9.3 Взаимоотношения Правительства и Федерального Собрания

На конституционном уровне урегулированы основные направления взаимоотношений Правительства и Федерального Собрания:

а) участие Государственной Думы в формировании Правительства;

б) участие Правительства в законодательной деятельности;

в) выражение доверия, недоверия и отказа в доверии со стороны Государственной Думы Правительству;

г) ответы членов Правительства на вопросы членов палат Федерального Собрания (так называемый правительственный час на заседаниях палат);

д) запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы;

е) рассмотрение Правительством письменных обращений комитетов и комиссий палат Федерального Собрания;

ж) предоставление информации об исполнении федерального бюджета.

В Конституции РФ нет традиционной для парламентской республики нормы о том, что нижняя палата вправе поставить вопрос о программе деятельности вновь образованного Правительства и в случае отклонения ее принять резолюцию порицания, т.е. поставить вопрос об отставке Правительства. Согласно ст. 117 Конституции РФ право этой палаты парламента выразить недоверие Правительству вообще не подкреплено соответствующими основаниями (например, по итогам обсуждения информации Правительства или отчета об исполнении бюджета в связи с неудовлетворительной оценкой его работы и т.д.). Но главное не в этом. В Конституции РФ нет предписания о том, что выражение недоверия Правительству обязательно влечет его отставку.

В ст. 117 Конституции РФ, отсутствует указание, что выражение недоверия Правительству — это форма его политической ответственности перед парламентом. Но если это не ответственность, то зачем вообще нужен такой картонный «дамоклов меч»? Во-вторых, Конституция проецирует, по сути, альтернативную ответственность за акцию недоверия Правительству. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы, если же эта палата в течение трех месяцев выразит недоверие повторно, то распустить Государственную Думу или отправить в отставку Правительство (ст. 117 Конституции РФ).

Представляется, что трехмесячный срок «охлаждения страстей» после того, как Президент поддержал Правительство и соответственно не согласился с мнением Государственной Думы, не способствует устранению или хотя бы ослаблению правительственного кризиса. Можно не сомневаться, что ответной реакцией депутатов станет блокирование законодательных инициатив Президента и Правительства, усугубление конфликтных ситуаций между ветвями власти. Да и сам роспуск палаты мало что решает, если есть серьезные основания предполагать, что новый состав депутатов станет еще более оппозиционным Правительству. Ставить Правительство еще раз между молотом и наковальней, на наш взгляд, политически недальновидно и абсурдно в правовом отношении.

Поразительно, но Конституция РФ не дает даже права Правительству уйти в отставку добровольно в связи с выражением ему недоверия. За него все решает Президент.

Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом (ст.35 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). О какой самостоятельности и ответственности Правительства можно говорить, если его отставка в связи с недоверием парламента зависит от усмотрения Президента?

Еще более противоречиво выглядит политическая ситуация, возникающая при постановке самим Правительством перед Государственной Думой вопроса о доверии.

Выражение доверия (или недоверия) парламента правительству — составная часть парламентарной формы правления, обеспечивающей политическую ответственность правительства перед парламентом, а также баланс в системе разделения властей. Парламент, злоупотребляющий своими прерогативами, не умеющий формировать устойчивое правительство, может быть распущен.

В России Правительство формируется Президентом по предложению Председателя Правительства. Участие парламента в этом деле ограничивается лишь согласованием с Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства. Постановка главой Правительства вопроса о доверии перед Государственной Думой объясняется, в отличие от зарубежной практики, другими причинами. Правительство России в этом случае практически ничем не рискует, ибо решение о его отставке может принять лишь Президент. Отказ Государственной Думы в доверии Правительству не влечет отставки Правительства. Показательно, что глава Правительства России при выражении недоверия парламентом даже не вручает Президенту прошения об отставке. Правительство вообще не распоряжается своей судьбой, за него все решает Президент. «Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов» (ст. 117 Конституции РФ). У Государственной Думы нет поля для политического маневра, нет трехмесячного срока для «охлаждения страстей», как это предусмотрено при вынесении вотума недоверия по инициативе Государственной Думы. Здесь совершенно иной алгоритм действий.

Но отставки Правительства не будет, если Президент поддерживает Правительство. В связи с этим постановка главой Правительства вопроса о доверии — один из двух легальных способов спровоцировать роспуск Государственной Думы (напомним, что другой способ — представить на согласование этой палате заведомо «непроходную» кандидатуру главы Правительства).

При голосовании о доверии Правительству перед депутатами встает непростой вопрос, особенно если речь идет о Правительстве, результаты работы которого оцениваются ими негативно. Отказ в доверии неминуемо влечет роспуск Государственной Думы до окончания срока легислатуры. Проголосовать же за доверие такому Правительству — потерять политическое лицо и поддержку избирателей.

В отсутствии реальных возможностей участвовать в формировании Правительства, и по сложившейся политической практике, Государственная Дума поставлена в условия, не подобающие ее конституционному статусу. Имея формальное право выразить недоверие Правительству, она практически не может реализовать его, поскольку за это придется расплачиваться досрочным роспуском палаты и последующим трехмесячным периодом президентского правления без законодательного органа. Но при всем том никаких «дивидендов» партии, победившие на парламентских выборах, не получат. И вновь избранный состав Государственной Думы также не правомочен формировать новое Правительство. Следовательно, никакого резона для парламента в вотуме недоверия Правительству и досрочном роспуске нет.

На конституционном уровне целесообразно уточнить процедуру формирования Правительства и его отставки. Государственной Думе должны быть предоставлены полномочия по образованию нового состава Правительства. Необходима также политическая ответственность Правительства перед парламентом

При парламентарной форме правления Президент не должен оказывать предпочтение ни Правительству, ни парламенту. Лишь тогда он сможет обеспечивать взаимодействие всех ветвей власти. Только при крайней необходимости (политическом кризисе) он может включить свои резервные полномочия, чтобы поставить точку над «i».