-, тральной Европы правительство формируется под воздействием .парла­ментских факторов, что считается многими зарубежными учеными: важным показателем демократизации системы государственного управ-, ления. На практике это означает, что президент поручает формирование правительства лидеру победившей на выборах партии или коалиции партий. Более того, в Конституции некоторых стран, например Болга­рии, прямо указано, что она является республикой с парламентарной системой управления. Правда, президент в Болгарии имеет право назна­чить служебное правительство, распустить Народное собрание и назна-. чить новые выборы только после использования парламентских продет дур и отсутствия согласия на образование правительства. Так, в соот­ветствии с Конституцией Болгарии 1991 г. президент имеет право сам назначить служебное правительство и распустить Народное собрание после трех неудачных последовательных поручений кандидатам на пост главы правительства, предложенным парламентскими фракциям .(пер­вой, второй и третьей по численности соответственно) сформировать правительство (Сотрудничество... 1993, 97).

В практике Болгарии уже имели место такие ситуации. В частно­сти, после того как все попытки сформировать правительство оказались безуспешными и 12 октября 1994 г. Народное собрание не избрало, Ми­нистром-председателем Д.Луджева, Президент распустил Народное со­брание, назначил новые выборы и «служебное» правительство во главе с Ищуковой (Административное... 1996, 202). В Венгрии нет ограничений на количество попыток формирования правительства, но есть предельный срок—-40 дней,•.— в течение кото­рого Государственное собрание обязано это сделать. если в течение этого срока никто не будет избран на пост председателя правительства, то президент обязан распустить парламент и назначить новые выборы (Президент и парламент, 1993, 97-98).

В Польше президент имеет по Конституционному закону от 17 ок­тября 1992 г. более широкие возможности влиять на деятельность не только исполнительной, но и законодательной власти. Так, он имеет право распустить Сейм в определенных законом случаях. В качестве оснований для роспуска парламента в Польше могут выступать неспо- -----387-----

собность Сейма сформировать в установленном порядке новое прави­тельство, принятие постановления о вотуме недоверия правительству, непринятие в течение трех месяцев Закона о бюджете. В том случае, если Сейм не смог сформировать правительство, президент Польши сам может назначить его на период не более шести месяцев. В остальных случаях действуют парламентские факторы формирования правительст­ва. Президент назначает Председателя Совета Министров и по его предложению весь состав правительства. Председатель Совета Минист­ров обязан в течение 14 дней представить Сейму программу деятельно­сти правительства с предложением о вынесении вотума доверия. Если этого не произойдет, то сам Сейм избирает Председателя правительства и по его предложению весь его состав абсолютным большинством голо­сов. Бели правительство вновь оказывается несформированным, то по­вторяются вышеописанные процедуры.

В Чехии и Словакии глава государства может распустить парла­мент, если последний три раза отклонит программу, представленную правительством (Зиркак, 1995, 39). Как уже было отмечено, во всех государствах Восточной Европы, парламент играет ведущую роль в процессе формирования правительст­ва, хотя инициатива в этом вопросе принадлежит президенту. Фактиче­ски президент либо поручает формирование правительства лидеру по­бедившей партии (Болгария), либо назначает главу правительства и ми­нистров (Чехия, Словакия, Польша), либо представляет парламенту кандидатуру, выдвинутую партий парламентского большинства (Румы­ния). Но в любом варианте он, как правило, является одновременно де­путатом парламента.

Именно парламент избирает (Болгария, Венгрия) членов прави­тельства, либо выражает доверие сформированному президентом пра­вительству (Польша). В некоторых государствах парламент не только утверждает персональный состав правительства, но и обязан сформули­ровать свое отношение к программе его деятельности. Фактически это означает, что он должен либо ее одобрить, выразив доверие, либо от­клонить, выразив недоверие. Кроме этого в ряде стран парламент наделен правом делегирования правительству отдельных законодательных полномочий. Так, в соответ­ствии с малой Конституцией Польши Совет Министров получил право издавать распоряжения, имеющие силу закона, а Государственное соб­рание Венгрии в случае необходимости может уполномочить прави­тельство на принятие решений и мер, отступающих от закона. Но одно­временно конституции этих стран содержат ограничения предмета деле- -----388-----

гирования законодательных полномочий. Из него исключены вопросы изменения конституции, выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления, основных прав и свобод граждан.

В целом усиление влияния законодательной власти над процессами формирования и функционирования правительства является 'важным показателем процессов демократизации администратмивно-государ-ственного управления. В результате реформ парламент в целом и фрак­ции политических партий внутри парламентов государств Восточной Европы получили широкие возможности по контролю над деятельно­стью всех государственных органов исполнительной власти. Процессы демократизации государственного управления находят также свое вы­ражение в усилении самостоятельности министров в осуществлении текущей политики, в наделении их правом самостоятельна'Определять структуру собственного министерства и объем распределения полномо­чий между его подразделениями, в передаче^ части управленческих функций на более низкие уровни государййгённого управления; в част­ности на уровни территориальног^^Сударственного управления и го­сударственного городского упр'авления.

В то же время руководство внутренней и внешней политикой стран Восточной Европы, как правило, возлагается на правительство. Так.; в Болгарии ст.2 Положения о структуре и организации Совета Министров и его администрации, утвержденного Постановлением № 45 Совета Министров от 5 марта 1993 г., устанавливает, что Совет Министров ру­ководит исполнительной властью. Этот же документ устанавливает, что основными принципами деятельности данного органа являются: закон­ность, коллегиальность, иерархичность и децентрализация оперативных функций и полномочий.

