7.3. Разграничение государственной собственности на землю

■ч В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 9) и Земельным кодексом Российской Федерации (ст. 15— 19) земля может находиться в частной собственности граждан и юридических лиц, государственной и муниципальной собствен­ности.

В свою очередь, государственная собственность на землю включает собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю и собственность на землю субъектов Рос­сийской Федерации.

Право собственности на земельные участки у Российской Фе­дерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает только с момента его регистрации, осно­ванием служат акты Правительства Российской Федерации об утверждении перечней земельных участков, на которые соответ­ственно у Российской Федерации, субъектов Российской Феде­рации и муниципальных образований возникает право собствен­ности при разграничении государственной собственности на землю.

'Более подробно см.: Волков С. Н. Землеустройство за рубежом/Землеустрой­ство. Т. 7. — М.: КолосС, 2005.

123

Это разграничение осуществляют в соответствии с Федераль­ным законом от 17.07.2001г. № 101-ФЗ «О разграничении госу­дарственной собственности на землю», введенным в действие с 20 января 2002 г.

Во исполнение указанного Федерального закона постановле­нием Правительства Российской Федерации от 04.03.2002 г. № 140 утверждены «Правила подготовки и согласования перечней зе­мельных участков, на которые у Российской Федерации,, субъек­тов Российской Федерации и муниципальных образований возни­кает право собственности». Федеральной службой земельного ка­дастра России были подготовлены и по согласованию с Мини­стерством имущественных отношений Российской Федерации утверждены 02.07.2002 г. «Методические указания по проведению землеустройства и подготовки документов для проведения госу­дарственного кадастрового учета земельных участков при разгра­ничении государственной собственности на землю».

Правилами и методическими указаниями были установлены: процедура разграничения государственной собственности, поря­док формирования перечней земельных участков, состав, вид и содержание землеустроительной документации, порядок согласо­вания и издания актов Правительства Российской Федерации об утверждении перечней земельных участков, проведения государ­ственного кадастрового учета земельных участков при разграниче­нии государственной собственности на землю.

Работы по подготовке перечней земельных участков в субъек­тах Российской Федерации были начаты в 2002 г. Однако по со­стоянию на 01.01.2005 г. Правительством Российской Федерации перечни земельных участков были утверждены только частично. В связи с этим представить соответствующее распределение земель, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации по состоянию на 01.01.2005 г. не представляется возможным.

Вместе с тем, как показывают данные государственных статис­тических наблюдений, осуществляемых Роснедвижимостью (фор­ма 22-1), на 01.01.2005 г. доля разграниченных земель государ­ственной и муниципальной собственности составила около 7 % (110,1 млн га). Основанием возникновения такого права собствен­ности на земельные участки явились действующие федеральные законы, прямо указывающие на принадлежность земель, в том числе и под объектами недвижимости федеральной собственнос­ти, а также акты Правительства Российской Федерации об утвер­ждении перечней земельных участков.

Таким образом, право собственности у Российской Федерации возникло на площади 109,8 млн га, право собственности субъектов Российской Федерации—195,9тыс. га, право муниципальной собственности — на площади 65,7 тыс. га.

Работы по разграничению государственной собственности про-

124

водят по регионам неравномерно. В 18 субъектах Российской Фе­дерации фактов государственной регистрации права собственнос­ти на земельные участки Российской Федерации, субъектов Рос­сийской Федерации и муниципальных образований не отмечено или же площади земель, на которые право собственности возник­ло, были очень незначительны.

Характеристика процесса разграничения государственной соб­ственности на землю по категориям земель и формам собственно­сти по состоянию на 01.01.2005 г. приведена в таблице 7.1.

7.1. Характеристика процесса разграничения государственной собственности на землю по категориям земель (на 01.01.2005 г.), тыс. га

	ИХ ИОН И ИОННЭ1	Разграничено земель		it-,-§*1	В том числе в собственности
			"о				ной
Категория земель	В государстЕ муниципаль собственное	на 01,01.200	на 01.01.200	Доля разгра) ных земель, общих плои	Российской Федерации	субъектов Российской Федерации	муниципаль
Сельскохозяйствен-	275064,3	111,3	439,4	0,2	203,1	193,2	43,1
ного назначения
Поселений	15588,0	92,7	193,3	1,2	186,0	0,4	6,9
Промышленности	16660,1	462,5	6152,2	36,9	6150,7	0,7	0,8
и иного специально-
го назначения
В том числе:
промышленности	1575,7	10,4	43,2	2,7	42,3	0,2	0,7
железнодорож-	907,0	262,0	541,6	59,7	541,6	—	—
ы ного транспорта
' автомобильного	1249,7	14,3	32,4	2,6	32,0	0,3	0,1
'■"• транспорта
обороны и без-	11885,5	173,2	5524,3	46,5	5524,3	—	—
опасности
Особо охраняемых	34170,4	1864,9	7672,2	22,4	7671,5	0,7	—
территорий и объек-
тов
Лесного фонда	1104817,1	27200,6	95597,3	8,6	95597,3	—	—
Водного фонда	27885,2	0,2	2,9	0,01	2,9	—	—
Запаса	106064,7	14	14,9	0,01	—	—	14,9
Итого земель	1580249,8	29746,2	110072,2	7,0	109811,5	195,9	65,7

