8.7. Необходимость организации рационального использования земель и их охраны в системе землеустройства

Сложные природные условия на территории Российской Феде­рации обусловливают низкое качество земель, которые характери­зуются невысоким естественным плодородием почв, повышен­ным режимом увлажнения, неудовлетворительным культуртехни-ческим состоянием, неоптимальными природно-технологически-ми свойствами.

Данные условия усугубляются нерациональным использовани­ем земель, которое из-за бесхозяйственности приводит к ухудше­нию экологической ситуации и снижению экономической эффек­тивности производства, выбытию ценных сельскохозяйственных угодий из оборота.

Так, по данным землеустроительной службы страны, развитие эрозионных процессов, подтопление и заболачивание земель, за­растание кустарником и мелколесьем, а также предоставление их для несельскохозяйственных целей привели к тому, что за 25 лет (с 1965 по 1990 г.) площадь сельскохозяйственных угодий сократи­лась на 12,6 млн га. Несмотря на освоение и вовлечение в сельско­хозяйственный оборот новых земель, площадь пашни сократилась на 1,9 млн га, сенокосов — на 10,3 млн га. На 2,8 млн га уменьши­лись также площади под многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.) и залежью.

В целом из-за бесхозяйственности за 25 лет выбыло из оборота и переведено в разряд неиспользуемых земель 33,5 млн га¹.

За этот же период в связи с отсутствием права земельной соб­ственности основные производители сельскохозяйственной про­дукции (колхозы и совхозы) расточительно использовали почвен­ное плодородие, что привело к развитию процессов ветровой и водной эрозии, нарушению в почве положительного баланса гуму­са, загрязнению земель химическими веществами (ядохимиката­ми, гербицидами, нитратами и т. д.).

В период с 1990 по 2004 г. площадь сельскохозяйственных уго­дий, по официальным данным Роснедвижимости, сократилась с 222,41 до 220,73 млн га, т. е. на 1,68 млн га, пашни с землями лич­ного пользования — с 132,30 до 122,15 млн га, т. е. на 10,15 млн га.

Одновременно за этот период возросла площадь залежи с 0,35 до 4,75 млн га, т. е. на 4,4 млн га; сенокосов и пастбищ с землями личного пользования — с 87,90 до 92,02 млн га, т. е. на 4,12 млн га².

Только в 2004 г. общая площадь сельскохозяйственных угодий,

'Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании зе­мель Российской Федерации. — М.: Роскомзем, 1993. — С. 7—8.

Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании зе­мель в Российской Федерации в 2004 г. — М.: Роснедвижимость, 2005. — С. 33.

15*

227

находившихся у производителей сельскохозяйственной продук­ции, сократилась на 1117,5 тыс. га, а площадь пашни —на 737,4 тыс. га. В стадии мелиоративного строительства и восстанов­ления плодородия в целом по Российской Федерации находилось 504,9 тыс. га сельскохозяйственных угодий.

Выход сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственного оборота зафиксирован в 60 субъектах Российской Федерации. Значительное уменьшение площади продуктивных земель отмече­но в республиках Тыва (313,7 тыс. га), Кабардино-Балкарской (68,1 тыс. га), Бурятия (54,0 тыс. га), Красноярском крае (167,0 тыс. га), Пензенской (81,5 тыс. га), Курганской (44,1 тыс. га) и Пермской (42,6 тыс. га) областях.

Первая и основная причина сокращения сельскохозяйствен­ных угодий — прекращение деятельности предприятий и органи­заций, крестьянских (фермерских) хозяйств и перевод освободив­шихся земель в большей своей части в фонд перераспределения. Поэтому площади сельскохозяйственных угодий, числящихся в фонде перераспределения, увеличились и составили 2 млн га, из них 0,4 млн га пашни.

Вторая причина — истечение срока права аренды земель (или временного пользования) и невозобновление его производителя­ми сельскохозяйственной продукции. Эти случаи чаще встречают­ся на землях поселений.

Отмечаются факты перевода продуктивных земель в категорию земель запаса. Сельскохозяйственные угодья, ранее переведенные в земли запаса, зарастают кустарником и мелколесьем, теряют свою сельскохозяйственную ценность.

