3. Система государственной службы

Термин "система" греческого происхождения и означает целое, составленное из отдельных из частей. В настоящее время существует достаточно большое количество теретико-методологических подходов к определению сущности системы. Вместе с тем, анализ различных дефиниций позволяет выделить общие моменты, которые присущи практически всем определениям системы - рассмотрение ее как целенаправленного комплекса взаимосвязанных элементов любой природы и отношений между ними; общие цели; целенаправленные правила взаимосвязей общих для всех элементов. Характеристиками системы являются:

- Целостность системы.

- Эмерджентность - появление у системы эмерджентных свойств системы, которые не присущи составляющим ее элементам.

- Синергизм - однонаправленность действий, происходящих в определенной системе, результатом чего является повышение конечного эффекта.

- Обособленность - закономерность систем, заключающаяся в некоторой изолированности систем от взаимодействия с другими системами.

- Совместимость - взаимосвязанность элементов и подсистем одной системы с элементами и подсистемами других систем.

- Адаптивность - закономерность, связанная с приспособлением системы к изменяющимся внешним и внутренним параметрам ее существования.

- Иерархичность - означает, что каждый элемент системы в свою очередь может рассматриваться, как целостная система, элементы которой также могут быть представлены, как системы, а с другой стороны, любая система лишь компонент системы высшего уровня.

Государственная служба как система представляет собой упорядоченную совокупность элементов (подсистем), взаимосвязей между ними и с внешней социальной средой в процессе достижения целей государственного управления. Системный подход акцентирует внимание на исследовании государственной службы как единого целого, обладающего общими характеристиками системы, отмеченными выше, на соотношении, взаимосвязанности и взаимозависимости структурных элементов. Система государственной службы образуется подсистемой приоритетов, целей и принципов властно-управленческого воздействия на общественную жизнедеятельность, выражаемого обычно в правовых формах, и включает следующие виды государственной службы: в зависимости от уровня власти выделяют федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации, от ветви власти - государственную службу законодательной ветви власти, исполнительной и судебной, в зависимости от видовой дифференциации - гражданскую, военную и правоохранительную.

4. Принципы государственной службы

Исходя из смысла термина "принцип", означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. Они приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Как отмечает Р.З. Лившиц: "Принципы охватывают всю правовую идею и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность, освобождая от конкретики и частностей".

Само понятие "принцип" является не только исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных.

Необходимость выделения правовых принципов объясняется тем, что в случае в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства.

Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы. В демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных закономерностей развития общества.

Поэтому принципы должны учитываться при разработке всех законодательных и подзаконных актов о государственной службе.

1) Первым среди принципов государственной гражданской службы назван принцип федерализма. В соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. В соответствии с п. "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, при этом федеральная государственная служба находится в исключительном ведении Российской Федерации (п "т" ст. 71 Конституции Российской Федерации). Поскольку военная и правоохранительная служба в соответствии с ч. 3 ст. 2 комментируемого закона являются видами федеральной государственной службы - правовое регулирование этих видов службы осуществляется только на федеральном уровне. Государственная гражданская служба несмотря на разделение на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации является единым целостным механизмом, призванным реализовывать функции государства. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации выражается в установлении единого правового статуса государственного гражданского служащего; установлении приоритета федерального законодательства в закреплении правовых основ государственной гражданской службы. Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.

2) Принцип законности понимается в научной литературе как определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов. Применительно к государственной службы принцип законности находит свое выражение в том, что правовой статус государственного служащего, поступление, изменение и прекращение государственно-служебных отношений, служебное время и время отдыха, служебная дисциплина, а также другие вопросы регулируются законами и подзаконными нормативными актами, подлежащими в обязательном порядке официальному опубликованию.

3) Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип основывается на ст. 2 Конституции Российской Федерации, которая гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства".

Государственная служба, как институт, призванный на практике реализовывать функции государства, в первую очередь должна способствовать реализации прав и свобод человека и гражданина. Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции Российской Федерации именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.