Анализ приведенных данных показывает, что из всех земель, зарегистрированных в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственнос­ти, 86,8 % (или 95,6 млн га) составляют земли лесного фонда, из них 63,2 % (или 60,4 млн га) находятся на территориях Ямало-Не­нецкого автономного округа (33 %, или 31,5 млн га), Амурской об­ласти (17 %, или 16,2 млн га) и Свердловской области (13 %, или 12,7 млн га).

125

Несмотря на то что на долю лесного фонда пришлась наиболь­шая часть разграниченных земель, в целом земли лесного фонда, на которые право собственности зарегистрировано, составляют всего 8,6 % их общей площади.

Анализируя процесс разграничения земель по категориям, можно отметить, что в наибольшей степени оно проведено на зем­лях промышленности и иного специального назначения, где доля разграниченных земель составила 36,9 % их общей площади. Са­мые активные работы по разграничению земель проводили на землях железнодорожного транспорта, где доля разграниченных земель составляла 59,7 %, и на землях обороны и безопасности — 46,5 %. Доля разграниченных земель особо охраняемых террито­рий и объектов составила 22,4 % (или 7,7 млн га).

По остальным категориям доля разграниченных земель незна­чительна. Особенно низки темпы разграничения земель водного фонда и земель запаса, где доля разграниченных земель составляет всего по 0,01 %; доля разграниченных земель сельскохозяйствен­ного назначения —- 0,2 %, а земель поселений — 1,2 %.

Необходимо отметить также, что из всех зарегистрированных земель 99,8 % земель находится в федеральной собственности. При этом у Российской Федерации возникло право собственности на все земельные участки под объектами железнодорожного транспорта, расположенные на территориях Чувашской Респуб­лики, Республики Калмыкия, Карачаево-Черкесской и Кабарди­но-Балкарской республик, Тверской, Курганской и Томской об­ластей. На более чем 90 % земель железнодорожного транспорта зарегистрировано право федеральной собственности на террито­риях Тульской, Астраханской, Ивановской, Новгородской, Тю­менской, Мурманской, Пензенской, Волгоградской, Новосибир­ской областей и ряде других субъектов Российской Федерации.

На землях промышленности и иного специального назначения на 95,1 % работы по разграничению собственности выполнены в Архангельской области, на более 50 % —в Тверской и Астрахан­ской областях.

При проведении работ по разграничению государственной соб­ственности на землю существуют определенные трудности, кото­рые имеют как объективные, так и субъективные причины.

К объективным причинам можно отнести недостаток времени на проведение работ, отсутствие правоприменительной практики в отношении норм Федерального закона о разграничении государ­ственной собственности на землю, исключение из состава ответ­ственных исполнителей по подготовке перечней земельных участ­ков Росземкадастра (Роснедвижимости) и территориальных орга­нов агентства на местах, у которых находится вся исходная земле­устроительная и кадастровая документация. Кроме того, эти органы ранее уже проводили землеустроительные работы по уста­новлению земель федеральной собственности, в том числе по со-

126

ставлению перечней объектов федеральной собственности, инвен­таризации земель поселений, земель обороны и безопасности, проведению топографо-геодезических работ, связанных с разгра­ничением земель по уровням собственности, упорядочению и ус­тановлению границ объектов федеральной собственности, уста­новлению границ закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и др.

Без проведения землеустроительных работ не только на уровне составления перечней земельных участков, но и в дальнейшем при упорядочении и установлении границ объектов всех форм собственности будет невозможно избежать нарушений в области землепользования, а также надлежащим образом сформировать и оценить эту собственность.

К субъективным причинам можно отнести отсутствие или низ­кое качество (вследствие устаревания) картографических материа­лов, на основании которых должны были проводиться описания зе­мельных участков, сложности с согласованием границ, определе­нием вида права и объекта права. Особую сложность представляют земельные участки, относящиеся к категории земель сельскохозяй­ственного назначения, когда отдельные сельскохозяйственные организации не имеют правоустанавливающих документов на ис­пользование земель. Вместе с тем на их территориях фактически земли используют одновременно на праве аренды, праве собствен­ности, праве постоянного (бессрочного) пользования. В постоян­ном (бессрочном) пользовании у сельскохозяйственных организа­ций находятся, как правило, все несельскохозяйственные угодья.