Структура и численный состав правительства государств Восточ­ной Европы на протяжении всего периода реформ постоянна изменяют­ся (Administrative, 1993, 21,78-81). Как правило, в правйтеяьствЬ входят председатель правительства, его заместители и министры. Председатель правительства координирует его общую политику, руководит ею и не­сет за нее ответственность. Заместителями председателя правительства, как правило, являются министры, которые одновременно руководят отдельными министерствами. Структуру и штатное расписание мини­стерств в пределах общей численности, определенной правительством, обычно утверждает соответствующий министр. Министру в его дея­тельности помогают заместители министра; Министр определяет коли­чество своих заместителей и распределяет работу между'ними. В ряде стран министр имеет право передать заместителям свои отдельные пол- -----389-----

полномочия за исключением прав, предоставленных ему законом, и права на издание нормативных актов.

Министерства являются специализированными органами государ­ственного управления в соответствующей сфере. Их правовой статус регулируется правилами организации и деятельности каждого конкрет­ного министерства. Так, в Болгарии Министерство здравоохранения с помощью областной администрации и кметств осуществляет функции организации, руководства и непосредственного контроля деятельности государственных учреждений здравоохранения; планирования развития национального здравоохранения; организации и осуществления госу­дарственного санитарного контроля и т.д.

Структурно министерства обычно состоят из управлений, отделов и секретариата. Управления и отделы создаются в соответствии с функ­циями и задачами министерства. Секретариат осуществляет взаимодей­ствие между управлениями в министерстве, организует согласование нормативных актов министерства с другими ведомствами.

Кроме министерств в систему центральных исполнительных орга-   ' нов государственной власти стран Восточной Европы входят нацио­нальные комитеты, национальные управления, национальные агентства, национальные надзоры, национальные комиссии, национальные службы (Administrative, 1993, 82). Если в компетенцию национальных мини­стерств входит, как правило, проведение государственной политики, осуществление управления в установленной сфере деятельности и ко­ординация работы других исполнительных органов в данной сфере, то национальные комитеты, национальные комиссии и национальные над­зоры осуществляют специализированные (исполнительные, контроли­рующие и разрешительные) действия в установленной сфере.

Реформа административно-территориального устройства и управления. Возвращение к принципу разделения властей и отказ от социалистического принципа единства системы государственной власти сделали неизбежным реформу организации власти на местном уровне. В настоящее время организация территориального и местного управления и самоуправления в странах Восточной Европы строится в соответствии с системой административно-террирориального деления. Последняя в большинстве из стран не претерпела серьезных трансформаций, хотя в нее и были внесены определенные изменения. В большинстве постсо­циалистических стран система административно-территориального де­ления сегодня является двухзвенной и включает в себя следующие уровни: высший— области в Болгарии и Венгрии, уезды в Румынии, воеводства в Польше, районы в Чехии и Словакии и низший — общины -----390-----

в Болгарии и Чехии, коммуны в Румынии, гмины в Польше, села в Венгрии (Алебастрова, 1994, 17).  Города в зависимости от численности проживающего населения и их значения приравниваются к одной из ступеней. Столицы стран Вос­точной Европы, как правило, имеют особый статус. Так, в Румынии столица Бухарест приравнивается к уезду.

В Болгарии вся ее территория делится на 252 общины и 8 областей. На уровне областей осуществляется местное управление, которое носит чисто административный характер. Область является административно-территориальной единицей для проведения региональной политики по осуществлению государственного управления на местах и обеспечения соответствия национальных и местных интересов. Управление в облас­ти осуществляет назначаемый Советом министров областной управ­ляющий, которому помогает областная администрация. Областной управляющий обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законность и обществен­ный порядок, осуществляет административный контроль. Органом ме­стного самоуправления в общине является общинный совет, который избирается населением сроком на четыре года. Органом исполнитель­ной власти в общине является кмет. Он выбирается населением или об­щинным советом также сроком на четыре года. В своей деятельности он руководствуется законами, актами общинного совета и решением насе­ления.

В Венгрии существование местного управления имело место даже в период социалистического развития. Первые законы о местных советах были утверждены в 1950 г., а последующие были приняты в 1954 и 1974 г. Основополагающий Акт о местном самоуправлении и местных выборах был утвержден в августе 1990 г. Он предусматривал выборы 3182 местных органов власти, которые можно квалифицировать сле­дующим образом:

• • 3000 деревень;

• • 140 городов, из которых 21 по своим функциям равен областям (согласно Акту города с численностью свыше 50 000 должны иметь права областей);

• • 22 района и 1 метрополия с правом области.

От прежней социалистической системы остался только один уро­вень децентрализованного административного органа контроля над ме­стными органами власти. Этот уровень состоит из восьми регионов, в которых Комиссар Республик «осуществляет контроль за соблюдением -----391-----

законов местными органами власти». Согласно ст.98 Акта о местном самоуправлении и местных выборах члены представительного органа избираются сроком на четыре года. Их количество зависит от числа жи­телей территории и колеблется от 3 до 88 человек. Мэр выбирается прямыми выборами на территории с менее 10 000 жителей и назначает­ся советом там, где жителей больше этого количества. Мэры админист­ративных округов в Венгрии имеют большую автономию и отвечают в первую очередь за принятие и исполнение, бюджета. Административная деятельность местных органов власти осуществляется под наблюдением районного нотариуса. Центральное правительство выполняет некоторые функции, имеющие важное значение для местных органов власти» через подчиняющиеся им местные органы. Например, информационный отдел по государственным финансам помогает местным властям в управлении финансами, организации местного налогообложения, ведении отчетно­сти о выплате зарплаты. Комиссар Республики осуществляет юридиче­ский контроль над местными органами власти. Однако последние с тру--дом соглашаются на такую особую форму контроля.