Кроме того, в 2004 г. для нужд, не связанных с сельским хозяй­ством, было передано 74 тыс. га земель сельскохозяйственного на­значения, в том числе 41,1 тыс. га сельскохозяйственных угодий, из них: под строительство и расширение предприятий промыш­ленности, транспорта, связи было отведено 4,9 тыс. га; лесохозяй-ственным предприятиям для лесоразведения — 0,5 тыс.; для стро­ительства и расширения поселений — 3 тыс.; предприятиям, орга­низациям и учреждениям природоохранного назначения — 0,9 тыс.; для других целей — 31,8 тыс. га.

В 2000 г. для несельскохозяйственных целей было выделено 118,6 тыс. га сельскохозяйственных угодий.

В результате крупных экономических преобразований, разру­шения межгосударственных связей, нарушения межотраслевых пропорций, коренного изменения земельных отношений, рефор­мирования сельскохозяйственных предприятий, произошедших в 1991—2004 гг. в Российской Федерации, существенно снизились объемы выполнения основных видов работ по повышению плодо­родия почв, а также ухудшились условия функционирования от­раслей растениеводства и животноводства. Как следствие, умень­шились посевные площади и посадки плодово-ягодных насажде-

228

ний, снизилось производство кормов, сократилось поголовье жи­вотных. В результате обобщения количественных показателей вы­полнения работ по повышению плодородия почв и результатов функционирования отраслей сельского хозяйства с 1986 по 2004 г. получены следующие данные (табл. 8.20).

За рассматриваемый период значительно уменьшились объемы работ по коренному и поверхностному улучшению кормовых уго­дий, вводу мелиорированных земель, обводнению пастбищ, восста­новлению и комплексной реконструкции орошаемых и осушаемых земель, агрохимическому окультуриванию полей, проведению комплекса природоохранных и противоэрозионных мероприятий.

Расчеты показали, что убытки сельскохозяйственных предпри­ятий, понесенные по вышеназванным причинам, только в пере­счете на зерно составили 40 млн т ежегодно, что равно почти по­ловине объемов производства зерна по России в целом. К этой ве­личине необходимо добавить сумму затраченных ранее капитало­вложений (в пересчете на ежегодные), не окупаемых продукцией с мелиорированных площадей, выбывших из оборота; со сведенных площадей плодово-ягодных насаждений; с заброшенных участков улучшенных кормовых угодий и др.

Таким образом, задача организации рационального использо­вания и охраны земли должна стать основной в земельной поли­тике государства. В связи с необходимостью обеспечения продо­вольственной безопасности России и поддержания экологически стабильного природопользования данная задача из разряда соци­ально-экономических переходит в острую политическую пробле­му, которую необходимо решить в ходе земельной реформы.

Сельскохозяйственные организации (предприятия) по-прежне­му остаются основными производителями сельскохозяйственной продукции и землепользователями.

Поэтому организация рационального использования и охраны земли в них —'одно из необходимых условий повышения эффек­тивности всего агропромышленного производства.

Анализ состояния и использования земель в сельскохозяй­ственных предприятиях позволяет сделать следующие выводы.

1. Сокращение площадей сельскохозяйственных угодий и паш­ ни, происходящее за счет отводов для несельскохозяйственных целей, требует экономической и правовой зашиты этих земель, разработки системы мер по введению в оборот новых продуктив­ ных земель взамен изымаемых или повышению плодородия почв и мелиорации используемых угодий.

2. Зарастание земель кустарником и мелколесьем, развитие эрозии почв и ухудшение качественного состояния земель обус­ ловливают необходимость усиления государственного контроля за проведением землеустройства, количественными и качественны­ ми изменениями земель, находящихся у землевладельцев и земле­ пользователей, разработки и осуществления мер экономического

229

8.20. Объемы выполнения основных видов работ по повышению плодородия почв России1
Наименование мероприятия	1986-1990 в среднем за год	Год
		1991 1992 1993 | 1995 | 2000 | 2002	2003	2004

