Тема 14. Федеральное Собрание — Парламент России

Учебные цели: уяснение конституционного статуса Федерального Собрания, компетенции его палат.

План

13.1.  Порядок формирования и  работы палат Федерального Собрания.

13.2. Компетенция и акты палат Федерального Собрания

14.1. Порядок формирования и работы палат Федерального Собрания

Парламент как конституционно-правовой институт имеет многовековую историю. Первые парламенты (английский парламент, испанские кортесы), возникшие в XII–XIII вв., были феодальными сословно-представи­тельными органами при короле. Парламенты современного типа как общенациональные представительные органы возникли в эпоху буржуазных революций XVI–XVIII вв. В России отдельные элементы народного представительства появились уже в Киевской Руси, Великом Новгороде, а затем и в Московском государстве. В ХVI в. созывается Земский собор, затем формируются Боярские думы как органы сословного представительства. И лишь в 1906 г. была избрана Первая Государственная Дума — первый российский общенациональный парламент. После Октябрьской революции в России утвердился новый тип народного представительства — Советы народных депутатов.

Принципы формирования парламента:

— принцип представительности — в парламент избираются представители, которым народ делегирует свое право управления государственными делами;

— принцип разделения властей — парламент — высший законодательный орган, обладающий исключительным правом законодательного регулирования жизни страны.

Эти два принципа и позволяют называть парламент представительным и законодательным органом государства.

По своей структуре парламенты бывают двухпалатные (во всех федеративных и некоторых унитарных государствах) и однопалатные (в большинстве унитарных).

В России двухпалатный парламент — Федеральное Собрание. Это представительный и законодательный орган государства, состоящий из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы, решения их обязательны на всей территории Российской Федерации. Обе палаты самостоятельны, независимы друг от друга и равноправны. Палаты работают раздельно и самостоятельно решают вопросы, находящиеся в их ведении. Совместно они могут собираться только в случаях, определенных Конституцией, для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств.

Федеральное Собрание самостоятельно и независимо от других ветвей власти, но тесно с ними взаимодействует. Его независимость выражается в праве принимать законы по всем предметам ведения Российской Федерации, оно не подчинено и неподконтрольно со стороны исполнительной власти, самостоятельно определяет потребности в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, что обеспечивает ему финансовую независимость.

Но с другой стороны, благодаря системе сдержек и противовесов Федеральное Собрание ограничено в принятии законов необходимостью подписания и обнародования каждого закона Президентом РФ, обладающим правом отлагательного вето, необходимостью согласования с Правительством всех законов, связанных с расходами из федерального бюджета, и возможностью Конституционного Суда признать закон неконституционным. Более того, Президент может распустить Государственную Думу. Федеральное Собрание, со своей стороны, имеет конституционные рычаги воздействия на другие ветви власти.

В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации − по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации − представителей субъектов РФ.

Член Совета Федерации − представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В настоящее время 85 субъектов Российской Федерации, поэтому сейчас в Совет Федерации входит 170 представителей субъектов РФ, кроме того, Президент может назначить до 17 представителей Российской Федерации.

Первоначально депутаты Совета Федерации избирались всенародным голосованием на основе мажоритарной системы по двухмандатным округам, затем в соответствии с федеральным законом (1995) в Совет Федерации входили по должности главы исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации, в 2000 г. они были лишены этого права.

Членом Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации старше 30 лет, обладающий избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство на территории иностранного государства, а также не имеющий собственности за рубежом. Представитель законодательного органа субъекта Российской Федерации избирается им на срок своих полномочий из числа депутатов законодательного органа данного субъекта РФ. А представитель от исполнительного органа назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на срок его полномочий из числа 3 лиц, предложенных кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта РФ при проведению выборов высшего должностного лица. При этом кандидатами на должность представителя в Совет федерации могут быть депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации от этого региона, а также депутаты законодательного органа или муниципальных образований этого субъекта.

В соответствии со своим Регламентом Совет Федерации из своего состава избирает Председателя Совета Федерации, и заместителей Председателя Совета Федерации. В настоящее время избраны 4 заместителя, которые являются представителями разных субъектов Российской Федерации.

По вопросам своего ведения в палате (2014 г.) формируются 10 комитетов. Комитеты осуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думой законам, разработку собственных законопроектов, организуют проведение парламентских слушаний, занимаются решением других вопросов, относящихся к ведению Совета Федерации. Численный состав комитетов насчитывает 11–21 человек. Каждый член Совета Федерации, кроме Председателя палаты, обязан состоять в одном из комитетов. Могут создаваться также временные комиссии на срок, определяемый выполнением конкретных задач.

В целях обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации по формированию проекта повестки дня, порядка обсуждения вопросов на заседаниях палаты образован Совет палаты. В него входят Председатель Совета Федерации, его заместители и председатели комитетов, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты.

Для подготовки и рассмотрения вопросов законодательной деятельности Совета Федерации проводится Координационное совещание Председателя Совета Федерации, первого заместителя Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации с председателями комитетов Совета Федерации. В работе координационного совещания принимают участие полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации, полномочный представитель Правительства РФ в Совете Федерации, Руководитель Аппарата Совета Федерации.