В Польше, до последнего времени, вся территория делилась на 2 383 коммуны (гмины), 49 воеводств и 267 областей. В 1998 г, в систе­му местного самоуправления были внесены изменения. 20 июня 1998 г. Президент Польши А. Квасневский подписал закон о реорганизации системы местного самоуправления, имеющий целью переложить реше­ние вопросов управления на местную администрацию и сэкономить государственные расходы. Закон предусматривал возрождение повятов («районов») как промежуточного звена между воеводствами (регионом) и гминой (общиной), а также существенное уменьшение числа вое­водств. Последние были сокращены с 49 до 16 (Конституционное пра­во. 1999, № 1, 119). В октябре 1998 г. состоялись выборы в органы ме­стного управления и начала действовать реформированная система ме­стной власти.

Воеводства по-прежнему являются основной административно-территориальной единицей для проведения региональной политики по осуществлению государственного управления на местах и обеспечению соответствия национальных и местных интересов. Управление в вое­водстве осуществляет областной утфавляющий— воевода, которому помогает местная администрация. Децентрализация: системы управле­ния в Польше привела к перераспределению обязанностей и ответст­венности между центральным правительством и местными властями. Последние имеют право брать на себя широкий круг обязанностей по планированию, территориальному развитию, водо-, электро- и газо- -----392-----

снабжению, социальному обеспечению, муниципальному жилищному строительству и управлению жилищным фондом, здравоохранению, образованию и т.д. Однако местные власти автономны в своем праве выбрать те обязанности, которые они будут выполнять в интересах на­селения, проживающего на подвластной им территории. В то же время ряд услуг является обязательным для исполнения местными властями. К ним относятся: образование, искусство и культура, социальное обеспе­чение, муниципальное жилищное строительство, городское обслужива­ние, защита окружающей среды. За неудовлетворительное выполнение местными властями своих функций законодательство Польши преду­сматривает ряд санкций: отстранение от должности глав местной адми­нистрации или отдельных муниципальных служащих, наложение на них взысканий, передачу части полномочий местной власти правительст­венным агентам на местах. Отстранение от должности глав местной администрации осуществляется Председателем Совета министров по предложению соответствующего воеводы.

В Чехии в результате административной реформы было упразднено деление территории государства на области, и большая часть функций областной администрации была передана на районный уровень. Районы, унаследованные от прежней государственной системы, представляют собой промежуточный уровень между местными органами власти и правительством республики. Республика состоит из 75 районов. Они играют важную роль в процессах распределения государственных дота­ций между местными органами власти. На районном уровне действуют районная ассамблея, состоящая из представителей от каждого из орга­нов местной власти этого района. Район также считается подразделени­ем децентрализованного государственного управления.

На территории республики действуют свыше 4 000 местных орга­нов власти. Их число постоянно растет, что вызвано тенденцией к мак­симальному приближению органов власти к населению. В то же время следует отметить, что прежде в республике существовали около 5 800 местных органов власти {Administrative, 1993, 52). Уменьшение общего числа местных органов власти свидетельствует о стремлении чешского правительства к повышению эффективности деятельности территори­ального и местного управления, что вписывается и в современные ми­ровые тенденции развития местных органов власти.

Распределение функций между тремя уровнями власти (республи­канским, районным и местным) еще не четко обозначено. В большинст­ве сфер деятельности обязанности делятся между разными уровнями. Местные власти имеют мало автономных функций. В основном они -----393-----

ответственны за обеспечение спортивных сооружений, развитие куль­туры, начального образования, муниципального жилищного строитель­ства. Но хотя обеспечение начального образования делегировано орга­нам местной власти, зарплата учителям по-прежнему выплачивается из бюджета республики. Районные власти юридически наделены многими обязанностями. Но они большей частью делят их либо с республикан­скими, либо с местными органами власти. Так, обеспечение среднего образования прежде было возложено на районные власти, но потом пе­редано в ведение республики. Здравоохранение в основном обеспечива­ется районными властями, но в основном финансируется из государст­венного бюджета.

В Словацкой республике после образования суверенного государ­ства и проведения реформы территориального управления были уп­разднены промежуточные уровни власти между центральным прави­тельством и местными властями. Вначале территориально республика делилась на 38 районов и 2 834 местных органов власти (Administrative, 1993, 52). Функции районных властей не были четко определены. По­этому местные органы по всем вопросам имели прямой контакт с пра­вительством республики. Такая система управления служила большой нагрузкой для центрального правительства. Поэтому было решено вер­нуться к созданию промежуточного уровня управления в лице органов областной власти. Функции местных органов в Словацкой Республике, по оценке европейских экспертов, довольно ограничены. Они относятся главным образом к сферам жилищного строительства, городского раз­вития, городского транспорта, туризма и развития малых предприятий. Большинство функций в сфере образования, здравоохранения, социаль­ного обеспечения берет на себя центральное правительство, которое их финансирует из республиканского бюджета. Часть функций централь­ное правительство делегирует местным органам власти. Но в случае исполнения местными властями делегированных функций правительст­во активно вмешивается в дела местной администрации (Реформа, 1995, 67). Центральная исполнительная власть обосновывает такою по­литику необходимостью обеспечения контроля за органами местной власти на время проведения экономических реформ и обещает в буду­щем предоставить большую самостоятельность этим органам власти.

Таким образом, административно-территориальные единицы стран Восточной Европы можно подразделить на самоуправляющиеся и управляемые центральной властью. В Венгрии и Румынии самоуправ­ляющимися являются все местные территориальные коллективы — от высших до низших звеньев административно-территориального деле- -----394-----

ния. В Болгарии и Польше самоуправление осуществляется лишь на общинном уровне. «Области и воеводства служат административно-территориальной единицей для проведения региональной политики, осуществления государственного управления на местах и обеспечения соответствия между национальными и местными интересами» (Алеба-строва, 1994, 18).