Объемы работ по повышению плодородия почв

1002,1

150,5

195,5

72,2

158,9

Нет Нет данных данных

Нет Нет данных данных

Внесение органических удобре­ний, млнт

Внесено минеральных удобрений, млнт

Внесено минеральных удобрений, кг/га пашни

Известкование кислых почв, млн га

Фосфоритование почв, млн га

Гипсование почв, тыс. га

Мелиоративная обработка солон­цовых почв, тыс. га

Комплекс работ по добыче и ис­пользованию торфа и сапропелей, млнт

Коренное улучшение сельскохо­зяйственных угодий, включая культуртехнические работы, тыс. га

Комплексная реконструкция оро­шаемых земель, тыс. га

Ввод орошаемых земель, тыс, га

Реконструкция и восстановление осушительных систем, тыс. га

Ввод осушенных земель, тыс. га

481,9	347,2	284,0	229,4	88,1	66,0	60,6	59,9	59,0
9,9	9,2	5,4	3,7	1,5	1,4	1,5	1,3	1,4
83,4	79,7	43,4	29,2	17,0	19,0	21,0	21,0	22,0
5,4	4,4	3,8	3,0	0,6	0,5	0,3	0,4	0,4
1,9	2,0	1,5	1,0	0,16	0,05	0,06	0,04	0,04
153,0	170,0	98,5	34,2	0,0	4,1	3,6	2,3	1,6
261,0	312,0	130,3	46,1	0,0	17,0	5,0	10,5	15,2

91,2

9,6

76,0

66,4

1,4

1,5

1,3

1,4

86,0

293,2 206,0

59,0 57,8 55,7

96,4

110,0

392,9

44,8

21,3 25,5

52,9

25,5

15,7 18,7

30,7

6,3

6,1 1,0

12,2

49,8

4,7 9,9

14,2

41,1

3,2 12,9

115,7

3,0

3,0

85,2 51,9

29,8 21,2 22,0

83,7

0,0

0,0

Обводнение пастбищ, тыс. га

Закладка:

полезащитных лесных полос

пастбищезашитных фито-мелиоративных насаждений противоэрозионных овражно-балочных насаждений

0,0

185,7

0,0

0,0

380,

139,2

580,4

18,9	14,1	10,0	11,0	2,2	2,1	Нет Нет Нет данных данных данных
18,4	22,7	35,0	29,0	4,2	3,7	Нет Нет Нет данных данных данных
45,4	33,7	30,0	28,0	12,4	11,0	Нет Нет Нет
*						данных данных данных

Рекультивация земель, тыс. га

103,6

69,6

65,0

51,0

79,9 68,5 56,6 69,6 52,3

Показатели функционирования растениеводства и животноводства

Посевные площади, млн га	118,41	117,33	115,2	113,7	102,5	85,4	84,6	79,6	78,5
Освоение севооборотов, млн га	66,7	60,1	38,4	32,5	25,4	15,4	13,1	10,8	8,5
Площади многолетних насажде­ний, млн га	2,4	2,3	2,2	2,2	2,1	1,8	1,8	1,8	1,8
Землеустроенность хозяйств, %	81,7	70,5	36,1	25,8	25,0	20,4	16,0	9,8	5,0
Поголовье крупного рогатого скота, млн гол.	60,5	59,3	57,5	54,8	39,7	27,3	26,6	25,0	23,1
В том числе коровы, млн гол.	21,0	20,9	20,8	20,6	17,4	12,7	11,7	11,1	10,3
Поголовье свиней, млн гол.	40,2	39,1	35,8	31,6	22,6	15,7	17,0	16,5	14,2
Поголовье овец и коз, млн гол.	70,1	69,3	63,2	58,1	28,0	14,8	15,6	16,2	17,0

'Составлено по данным:

1. Статистические материалы и результаты исследований развития агропромышленного производства России, — М.: РАСХН, 2005.-28 с. , „

2. Волков С. Н. Землеустройство в условиях земельной реформы (экономика, экология, право), — М.: Былина, 1998. - jsj 528 с

~ 3. Агропромышленный комплекс России в 2005 г, — М: Единая Россия, февраль 2006. — 126 с.

воздействия при нерациональном использовании земельного фонда, вплоть до его полного изъятия и, наоборот, экономическо­го стимулирования рационального землепользования.

3. Реформирование сельскохозяйственных предприятий, изме­нение их специализации, фондооснащенности и трудообеспечен-ности требуют приведения состава, площадей и структуры земель­ных угодий в соответствие с новыми экономическими параметра­ми хозяйств и перспективами их развития, возможностью освое­ния и улучшения земельных угодий.

