Основополагающие принципы официальной статистики

Важную роль в деле создания и развития надежных национальных статистических систем, которые были бы неподвластны негативному политическому воздействию, играют Основополагающие принципы официальной статистики, единогласно принятые Статистической комиссией ООН на специальной сессии в Нью-Йорке 11–14 апреля 1994 г. Вкратце их содержание сводится к следующему.

1. Официальность. Официальные статистические данные, имеющие практическую ценность, подготавливаются и распространяются на объективной основе государственными статистическими ведомствами для обеспечения уважения права граждан на общественную информацию. Это связано с тем, что официальная статистика является необходимым элементом информационной системы демократического общества, обеспечивая государственные органы, деловые круги и общественность данными об экономическом, демографическом, социальном и экологическом положении.

2. Профессионализм. В целях сохранения доверия к официальной статистике статистические ведомства должны принимать решения в отношении методов и процедур сбора, обработки, хранения и представления данных в соответствии со строго профессиональными соображениями, включая научные принципы и профессиональную этику.

3. Научность. Для обеспечения правильной интерпретации данных статистические ведомства должны предоставлять информацию в соответствии с научными стандартами в отношении источников, методов и процедур в области статистики.

4. Комментарий данных. Статистические ведомства имеют право комментировать неверную интерпретацию или неправильное использование статистических данных.

5. Оптимизация схем сбора данных. Данные для статистических целей могут собираться из всех типов источников, будь то статистические обследования или административная отчетность. Статистические ведомства должны выбирать источник с учетом качества, своевременности, затрат и нагрузки, которая ложится на респондентов.

6. Конфиденциальность первичных данных. Личные данные, собираемые статистическими ведомствами для подготовки статистической информации, независимо от того, относятся ли они к физическим или юридическим лицам, должны носить строго конфиденциальный характер и использоваться исключительно для статистических целей.

7. Гласность статистики. Законы, нормы и меры, в рамках которых функционируют статистические системы, должны предаваться гласности.

8. Координация статистической деятельности. Для обеспечения согласованности и эффективности в статистической системе необходимо осуществлять координацию деятельности статистических ведомств на уровне стран.

Этот принцип играет важную роль в совершенствовании государственной статистики, поскольку затрагивает все государственные органы, ведущие статистическую деятельность. К ним относятся Агенство РК по статистике, Нацбанк РК, Министерство финансов РК, Министерство труда и социальной защиты РК, Министерство сельского хозяйства РК, Министерство науки и образования РК, Министерство здравоохранения РК, Генеральная прокуратура и др.

9. Использование статистическими ведомствами в каждой стране международных концепций и методов. Этот принцип способствует согласованности и эффективности статистических систем на всех официальных уровнях.

10. Двустороннее и многостороннее сотрудничество в области статистики содействует улучшению систем официальной статистики во всех странах.

Высокая значимость статистики соответствует переживаемому в настоящее время переходу человеческой цивилизации от индустриальной экономики к экономике информационной, в которой основным потребляемым ресурсом становится информация.

В странах СНГ структура национальных статистических служб досталась в наследство от бывшего Советского Союза и отражала потребности централизованного планирования в условиях применения метода сплошного статистического наблюдения. Она неоднократно менялась в процессе совершенствования структуры государственного управления. В целом, реформирование официальной статистики в странах с переходной экономикой сопровождалось повышением ее роли в информационном обеспечении потребностей общества. Наряду с другими внешними и внутренними факторами это приводило к соответствующим институциональным преобразованиям в системе органов государственной статистики, в том числе их структуры на региональном уровне.

Так, например, в Армении в 2000 г. Министерство статистики было преобразовано в Национальную статистическую службу (НСС), получив статус органа, осуществляющего свои функции в интересах общества и не зависящего при осуществлении своих задач от государственных органов и органов местного самоуправления. НСС Армении подотчетна Парламенту республики. Региональная структура НСС Армении включает в себя Ереванское городское агентство, 10 региональных статистических агентств и 37 местных отделов. Руководители региональных статистических агентств назначаются Президентом.