4) Принцип равного доступа граждан к государственной службе и равных условий ее прохождения основывается на ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации: "граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе". Это положение в целом соответствует требованиям п. "с" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах (резолюция 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН 19 декабря 1966 года, вступила в силу 23 марта 1976 года), согласно которому каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства) и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность допускаться в своей стране к государственной службе. Основным отличием комментируемой нормы от указанного выше положения п. "с" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах является указание в российском законе на обязательность владения для гражданина, претендующего на поступление на государственную гражданскую службу Российской Федерации, государственным языком Российской Федерации. Данное требование является вполне обоснованным, так как вполне очевидно, что лицо, не владеющее в полной мере государственным языком, не может полноценно выполнять обязанности, связанные с обработкой информации или работой с людьми (а именно такова, в основном, специфика государственной гражданской службы).

В соответствии с ч. 1 ст. 68 Конституции Российской Федерации государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. В соответствии с ч. 1 ст. 11 Закона РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-I "О языках народов Российской Федерации" работа в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления осуществляется на русском языке.

Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 68 Конституции Российской Федерации "республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации".

Как правило, статус государственного языка республики получает язык титульной нации, давшей название республике. Так, в Чеченской Республике - это чеченский язык; в Башкортостане - башкирский и т.д. В ряде республик государственными провозглашены несколько языков. Так, в Кабардино-Балкарской Республике государственными кроме русского являются кабардинский и балкарский, а в Республике Марий Эл - марийский луговой и марийский горный языки.

Знание государственного языка республики не отменяет необходимость для лица, претендующего на занятие должности государственной гражданской службы, знать государственный язык Российской Федерации. Это вытекает из абз. 2 ч. 1 ст. 11 Закона РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-I "О языках народов Российской Федерации", который устанавливает, что в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик государственные языки республик употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

В целях реализации принципа равного доступа граждан к государственной службы комментируемым законом установлено общее правило, в соответствии с которым поступление гражданина на гражданскую службу (а равно замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы) осуществляется по результатам конкурса, осуществляемого конкурсной комиссией, образуемой актом соответствующего государственного органа. Ограниченный перечень исключений из этого правила предусмотрен ч. 2-4 ст. 22 закона и носит исчерпывающий характер.

5) Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает установление использование единого подхода в регулировании государственной гражданской, военной и правоохранительной службы, с учетом специфики каждой из них.

Федеральный закон "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" предусматривает соотносительность основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий, основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации, установление ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов. Видимо, используя термин "соотносительность" законодатели старались подчеркнуть, что указанные выше условия труда государственных служащих различных видов будут максимально близки, но не одинаковы. Данный закон также предусматривает учет стажа правоохранительной и военной службы при переходе на гражданскую службу. Исчисление стажа государственной гражданской службы необходимо при назначении служащего на должность, определении ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе; определении продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет; назначении государственному гражданскому служащему пенсии и в других случаях. Часть 1 ст. 54 закона прямо указывает, что в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы.

6) В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права, и в силу этого имеют много общего. Основной целью функционирования государственной и муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Как совершенно справедливо отмечает В.А. Кобзаненко, "оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного".

ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" предусматривает, что для государственных гражданских и муниципальных служащих должны быть установлены единые основные квалификационные требования к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы; ограничения и обязательства; а также требования к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации и соотносительные (то есть максимально унифицированные, но все же не одинаковые) основные условия оплаты труда и социальные гарантии; основные условия государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

В соответствии с ч. 2 ст. 14 комментируемого закона в стаж (общую продолжительность) государственной службы одного вида включаются периоды замещения выборных муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных должностей муниципальной службы.

7) Принцип открытости государственной службы основывается прежде всего на ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации: "органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом".

Федеральным законом "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" предусмотрен ряд мер, направленных на реализацию принципа открытости государственной гражданской службы. В первую очередь необходимо отметить обязательность включения представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы, а именно:

а) в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов (ст. 19);

б) в состав конкурсной комиссии (ст. 22);

в) в состав аттестационной комиссии (ст. 48).

8) Государственная служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. В силу этого комментируемая статья закрепляет принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих. Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые специальными законами об отдельных видах государственной службы требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной службы. На повышение профессионализма и компетентности государственных служащих направлены профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих.

9) Защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность также является важным условием эффективного осуществления ими своей деятельности. Данный принцип означает, что государственные гражданские служащие обязаны исполнять поручения лишь соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Государственный гражданский служащий имеет право на защиту от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Принципы государственной службы находят свое детальное выражение и регламентацию в отдельных законах о видах государственной службы. Государственная гражданская служба регулируется в настоящее время ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации", государственная военная служба –ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" и ФЗ "О статусе военнослужащих". Единого закона, регулирующего государственную правоохранительную службу, в настоящее время не существует. Особенности прохождения отдельных видов правоохранительной службы установлены федеральными законами "О службе в таможенных органах Российской Федерации", "О прокуратуре Российской Федерации", Законом Российской Федерации "О полиции " и другими. Некоторые из этих законов устанавливают дополнительные принципы построения и функционирования этих видов государственной службы. Так, например, Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" дополнительно к рассмотренным выше устанавливает принципы стабильности гражданской службы; доступности информации о гражданской службе; взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

Общие условия государственной службы Российской Федерации и система управления ею

Согласно ФЗ «О системе государственной службы РФ» к общим условиям государственной службы относятся:

1. Формированием кадрового состава государственной службы обеспечивается:

Создание федерального кадрового резерва, кадрового резерва в федеральном государственном органе, кадрового резерва субъекта Российской Федерации, кадрового резерва в государственном органе субъекта Российской Федерации для замещения должностей государственной службы.

Развитием профессиональных качеств государственных служащих.

Оценкой результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена

2. Регулирование поступления на государственную службу, прохождение и прекращение ее

Федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативно-правовыми актами РФ устанавливается порядок поступления на государственную службу и замещение вакантных должностей государственной службы на кадровой основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования сообщений о конкурсах в СМИ, а также предусматривается другой порядок поступления на государственную службу и замещение вакантных должностей государственной службы.

В соответствии с ФЗ «О системе государственной службы РФ» поступление на государственную службу, ее прохождение и прекращение предполагают следующее.

На государственную службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком РФ и достигшие возраста, установленного ФЗ о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида.

Условия контрактов, порядок их заключения и прекращения устанавливаются в соответствии с ФЗ о виде государственной службы.

В соответствии с ФЗ о виде государственной службы контракт может заключаться с гражданином на:

• Неопределенный срок;

• Определенный срок;

• Срок обучения в общеобразовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

3. Присвоение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий

Прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, увольнение, а также другие обстоятельства (события) в с нормативно-правовыми актами, регламентирующими государственную службу в РФ.

Основания прекращения государственной службы, в том числе увольнение в запас или отставку государственного служащего устанавливаются федеральными законами о виде государственной службы.

Всем государственным служащим присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.

Рисунок 3 классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания на государственной службе

Общими условиями присвоения, сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий являются:

Последовательное присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по прошествии установленного времени пребывания в определенном классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании после их присвоения впервые;

Присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания государственному служащему в соответствии с замещаемой должностью ФГС;

Досрочное присвоение в качестве меры поощрения классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания на одну степень выше классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, предусмотренных для замещаемой должности ФГС в соответствии с ФЗ о виде государственной службы;

Сохранение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания при освобождении от занимаемой должности ФГС или увольнении с ФГС.

Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда.

При переводе государственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитываются при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы в соответствии с ФЗ о виде государственной службы и иными нормативно-правовыми актами РФ.

4. Определение стажа государственной службы, ведение персональных данных государственных служащих;

Персональные данные государственных служащих, сведения об их профессиональной служебной деятельности и о стаже (об общей продолжительности) государственной службы вносятся в личные дела и документы учета государственных служащих.

Ведение и хранение указанных дел и документов осуществляется в соответствии с нормативно-правовыми актами РФ субъектов РФ.

Персональные данные, внесенные в личные дела и документы учета государственных служащих, являются персонифицированными и в случаях, установленных ФЗs и иными нормативно-правовыми актами РФ, относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, а в иных случаях – к сведениям конфиденциального характера.

5. Формирование реестров государственных служащих

Реестр должностей федеральной государственной службы включает в себя унифицированные наименования распределенных по группам должностей федеральных государственных служащих.

Реестр должностей федеральной государственной службы образуют :

• Перечни должностей федеральной государственной гражданской службы;

• Перечни типовых воинских должностей;

• Перечни типовых должностей правоохранительной службы.

Указанные перечни утверждаются Президентом РФ

Рисунок 4 Сводный реестр государственных служащих

Рисунок 5 Финансирование государственной службы