3. Низкая сельскохозяйственная освоенность территории и ес­тественная продуктивность земель в России определяют необхо­димость проведения большого объема культуртехнических работ и мелиорации. Поэтому задача сельскохозяйственного освоения, мелиорации и организации рационального использования земли в России является определяющей в повышении эффективности землепользования. Это касается в первую очередь тех земель, ко­торые в 1991—2005 гг. были выведены из сельскохозяйственного оборота вследствие ухудшения своего качественного состояния.

3. Развитие процессов эрозии, загрязнение, заражение и дегра­дация почв требуют осуществления комплекса мер по консерва­ции земель, организации рационального использования и охраны этих территорий.

Для организации и проведения землеустроительных работ не­обходимы:

разработка системы землеустройства как основного механизма создания условий для рационального землепользования;

инвентаризация и паспортизация каждого участка (землевладе­ния, землепользования), определение режима и условий исполь­зования земель, отражая это в документах, удостоверяющих право собственности, а также экологических паспортах, позволяющих наладить мониторинг земель;

установление оптимальных размеров различных землевладений и землепользовании в зависимости от природных и экономиче­ских условий, форм хозяйствования при определении правил зем­лепользования, территориальном землеустройстве, формировании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства;

совершенствование системы землеустроительного проектирова­ния как основы для внедрения в производство комплекса меропри­ятий по организации производства, территории и охране земель.

Большие изменения в сельскохозяйственном землевладении и землепользовании произошли в 1991—2005 гг. под влиянием со­циально-экономических и земельных преобразований, осуществ­ленных в ходе первых этапов земельной реформы.

Изучение этих изменений и их учет должны быть положены в основу организации рационального землепользования и землеуст­ройства сельскохозяйственных предприятий.

9. ПРОГНОЗИРОВАНИЕ ОЖИДАЕМОГО

СОСТОЯНИЯ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДО 2020 г.

9.1. ПРОГНОЗИРОВАНИЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ ПО ФОРМАМ СОБСТВЕННОСТИ, КАТЕГОРИЯМ И УГОДЬЯМ

В Российской Федерации продолжается перераспределение зе­мель, изменение их количественных и качественных характерис­тик. Это оказывает влияние не только на состояние и использова­ние земельных ресурсов, но и на распределение земель по формам собственности, категориям и угодьям.

Современная политическая ситуация в стране, проведение ад­министративной реформы, принимаемые программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесроч­ную перспективу и намечаемый порядок формирования и расхо­дования Государственного бюджета государства в 2006—2008 гг. позволяют сделать вывод о том, что в области землепользования, по крайней мере до 2010г., сохранятся те же тенденции, которые имели место в период до 2006 г.

На распределение земель по формам собственности будут влиять следующие основные факторы:

дальнейшая приватизация и перераспределение земель, осо­бенно в отраслях промышленности, транспорта, топливно-энерге­тического комплекса и иного специального назначения;

продолжающееся разграничение государственной собственнос­ти на землю на собственность Российской Федерации (федераль­ную собственность), собственность субъектов Российской Феде­рации и собственность муниципальных образований (муници­пальную собственность);

развитие рыночного оборота земельных участков, полноценно­го рынка недвижимости с соответствующей инфраструктурой и адекватно функционирующей системой регулирования.

Изменение форм собственности на землях сельскохозяйствен­ного назначения будет определяться прежде всего оборотом зе­мельных долей, процессами ликвидации убыточных сельскохо­зяйственных предприятий, принудительного прекращения права собственности ввиду ненадлежащего использования земель, а так­же передачи в собственность гражданам и юридическим лицам не­сельскохозяйственных угодий, расположенных между участками продуктивных земель, и др.

В период с 2005 по 2010 г. предполагается закончить передачу права собственности на земельные участки, находящиеся в госу-

233

дарственной или муниципальной собственности, собственникам расположенных на них объектов недвижимости. Кроме этого на­мечается окончание работ, связанных с переоформлением физи­ческими и юридическими лицами права пожизненного наследу­емого владения и постоянного (бессрочного) пользования на пра­во собственности на земельные участки. В Российской Федерации только для сельскохозяйственных целей граждане используют 22,5 млн га земель государственной и муниципальной собственно­сти, включая 13,3 млн га земель, используемых для северного оле­неводства и промысла, на которые в соответствии с действующим законодательством может быть бесплатно оформлено право част­ной собственности.