Национальный статистический комитет (Нацстатком) Кыргызской Республики, созданный в 1995 г., является главным государственным информационно-статистическим органом, осуществляющим на независимой основе организацию и координацию статистической деятельности на всей территории Киргизии. Нацстатком выведен из состава Правительства и подотчетен только Президенту республики. Региональная структура Нацстаткома представляет 8 региональных и 49 районных органов статистики, руководители которых назначаются Председателем Нацстаткома.

Агентство РК по статистике согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства РК от 31 декабря 2004 г. №1460, «является центральным исполнительным органом Республики Казахстан, не входящим в состав Правительства». В то же время его деятельность регулируется постановлениями Правительства, а сам Председатель Агентства и его заместители в соответствии с Положением об Агентстве назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Республики Казахстан.

Таким образом, на примере трех стран СНГ можно видеть заметное различие в статусе национальных статистических органов при общих в целом функциях, вытекающих из 10 принципов официальной статистики ООН.

Современная организация статистики в Казахстане и за рубежом

В Казахстане, в соответствии с международными рекомендациями, принята централизованная система государственной статистики.

Агентство по статистике обеспечивает проведение единой государственной политики и руководство в области статистики на основе:

• разработки и реализации долгосрочных программ развития статистики. В программах содержатся мероприятия по организации статистики, разработке и внедрению стандартов и методологии;

• разработки и реализации ежегодных Планов статистических работ, в которых имеется перечень всех статистических наблюдений, которые проводятся Агентством и другими государственными органами. Обследования вне Плана статистических работ не являются статистическими;

• разработки и утверждения статистических инструкций и форм для проведения статистических наблюдений;

• разработки и утверждения нормативно-правовых актов.

Статистическая деятельность других государственных органов (Национального банка, Генеральной прокуратуры, Министерства финансов, Министерства здравоохранения, Таможенного комитета Минфина и ряда других) координируется Агентством.

Статистическая деятельность Агентства по статистике включает в себя три основных этапа: сбор, обработку и распространение статистических данных.

Для выполнения этих работ на Агентство возложены следующие функции:

• проведение статистических наблюдений, включая проведение национальных переписей;

• обеспечение физических или юридических лиц бланками статистических форм и инструкциями по их заполнению;

• обеспечение накопления, ведения и актуализации статистических баз данных;

• распространение статистических данных всеми доступными средствами среди всех пользователей.

Агентство обеспечивает координацию статистической деятельности на основе применения единой методологии. С этой целью положением об Агентстве предусмотрены следующие функции:

• организация работы по ведению Государственного статистического регистра, который обеспечивает применение единых классификаций и сопоставимость данных между государственными органами и между отдельными статистическими наблюдениями;

• осуществление методологического руководства ведением похозяйственного учета и использования данных этого учета для производства соответствующих статистических показателей.

В настоящее время Агентство имеет контрольные функции в виде проверок первичного учета юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В то же время поднимается вопрос об исключении контрольных функций Агентства.

В целях соблюдения международных принципов официальной статистики требуется обеспечивать открытость (демократичность) официальной статистики и высокий уровень качества данных на основе научных исследований и международных стандартов. С этой целью:

• проводилась работа в рамках межведомственного совета по статистике (МВС) по совершенствованию статистики. С начала 2005 г. МВС упразднен и заменен Общественным Советом по официальной статистике;

• осуществляется научно-исследовательская деятельность;

• проводится анализ социально-экономического развития страны с привлечением ученых Республики Казахстан;

• осуществляется разнообразная деятельность по международному сотрудничеству.

В период с 1999 по 2004 г. в структуре Агентства наблюдалось наличие на областном уровне избыточного количества статистических организаций различных организационно-правовых форм:

1. управление статистики региона (облстат) – государственное учреждение, являющееся государственным органом (лимит штатной численности облстатов на областном уровне – 371 единица; кроме того, с 2003 г. в структуру облстата были введены статистики сельских округов общей численностью 2319 единиц, с которыми облстат в отсутствии районных подразделений был вынужден работать через другую подведомственную организацию Агентства – Информационно-статистический центр региона);

2. информационно-статистический центр (ИСЦ) региона – государственное учреждение, не являющееся государственным органом (с 2000 г. лимит штатной численности ИСЦ регионов составлял 2750 ед.);

3. дочерние государственные предприятия (ДГП) РГП Информационно-вычислительного центра (ИВЦ) Агентства – дочернее государственное предприятие (численность определялась в зависимости от объема работ, согласно Плану статистических работ на очередной год; в 2004 г. она составляла примерно 240 ед.).