Проблемы совершенствования административной системы. Изменения в административной системе стран Восточной Европы, без­условно, способствовали повышению эффективности государственного управления, созданию новых более демократичных отношений между различными уровнями и ветвями государственной власти. В то же время во всех странах еще есть ряд общих проблем, решить которые предсто­ит в ближайшее время. К такого рода проблемам можно отнести сле­дующие:

1. 1. Отсутствие четко закрепленных функций между различными уровнями управления. Практически во всех странах еще окончательно не сложилась четкая отлаженная система распределения функций и обя­занностей между каждым уровнем государственной власти. Несмотря на проведенные реформы, система административного управления в странах Восточной Европы, по оценкам экспертов Совета Европы, по-прежнему остается достаточно централизованной, что не только снижа­ет эффективность управления, но и подрывает авторитет местных орга­нов власти.

2. 2. Необходимость укрепления регионального уровня управления. Демократизация и децентрализация системы государственного управ­ления на ранних этапах реформ во всех постсоциалистических странах привела в той или иной мере к значительному уменьшению роли и функций регионального уровня управления. В основном систему управ­ления составляли центральное правительство и местные органы власти. Однако последующее развитие доказало, что ослабление системы ре­гионального управления приводит только к падению общей эффектив­ности управления. Поэтому в ближайших планах правительств госу­дарств Восточной Европы стоит задача укрепления регионального уровня управления как посредством наделения его дополнительными финансовыми и административными ресурсами, так и посредством кад­рового усиления.

3. 3. Обеспечение финансовой самостоятельности территориальных и местных органов власти. Вследствие сохранения дефицита государ­ственного бюджета значительной частью финансовых ресурсов по-прежнему распоряжается центральное правительство. Через государственный бюджет финансируются программы не только национального, но и территориального, а в ряде стран и местного развития. Это ограни­чивает самостоятельность территориальных и местных органов власти и в ряде случаев порождает в них иждивенческие настроения.

4. 4. Укрепление авторитета местных органов власти. Децентрали­зация системы государственного управления привела в большинстве стран Восточной Европы к противоречию между объемом функций и обязанностей, которыми наделены органы местной власти, и объемом материальных и финансовых ресурсов, которыми они реально распола­гают. Вследствие возникшего противоречия у части граждан растет не­доверие к местным органам власти, которые нередко оказываются не­способными выполнить возложенные на них функции и предоставить населению те услуги, которые они обязаны по закону предоставлять.

39. Административные реформы в СССР Административные реформы советского периода. Россия встала на путь революционных преобразований в 1905 г., однако до 1917 г. изменения в общественно-политической жизни могут быть определены как внутрисистемные, направленные на трансформацию существующе­го строя. Преобразования эти, с одной стороны, были вызваны имевши­мися в общественной жизни противоречиями, с другой стороны, в силу традиционно ограниченного и незавершенного характера, стали источ­ником новых противоречий, способствовали нарастанию кризиса. Радикализм, присущий российской политической культуре, в пол­ной мере проявился в событиях 1917г. После революции на территории Российской империи сформировалось несколько систем власти: совет­ская республика, «Белогвардейская», система власти эсеров, кроме того значительная часть территории контролировалась различными атамана­ми, «батьками», где установились архаичные системы властных отно­шений. В основу преобразований, проводимых в Советском государстве в период его становления, легло ленинское понимание марксизма. Ленин­ская идеология придавала реформам советского периода смысл и на­правление, но в то же время колебания и всевозможные «переосмысле­ния» в трактовке ленинских положений наложили свой отпечаток на формирование реформаторского процесса в целом.

Следует уточнить, что понятие «советский период», включающее в себя историю страны с 1917 по 1991 г., является достаточно условным. На протяжении этого периода прослеживается модификация государст­венного управления, которая не затрагивала его важнейших принципов:

• •     становление советской системы управления (1917-1930);

• •     административно-командное управление (1930-1953);

• •     либерализация системы управления (1957-1975);

• •      «застой» (1975-1985);

• •     перестройка: реформирование управления экономической сфе­рой (1985-1988), изменение политической системы (1988-1991). -----443-----

Как единство, так и различие перечисленных модификаций совет­ского государственного управления связано с проводимой «ленинской линией» развития. Каждый реформатор (или группа) использовали «ле­нинскую традицию», действовали в рамках советского строя. В то же время специфика трактовок и отбор «ориентиров» определяли самобыт­ность этих этапов. Можно выделить две тенденции советского государ­ственного управления:

• •     децентрализация, предоставление Советам реальной власти;

• •     централизация, усиление государства.

Позиция В.И. Ленина в отношении государства претерпела ряд из­менений, связанных с развитием внутриполитической ситуации. Будучи положенной в основу политики государства, эта меняющаяся позиция соответственно определяла задачи и методы государственного управле­ния. В.И. Ленин писал, например: «Государство есть продукт и прояв­ление непримиримости классовых противоречий. Государство возника­ет там, тогда и постольку, где, когда и поскольку классовые противоре­чия не могут быть примиримы. И наоборот: существование государства доказывает, что классовые противоречия непримиримы» (Ленин, 1961, т. 33, 7). Или: «Всякое государство есть особая сила для подавления угнетенного класса. Поэтому всякое государство несвободно и нена­родно» (Ленин, 1961, т. 33, 20).

Если в период предреволюционной идеологической борьбы В.И. Ленин настаивает на немедленном разрушении государства, то, захватив власть, обосновывает необходимость сохранения государства и даже его усиления. Идея немедленного его уничтожения постепенно эволюционирует в сторону концепции создания государства нового типа.