К изменению распределения земель по формам собственности приведут также не только процессы выкупа юридическими лица­ми земельных участков, предоставленных им на праве постоянно­го (бессрочного) пользования или аренды, но и передачи права граждан в общей собственности на земельный участок земель сельскохозяйственного назначения в уставной (складочный) ка­питал сельскохозяйственного предприятия.

В субъектах Российской Федерации будет продолжена перере­гистрация крестьянских (фермерских) хозяйств в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. В этом случае право собственности на земельный участок будет переходить от юридического лица физическому формально. Кроме этого будет продолжено уточнение правового статуса и принадлежности зе­мель, формирующих землепользования хозяйствующих субъектов, а именно — земельных долей в составе сельскохозяйственного предприятия. В основном подобные уточнения необходимы на землях, переданных в начале земельной реформы предприятиям в коллективно-долевую собственность. Однозначно право собствен­ности на земельную долю получают только после регистрации его в установленном законодательством порядке. Только в 2004 г. об­щая площадь земель, находящихся в собственности граждан по этой причине, увеличилась на 0,2 млн га.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 04.03.2002 г. № 140 «Об утверждении правил подго­товки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и му­ниципальных образований возникает право собственности» про­цедура разграничения государственной собственности на землю включает формирование перечней земельных участков, издание актов Правительства Российской Федерации по утверждению пе­речней земельных участков, землеустроительные действия по формированию земельных участков, государственный кадастро­вый учет земельных участков и регистрацию права собственности в соответствии с действующим законодательством.

По данным Роснедвижимости, на 1 января 2005 г. по данным

234

регистрации и действующего законодательства право собственно­сти на земельные участки у Российской Федерации возникло на площади 109,8 млн га, что составило 6,9 % общей площади земель государственной и муниципальной собственности. В собственнос­ти субъектов Российской Федерации зарегистрировано 195 тыс. га, муниципальной собственности — 65,7 тыс. га.

Основанием возникновения права собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Российской Федера­ции и муниципальных образований служат действующие феде­ральные законы, прямо указывающие на принадлежность земель, и акты Правительства Российской Федерации об утверждении пе­речней земельных участков.

В период с 2006 по 2010 г. продолжится регистрация права соб­ственности Российской Федерации на земельные участки, в со­став которых преимущественно будут входить:

на землях лесного фонда — земельные участки, относящиеся к этой категории;

на землях особо охраняемых территорий и объектов — государ­ственные природные заповедники, государственные природные заказники, памятники природы, национальные и другие парки, земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов и другие территории и объекты федерального значения;

на землях сельскохозяйственного назначения — государствен­ные предприятия — опытные производственные хозяйства, пле­менные объединения, опытные селекционные станции, а также подсобные хозяйства промышленных предприятий;

на землях поселений — объекты Министерства обороны Рос­сийской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, предприятия Министерства промышленности и энер­гетики Российской Федерации, Министерства транспорта и связи Российской Федерации (в том числе объекты железнодорожного транспорта, почты России и др.), научно-исследовательские ин­ституты и образовательные учреждения;

на землях промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и другого специально­го назначения — земельные участки, занятые объектами обороны, безопасности, космической деятельности, воздушного транспор­та, трубопроводного транспорта и др.;

на землях водного фонда — земельные участки, занятые водны­ми объектами и сооружениями федерального значения.

Земли государственной собственности будут также сокращать­ся в результате внесения изменений в учетную документацию в соответствии с решением судебных органов по признанию недей­ствительными постановлений (решений) муниципальных органов власти. Так, в 2004 г. в процессе прокурорского надзора в ряде субъектов Российской Федерации было выявлено неправомерное прекращение права собственности у граждан на земельные доли,

235

которые ранее были изъяты у них и переведены в фонд перерасп­ределения и земли запаса.

Фактическое состояние и прогноз распределения земель Рос­сийской Федерации по формам собственности приведены в таб­лице 9.1.