В целях упрощения своей региональной структуры Агентство по статистике начиная с 2001 г. вносило в Правительство предложения по ее оптимизации. Согласно внесенным Агентством в 2004 г. предложениям, было принято постановление Правительства от 18 января 2005 г. №24, в соответствии с которым информационно-статистические центры (ИСЦ) регионов, входившие в систему подведомственных организаций Агентства, были реорганизованы путем их присоединения к территориальным органам (облстатам) Агентства. При этом из 2750 единиц лимита штатной численности ИСЦ в облстаты было передано 1350 единиц. Примерно 800 человек персонала ИСЦ перешло в дочерние государственные предприятия (ДГП) ИВЦ Агентства, а 600 штатных единиц было сокращено. В результате проведенной реорганизации у облстатов появились районные подразделения (райстаты).

Международные статистические организации. По мере расширения межгосударственных связей появилась потребность и возможность создания статистической картины мира. Понятно, что статистические исследования различных стран могут быть сопоставимы только при условии, если они проводились по одной методологии, т.е. были скоординированы.

Первыми организациями, наделенными координирующими функциями, стали международные статистические конгрессы. Начиная с 1919 г. в Лиге Наций проводятся регулярные мероприятия, направленные на создание международной статистики. Большим ее достижением стало утверждение единых методологических основ международных статистических исследований.

С 1946 г. при Организации Объединенных Наций работает Статистическая комиссия ООН. Формы ее работы – регулярные сессии. При Статистической комиссии создана специальная рабочая группа, которая состоит из шести целевых подразделений, соответствующих основным направлениям экономической деятельности, а значит, и экономической статистике:

1. национальное счетоводство;

2. статистика промышленности;

3. статистика международной торговли;

4. статистика финансов;

5. статистика цен;

6. статистика окружающей среды.

Целевые подразделения собирают информацию, отрабатывают методологию и распространяют ее в различные регионы, готовят кадры, осуществляют научно-техническое сотрудничество.

Кроме того, действует Статистический отдел Секретариата ООН как самостоятельно функционирующее подразделение Секретариата ООН и одновременно рабочий орган Статистической комиссии.

Основные направления деятельности Статистического отдела:

• подготовка материалов к сессиям статистической комиссии;

• сбор, обработка (включая оценку достоверности) и публикация статистических данных;

• проведение самостоятельных оценок;

• практическая помощь странам;

• работа учебных центров;

• командирование специалистов на места.

В настоящее время в созданную усилиями многих стран Глобальную статистическую систему входят:

1. статистическая комиссия при ООН;

2. отраслевые статистические подразделения ООН;

3. система статистических изданий ООН и других международных организаций;

4. специальные учреждения ООН:

ФАО – Комиссия ООН по продовольствию;

ЮНЕСКО – Комиссия ООН по сотрудничеству в области науки, культуры и образования;

ВОЗ – Всемирная организация здравоохранения;

ВБ – Всемирный банк (прежнее название – Международный банк реконструкции и развития);

МВФ – Международный валютный фонд;

ВТО – Всемирная торговая организация;

5. статистические службы межгосударственных организаций:

ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития;

ЕЭС – Европейское экономическое сообщество;

СНГ – Союз Независимых Государств;

6. региональные статистические организации:

ЕВРОСТАТ – Статистическая организация стран Общего рынка.

Между данными статистическими центрами нет строгой подчиненности. Выполняющая координирующую роль Статистическая комиссия ООН имеет официальный статус «первой среди равных». Она координирует генеральный перечень международных стандартов и классификаций и несет ответственность за их передачу различным государствам.

В качестве основной цели создания Глобальной статистической системы сформулирована задача эффективного использования имеющихся ресурсов для осуществления статистической деятельности на национальном и международном уровне.[kgl]