Вместе с тем нельзя не отметить как безусловно положительную тенденцию советского периода привлечение широких масс народа к по­литическому участию, к управлению государством через Советы раз­личных уровней, через иные общественно- политические организации (профсоюзы). Через эти организации шел процесс общего и политиче­ского образования. Ликвидация безграмотности, привлечение граждан к участию в управлении государством и, соответственно, утверждение новых ценностей (образования, участия, политической активности...) было, безусловно, заслугой большевиков.

В ходе революционных преобразований к управлению были при­влечены достаточно широкие массы народа, действовавшие в новых условиях с сохранением ориентации на старый социальный опыт, руко­водствуясь привычными принципами и представлениями, которые сло- -----444-----

жились именно благодаря российской специфике восприятия власти и государства, всегда оказывавшей свое влияние в периоды трансформа­ции.

Главной проблемой стала узкая идеологическая направленность, связанная с партийным контролем, подавление неполитическими мето­дами всякого политического противодействия. В России так и не сло­жилась традиция политического общения, горизонтального дискурса, политического механизма разрешения конфликтов между различными интересами. Начавшиеся весной 1921 г. нэповские реформы были мерой выну­жденной, поскольку введение продразверстки, запрет торговли и иные меры военного коммунизма вызвали недовольство широких слоев насе­ления. Мятежи и восстания поставили под сомнение существование строя и государственное управление.

Наблюдается возрастание роли Советов, но при этом значительно усиливается роль Президиума. Повышается роль Рабкрина с целью уси­ления надзора за государственным аппаратом. Повышению эффектив­ности механизма государственного управления способствовало его функционирование на плановых началах. Особую роль сыграло приня­тие перспективного плана ГОЭЛРО. «Плановое развитие» может счи­таться основополагающей особенностью государственного руководства советской экономикой. План приобретал силу закона, определял смысл всей внутригосударственной политики. Он способствовал более четко­му разделению функций управления между отраслями и уровням управления. В дальнейшем использование плана в качестве идеологиче­ской пропаганды привело к заведомому завышению требований и пока­зателей и в конечном итоге — к общегосударственной лжи. Достижения первых десятилетий Советской власти — это практи­чески полностью результат перенапряжения человеческих ресурсов. Необыкновенные показатели и рекорды стали возможны в основном не за счет инновативной деятельности в области промышленности, а за счет напряжения сил.

В период нэпа Лениным излагается откорректированная позиция по вопросу государственного строительства. В ее основе лежат:

• повышение престижа работы в госаппарате (с целью повысить эффективность управленческого труда);

• формирование соответствующей культуры («Именно о культуре ставлю я здесь вопрос, потому что в этих делах достигнутым надо счи­тать только то, что вошло в культуру, в быт, в привычку» (Ленин, 1950, т. 33, 446)). -----445-----

Изменения в ленинской идеологии можно проследить и в отноше­нии самого процесса управления. Первоначально предполагалось «раз­бить старую чиновничью машину и тотчас же начать строить новую, позволяющую постепенно сводить на нет всякое чиновничество, это не утопия, это опыт Коммуны, это прямая задача революционного проле­тариата...» Должностные лица перестают быть «чиновниками», если, по мысли Ленина, обеспечить их выборность, контроль и сменяемость, ограничить зарплату, а кроме того осуществить «замену парламентских учреждений работающими, т.е. издающими законы и проводящими их в жизнь». Специфическое «начальствование» государственных чиновни­ков можно и должно тотчас же, с сегодня на завтра, начать заменять простыми  функциями  «надсмотрщиков  и  бухгалтеров»,  функциями, которые теперь вполне доступны уровню развития горожан вообще и вполне выполнимы за «заработную плату рабочего» (Ленин, I960, т. 33,49).

В.И. Ленин считал, что обоснование подготовки профессиональных управленцев следует проводить на основе европейского опыта и пар­тийной  преданности.   «Человеческий  материал»,  сосредоточенный  в Рабкрине, должен был быть «действительно современного качества, т.е. не отстающего от лучших западноевропейских образцов» (Ленин, 1950, т. 33, 445), а также «особо проверен, особо надежен». Такое «механи­стическое» понимание человеческой природы предполагало и соответ­ственные пути повышения эффективности труда, в том числе управлен­ческого, и соответственный отбор западного опыта. С новыми потреб­ностями и приоритетами связаны и развитие в 1920-е годы советской управленческой науки, первая конференция сторонников НОТ в 1921 г., попытка издавать специализированный журнал «Вопросы организации и управления». Примечательно, что наибольшее значение приобрел «тейлоризм», который до революции подвергался ленинской критике как «научная система выжимания пота». С точки зрения М. Крозье, ос­новной ошибкой сторонников «механической модели человеческого поведения» было то, что «они делали акцент на финансовых стимулах производственной деятельности и на техническом контроле... впадали в иллюзию полной замены отношений зависимости и отношений власти формальными правилами и научными критериями» (Спиридонова, 1997, 41).

Постепенно формируются и критерии эффективности управленче­ского процесса — соответствие действий регламентации. Но бюрокра­тия не собиралась отмирать, и нарастание массы документации лишь увеличивали ее власть. -----446-----

Думается, что в период становления советского государства в его основу были заложены следующие основные противоречия (они делали повышение эффективности управления невыгодным для управленцев делом, а провозглашенные ценности и ориентиры — практически не­приемлемыми):

• • обеспечение диктатуры меньшинства путем создания государст­венного аппарата, где были заняты представители той самой «мелко­буржуазной стихии», которую и требовалось подавлять (это практиче­ски исключало заинтересованность в работе);

• • укрепление государства во имя его отмирания (повышая эффек­тивность управления, чиновники должны были целенаправленно при­ближать свое «уничтожение», потерю власти);

• • поверхностность преобразований, сохранение традиций.