Таким образом, для того чтобы обоснованно, технически пра­вильно и юридически грамотно разграничить земли государствен­ной собственности, необходимы время и финансовые затраты, а также выполнение этих работ в системе землеустроительного про­изводства. С целью экономии финансовых ресурсов работы по разграничению земель следует проводить по возможности одно­временно с их инвентаризацией, установлением границ, поста­новкой на кадастровый учет на основе проектов территориального землеустройства.

7.4. ИЗУЧЕНИЕ СОСТОЯНИЯ ЗЕМЕЛЬ

Состояние земель при землеустройстве изучают с целью полу­чения информации об их количественном и качественном состоя­нии. Указанная информация является базовой при разработке и принятии соответствующих решений по совершенствованию зе­мельных отношений, экономического механизма регулирования оборота земель, расчету платежей за землю, разработке землеуст­роительной документации, ведению кадастра недвижимости и мо­ниторинга земель.

127

Всеобъемлющие и точные данные о состоянии земель необхо­димы также для разработки мероприятий по эффективной защите земельных ресурсов от деградации, проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий, улучшению земельных угодий.

Наличие достоверной информации о количественном и каче­ственном состоянии земель дает возможность лучше понять эко­логические, экономические и социальные проблемы, связанные с землепользованием и охраной земель, способствует осознанию ^:, органами государственной власти, юридическими лицами и граж- j данами необходимости рационального использования земель, со- j хранения и восстановления плодородия почв, защиты территорий а от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельное- ] ти, а также пониманию того, что земля — не только один из видов I ресурсов, который можно использовать исключительно в эконо­мических целях, но и достояние, которое необходимо сохранить и приумножить.

Изучение состояния земель в соответствии со ст. 9 Федераль­ного закона от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» вклю­чает следующие работы:

геодезические и картографические;

почвенные, геоботанические и другие обследования и изыска­ния;

оценку качества земель;

инвентаризацию земель.

Основной вид землеустроительных работ по изучению зе­мель — геодезические и картографические работы, в результате ко­торых получают планово-картографический материал соответ­ствующих масштабов, являющийся основой для проведения почвен­ных, геоботанических и других обследований и изысканий, ин­вентаризации земель, оценки качества земель, планирования и организации рационального использования земель, территориаль­ного и внутрихозяйственного землеустройства, изготовления пла­нов земельных участков и землепользовании, а также для ведения учета земельных ресурсов, мониторинга земель, составления спе­циальных тематических карт и т. д.

Информационное содержание и масштабы геодезических и кар­тографических материалов устанавливают, исходя из конкретных целей, для которых в дальнейшем их используют. Но во всех случаях учитывают то, что с помощью картографического материала нужно наглядно и точно представить пространственное распределение процессов и явлений в пределах определенного региона, земле­пользования, земельного участка. Кроме того, необходимо, чтобы картографический материал одновременно можно было использо­вать для решения проектных, обследовательских и других задач.

Поэтому, как правило, для межселенных территорий принима­ют масштабы 1: 10 000 и 1:25 000, для городов и других поселе-

128

ний — 1 : 1000 и 1 :2000, реже — 1: 500 и 1: 5000, для разработки схем и составления тематических карт — 1 : 50 000 и 1 : 100 000, для крупных регионов — 1 : 250 000 и мельче.

Исключение — создание картографических материалов в райо­нах со специфическими условиями, для которых масштабы выби­рают, исходя из местных условий. К таким регионам относятся районы Крайнего Севера, интенсивного орошения, съемок для целей рабочего проектирования. Необходимо отметить, что выбор масштаба регламентирован инструктивно-методическими доку­ментами по отдельным видам землеустроительных, кадастровых, мониторинговых работ. При этом нет единого каталога с описани­ем правил состояния картографических материалов, в том числе основной карты, как это принято в ряде зарубежных стран.

То же относится и к содержанию картографических материа­лов. Имеющиеся нормативные документы по применению услов­ных знаков, отражающих содержание карт, значительно устарели. Попытка подготовки и издания условных знаков, применяемых при землеустройстве и земельном кадастре в 1996—1997 гг., была сорвана из-за отсутствия финансирования.

Анализ получаемых картографических материалов показывает, что их содержание требует совершенствования в части отражения дополнительной информации, особенно объектов недвижимости, коммуникаций, линейных сооружений и др. В то же время следует исключать получение информации, потерявшей свою актуаль­ность.

Большое значение для землеустройства имеет установление пе­риода обновления планово-картографических материалов. Это за­висит от того, насколько ситуация, изображенная на картографи­ческом материале, соответствует изменениям на местности. Со­временные темпы изменений количественного и качественного состояния земель вызывают быстрое старение картографических материалов, что требует их периодического обновления.

Однако эти виды работ практически не проводят, что видно из таблицы 7.2.