Конституция 1924 г. подводит определенный итог ленинского пе­риода, периода поиска пути методом проб и ошибок. Курс на немедлен­ное отмирание государства и разрушения его аппарата оказался заменен курсом на построение крепкого государства, основанного на дисципли­не, контроле, централизации, что соответствовало устойчивой традиции «державности», присущей российской политической культуре. Ради­кально сменились воззрения на государственный аппарат, однако даже новые принципы, заложенные в его основу, не останавливали бюрокра­тизацию. Альтернативой политической системе, построенной на прин­ципе самоуправления, «самодержавия народа», могла быть парламент­ская демократия. Но ВКП(б) на такую систему не ориентировалась.

Социально-экономические трудности 1928 г., ошибочное решение о форсировании и коллективизации, предпринятое в 1929 г., послужили непосредственно толчком для возникновения тоталитаризма (Земцев, 1992, 92).

Среди причин или установлений административно-командной сис­темы:

• • умаление Советов, сведение их роли к формальной;

• • выдвижение на первый план, увеличение государственного аппа­рата; сращивание его с партийным аппаратом;

• • номенклатурный принцип управления всем обществом в сочета­нии с неквалифицированностью и непрофессионализмом кадров;

• • приоритет чрезвычайных методов, методов принуждения при ре­шении управленческих проблем (Коржихина, Гимпельсон, Соколов).

Изменения принципов управления были закреплены в Конституции СССР 1936 г. Сравнивая тексты конституций, невозможно не отметить прежде всего то, что совершенствование системы органов государст- -----447-----

венного управления проводилось не только за счет количественных из­менений, но и по линии перераспределения компетенции между орга­нами:

• • принятие «сталинского закона» положило конец системе съездов Советов (по Конституции 1924 г. им принадлежала верховная власть), отныне высшим законодательным органом государственной власти яв­ляется Верховный Совет СССР (ст.30-32);

• • законодательно закреплена и такая конституционная основа вла­сти и управления, как роль партии (согласно ст,126 она представляла руководящее звено всех общественных и государственных организаций трудящихся), а также практика совместных решений государственных и партийных органов на всех этапах управления (это повлекло за собой изменение способов рекрутирования элиты: развитие номенклатурного принципа руководства всеми структурами государственного управле­ния, в основе которого — принцип личной преданности партии вождю);

• • впервые не было ограничений избирательного права, поскольку к этому времени уничтожены или изолированы все те, кто мог оказать сопротивление режиму;

• • конституционно   закреплен   отраслевой   принцип   руководства (ст.72-77);

• • в организации управления усиливались общесоюзные начала, управление важнейшими отраслями находилось в руках союзного руко­водства;

• • увеличиваются масштабы государственного управления, огосу­дарствление управления охватило сферы науки, искусства;

• • органы местного самоуправления также вошли в систему органов государственной власти (гл.8.).

Практика управления в период Великой Отечественной войны на­ложила свой отпечаток на развитие управления. В послевоенные годы происходит дальнейшее укрепление позиций планово-административ­ного централизма.

К концу 1950-х— началу 1960-х годов наблюдается повышенное внимание к вопросам управления. Оно было связано прежде всего с ко­личественным и качественным усложнением народного хозяйства, ос­нову которого составляла многоотраслевая индустрия. Кроме того, сильно изменилась социально-политическая обстановка. С одной сторо­ны, произошло изменение самоощущения народа: великая Победа спо­собствовала подъему национального самосознания, гордости. С другой стороны, управление внутри номенклатуры не могло более носить ре­прессивного характера, класс номенклатуры оформился, приобрел силу -----448-----

(Восленский, 1991). Изменения происходили в направлении резкого со­кращения карательно-репрессивных функций, усилении коллегиальных форм руководства.

С 1953 г. началась радикальная реорганизация системы каратель­ных органов. Ликвидирован ГУЛАГ, объединенные Л.П. Берией сило­вые министерства разъединены на МВД, занимающееся охраной поряд­ка, и органы госбезопасности, подконтрольные фактически ЦК КПСС и его Политбюро. В 1957 г. Верховный Суд СССР был лишен права неограниченного контроля в делах республиканских судов, судебная система была при­ведена в соответствие с территориально-административным делением государства. Важнейшим направлением реформ стало совершенствование сис­темы хозяйственного управления. В период с 1953-1956 гг. по настоя­нию Н.С. Хрущева были приняты постановления ЦК КПСС и Совмина СССР об отмене излишней централизации планирования, праве колхо­зов дополнять и изменять положения Устава сельхозартели с учетом местных условий.

В 1957 г. осуществлен переход от управления экономикой через отраслевые министерства к руководству через региональные центры (совнархозы). Совнархозы представляли собой региональные коллеги­альные органы, в состав которых вошли не только главные руководите­ли, но и руководители крупнейших предприятий. В результате этого республики получили большие административно-хозяйственные пол­номочия: в их ведение было передано из союзного подчинения более 11 000 предприятий, судебное законодательство, органы внутренних дел (История гос. упр., 406-407). Первоначально эти меры привели к по­вышению уровня специализации регионов, развитию инициативы на местах, развитию местного производства. Но вследствие непродуманно­сти всего комплекса мер (сочетание централизованного государственно­го руководства и местной самостоятельности) возникли трудности в управлении предприятиями отраслей промышленности общегосударст­венного значения, в силу традиционных отношений на местах развились «местный национализм, бюрократизм». Для преодоления этих недос­татков была усилена централизация в планировании, сокращено число совнархозов, созданы в начале 1960-х годов республиканские совнархо­зы и ВСНХ СССР, что привело к существованию многоступенчатости управленческой системы, пресечению функций ее отдельных звеньев. -----449-----

Н.С. Хрущев стремился к проведению системы реформ, которые затронули бы все стороны жизни общества. Параллельно с децентрали­зацией управления экономикой он начал преобразования с целью при­близить партийные комитеты и советы к конкретному управлению производством.

Наряду с технократизацией управленческого аппарата, прагматизацией хозяйственной политики, слиянием управленческих обязанностей политических и хозяйственных руководителей прослеживается попытка разрушения основ функционирующей элиты. Но появление концепции «общенародного государства» свидетельствовало о признании руково­дством страны невозможности отказаться от государства. Несмотря на попытки децентрализации государственного управления произошло возвращение к обоснованию традиционно сильной государственной власти.

В проекте программы партии было сказано следующее:

• • «государство сохранится еще долго после победы первой фазы коммунизм... процесс отмирания завершится только тогда, когда обще­ство полностью созреет для самоуправления»;

• • «только с построением развитого коммунистического общества в СССР при условии победы и упрочения социализма на международной арене отпадет необходимость в государстве, и оно отомрет».

Либерализация хрущевского периода способствовала возникнове­нию нового «управленческого бума». Возникает иллюзия возможности действительного изучения управленческих процессов в стране. Ожив­ляются и совершенствуются подходы 1920-х годов, такие как: организа­ционно кибернетический, технический, праксиологический, функцио­нальный. В отдельную науку выделяется кибернетика, изучающая об­щие законы управления на различных уровнях иерархии, в различных сферах.

Появление и развитие различных подходов не только свидетельст­вовало о различном понимании сущности предмета управления, но и отражало его реальную сложность. Наибольшее распространение в этот период получили экономические концепции управления. К периоду 1960-1970-х годов относится возрождение комплексных подходов, что было связано с требованиями самой жизни, а также было подготовлено всем предыдущим развитием науки управления (Научный, 1999). Но при этом ученые 1960-х годов сходились во мнении, что ведущая роль принадлежит экономическому аспекту, поскольку основным объектом управленческой деятельности является народное хозяйство и его под­разделения. В ходе дискуссии среди экономистов (В. Немчинов, Е. Ли- -----450-----

берман, Н. Петраков) были высказаны предложения, связанные с необ­ходимостью внедрения рыночных механизмов и последовательного пе­рехода к рыночным отношениям (Немчинов, 1964). Система формально­го «планового хозрасчета» подвергалась ими критике. Дискуссии сто­ронников экономических подходов во многом обусловили последую­щие преобразования. В 1960-е годы, в российской экономике обнаружились еще более существенные противоречия между уровнем технического развития производства и формами организации труда, заметно снизился уровень рентабельности производства и другие экономические показатели. Это было следствие неразрешенных проблем на более раннем этапе и выну­ждало к проведению новых реформ.

Их основной задачей явилось совершенствование взаимодействия общественных, коллективных и личных интересов через приведение производственно-экономических отношений в соответствие с уровнем и характером производительных сил. Поскольку совершенствование управления социалистической экономикой считалось основой развития системы управления обществом в целом, постольку хозяйственная ре­форма 1960-х годов предполагала:

• • изменения в структуре управления н/х: возвращение к отрасле­вому принципу управления, внедрение новой основы отраслевого управ­ления;

• • коррекцию системы планирования: стимулирование развития хо­зяйственной самостоятельности предприятий за счет активизации рыночных отношений и сокращения числа централизованно утвер­ждаемых показателей (составление планов на реализованную продук­цию);

• • внедрение экономических методов управления (полного хозяйст­венного расчета),

Реформу предполагалось провести в два этапа: сначала перевод на хозрасчет производственных бригад, цехов и внутризаводских техниче­ских служб, а затем перевод на хозрасчет главных отраслевых управле­ний. В итоге планировалось превратить административный аппарат в часть хозяйственной системы с материальной ответственностью этого аппарата за все его действия и бездействия при планировании и органи­зации функционирования отрасли. Реакцией на слишком смелые идеи сторонников рыночных отно­шений стали централистко-охранительные идеи (Валовой, Лапшина, 1972). Предложения «товарников» подвергались ожесточенной критике. Преобразования, связанные с внедрением рыночных отношений и демо- -----451-----

кратизацией, должны были развиваться и охватить всю сферу государ­ственного управления. Недостаточная продуманность экономических преобразований, невозможность выйти за рамки марксистского учения стали одной из причин затухания и сворачивания реформ. Но более су­щественной причиной того, что реформы «захлебнулись» при переходе ко второму этапу, стало молчаливое сопротивление чиновничьего аппа­рата главных отраслевых управлений. Трудовые коллективы представ­ляли собой наиболее развитые и перспективные организации в совет­ском государстве. Наличие реальных интересов сплачивало коллективы крупных предприятий, делали их заинтересованными в повышении эф­фективности управления. В период 1965-1975 гг. Всесоюзный центр и отраслевые центры научной организации труда разработали ряд мето­дических рекомендаций и провели эксперименты по совершенствова­нию организации труда на предприятиях. Однако они не добились ши­рокого внедрения своих инноваций. '1 рудовые коллективы не могли изменить соотношение интересов и приоритетов в рамках государства. Отделы и службы министерств и отраслевых управлений отказались экономически отвечать за свою деятельность: предложения, советы и претензии хозрасчетных подразделений и предприятий отвергались, игнорировались требования и решения хозрасчетных коллективов пред­приятий (Ефремов, 1999, 199-120). В конечном итоге это привело к по­степенному  свертыванию   внутризаводского   хозрасчета,   ослаблению материальной заинтересованности и утверждению принципов «уравни­ловки» в коллективах предприятий.

Официального отказа от самих преобразований не было, но от ре­форм А.Н. Косыгина остается одна риторика. С бесславным завершени­ем косыгинских реформ связано и то, что с этого периода решающим звеном в управлении становится организация (предприятие). Основные действия предпринимаются в области совершенствования организаци­онной структуры и деятельности. На уровне организации решаются проблемы повышения эффективности производства и управления (со­вершенствование управленческого цикла, составление сетевых графи­ков). Конституция 1977 г. принимается в тот период, когда место «бой­цов партии» заняли «исполнители» — люди, часто безликие, в значи­тельной мере отученные принимать самостоятельные решения и брать ответственность на себя, рисковать и упорно добиваться общественно значимых целей. Для них двойная мораль, перманентная аппаратная интрига стали едва ли не нормой бытия, а разрыв между словом и де­лом— условием выживания (Осипов, 1990, 11}, -----452-----

По сравнению с текстом Конституции 1936 г., в новом основном законе содержится ряд моментов, позволяющих оценить те изменения в государственном и общественном устройстве, которые произошли за период с 1936 по 1977 г. и потребовали законодательного закрепления.

1. 1. В ст. 1, гл. 1 закреплено следующее положение, в корне противо­речащее радикальному ленинскому пониманию государства: «СССР — социалистическое общенародное государство, выражающее волю и ин­тересы рабочего класса, крестьянства и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей». Ленин же учил, что «всякое государство несво­бодно и ненародно» (Ленин, 1961, т. 33, 20), а существование государст­ва доказывает наличие и непримиримость классовых противоречий.

2. 2. Формулировка «общенародное государство», использовавшаяся еще в сталинский период, скрывала факт сохранения государства, изме­няла смысл его лигитимации: государство не аппарат насилия, а выра­зитель воли народа.

3. 3. Ст.6. «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является КПСС». Эта статья содержит положение о месте и роли КПСС и является по сути прямым и честным объяснением того, что государство — это партия, достаточно указать на то, что в данной статье партии приписаны функции государства.

4. 4. Введение раздела «Государство и личность», среди статей кото­рого — ряд принципиально новых, например, ст.49, закрепляющая пра­во каждого гражданина критиковать, вносить изменения в органы госу­дарственного управления, ст.57 об обязанности государственных орга­нов охранять права и свободы граждан, «уважение личности».

5. 5. Если в Конституции 1936 г. «Высшие органы государственной власти» и «Органы государственного управления» — это два самостоя­тельных раздела, то в Конституции 1977 г. эти вопросы объединены в пятом разделе «Высшие органы государственной власти и управления». Высшим органом по-прежнему остается Верховный Совет, причем пол­номочия Президиума продолжают расширяться, согласно ст. 119 он яв­ляется постоянно действующим органом.

Согласно этой системе органы государственного управления рас­сматривались в качестве исполнительного аппарата или государствен­ной администрации. Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а лишь те, которые обозначались как органы государственного управления (Але­хин, 1997, 9). Законодательная власть осуществлялась только на феде­ральном и республиканском уровнях -----453-----

Реформа М.С. Горбачева не возникла случайно: «ее основные на­правления обсуждались сначала в частном и неофициальном порядке, потом в недрах руководящих партийных инстанций» (Берт, 1998, 491). Но это была очередная революция сверху, причем за вдохновите­лями и инициаторами преобразований было оставлено право выступать от имени народа. На XIX партконференции (июнь-июль 1988 г.) на первый план вы­двигается кардинальная реформа политической системы. «Задача со­стоит в том... чтобы все дела в стране решались народом и его полно­мочными представителями». Задачами реформ провозглашались:

• • самоуправление: «восстановление руководящего положения вы­борных органов по отношению к исполнительным и их аппарату»;

• • демократическое выявление и формирование интересов и воли всех классов;

• • интернационализм;

• • укрепление социалистической законности и правопорядка;

• • четкое разграничение функций партийных и государственных ор­ганов;

• • создание механизмов своевременного самообновления политиче­ской системы, к которым можно отнести возрождение в партии принци­па коллегиальности при принятии решений, подотчетность партийного аппарата выборным органам партии.

Впервые сформулированы понятия «правовое государство» и «гра­жданское общество» применительно к СССР, в основе их — представ­ления о приоритете законности и самоуправление. Ведь в основном хо­зяйственным, культурным и оборонным строительством повседневно управляют исполнительные и распорядительные органы государства, а «органы общественного управления бесплатно, на общественных нача­лах, оказывают им активную помощь, контролируют их деятельность и осуществляют переданные им функции государственных органов, выте­кающие из них обязанности и права, установленные государством и соответственными органами общества» (Петров, 1962, 104).

М.С. Горбачев и его сторонники приступают к формированию но­вой двухуровневой представительной советской системы. Высшим ор­ганом власти вновь становится съезд Советов, который путем тайного голосования выбирает постоянно действующий парламент, обладающий законодательными, распорядительными и контрольными функциями, — Верховный Совет и его Председателя. «До самого недавнего времени народ в СССР не принимал ровно никаких политических решений, как, впрочем, и Советы. Все дело принятия решений в стране монополизи­ровал класс номенклатуры» (Восленский, 1991, 117). В 1990 г. начался глобальный политический кризис, выразившийся прежде всего в серии межнациональных конфликтов (Карабах, Сумгаит, Фергана), в связи с чем М.С. Горбачев, указывая на чрезвычайные об­стоятельства, принимает решение упрочить свое положение. Важней­шим нововведением этого периода является введение в СССР института президентства. Это свидетельствовало о невозможности проведения реформ быстрыми темпами с опорой на старый аппарат, необходимости централизации управления страной. С введением новых структур свя­зывалась постепенная передача власти от партийных структур государ­ственным.

Итог, закрепивший расстановку сил, — новое издание Конституции в 1991 г. Противоречивость данного документа свидетельствовала о том, что процесс реформирования только начался и окончательные на­правления и приоритеты еще не определены.