Основными задачами Координационного совещания являются: организация взаимодействия Совета Федерации с Государственной Думой и субъектами права законодательной инициативы по вопросам законодательной деятельности; предварительное обсуждение вопросов, включенных в проект повестки дня заседания Совета Федерации; а также рассмотрение позиций комитетов Совета Федерации по федеральным законам.

Совет Федерации собирается на сессии: весеннюю — с 25 января по 15 июля и осеннюю — с 16 сентября по 31 декабря. Во время сессии Совета Федерации проводятся заседания палаты, заседания Совета палаты, заседания комитетов Совета Федерации, парламентские слушания, Дни Совета Федерации в субъектах Российской Федерации, ведется работа членов Совета Федерации в субъектах Российской Федерации, для чего им ежемесячно предоставляется до 10 дней.

Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению, а также по вопросам организации деятельности Совета Федерации. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями и обращениями, которые принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляются постановлениями палаты.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых на пять лет (до 2011 г. - на четыре года). Депутатами Государственной Думы могут быть избраны граждане Российской Федерации старше 21 года, имеющие право участвовать в выборах. Не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство на территории иностранного государства, а также имеющий собственность за рубежом.

Порядок выборов в Государственную Думу, проводимых в 2011 г., регламентировался Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы» от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ, ред. от 16.12.2014., Рос. газ. от 11 января 2007 г.), и он будет действовать до окончания срока полномочий Государственной Думы, избранной в соответствии с этим законом. Выборы 2016 г. будут проводиться в соответствии с Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы» от 22.02.2014. № 20-ФЗ, ред. от 24.11.2014., Рос. газ. от 26.02.2014.). Это связано с тем, что до 2003 г. депутаты избирались по смешанной избирательной системе, а с 2007 г. все депутаты избирались на основе системы пропорционального представительства по единому федеральному округу. И вот в 2014 г. принято решение о возвращении к смешанной избирательной системе.

Смешанная система предполагает, что 225 депутатов будут по-прежнему избираться по пропорциональной системе, а 225 депутатов – по мажоритарной системе относительного большинства.

Необходимым условием регистрации федерального списка кандидатов, кандидата в одномандатном избирательном округе является поддержка их выдвижения избирателями. Для регистрации федерального списка кандидатов в его поддержку необходимо собрать не менее 200 тысяч подписей избирателей. А в поддержку самовыдвижения кандидата должны быть собраны подписи избирателей в количестве не менее 3 процентов от общего числа избирателей соответствующего избирательного округа, но не менее 3 тысяч подписей избирателей.

Выдвижение политической партией федерального списка кандидатов, кандидата по одномандатному избирательному округу считается поддержанным избирателями на основании результатов последних выборов депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и не требует сбора подписей избирателей, если федеральный список кандидатов политической партии был допущен к распределению депутатских мандатов или получил не менее 3 процентов голосов избирателей, а также если список кандидатов политической партии был допущен к распределению депутатских мандатов в законодательном органе государственной власти хотя бы одного субъекта Российской Федерации.

На свое первое заседание депутаты Государственной Думы собираются на 30-й день после избрания, но Президент имеет право созвать первое заседание ранее этого срока. Первое заседание Думы открывает старейший по возрасту депутат.

Внутреннее устройство палаты определяется ее Регламентом. Дума избирает из своего состава Председателя, первых заместителей и заместителей Председателя Думы.

Депутаты Думы для совместной деятельности и выражения единой позиции в соответствии со своей политической ориентацией образуют фракции. Фракцией является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов. Причем депутаты не имеют права переходить из одной фракции в другую, а депутат, вышедший из фракции или исключенный из нее, лишается депутатского мандата.

В составе фракции численностью более 100 депутатов Государственной Думы могут создаваться внутрифракционные группы (не менее 50 депутатов). Руководитель внутрифракционной группы входит в состав Совета Государственной Думы.

Для подготовки согласованных предложений по совершенствованию законодательства, выработки согласованных решений по иным вопросам, с согласия профильных комитетов могут образовываться межфракционные рабочие группы.

В целях защиты прав малочисленных фракций¹ общее число депутатов Государственной Думы, избранных по представлениям одной фракции на должности Председателя Государственной Думы и его заместителей, председателей комитетов и их заместителей, не может превышать 50 процентов от общего числа членов данной фракции.

До 2007 г. в Думе из числа депутатов, не вошедших во фракции, формировались депутатские группы. По-видимому, в 2016 г., когда половина депутатов будет избираться по одномандатным округам, среди них часть будут независимыми депутатами, которые не войдут в сформированные фракции по политической принадлежности. Эти депутаты могут сформировать депутатские группы, если эта норма будет внесена в Регламент Государственной Думы.

Из числа депутатов в Думе формируются комитеты по различным вопросам ее ведения (в 2015 г.— 30 комитетов) численностью от 12 до 35 человек. В их состав входят депутаты от всех фракций пропорционально их численности. Каждый депутат, за исключением Председателя палаты, обязан работать в одном из комитетов.

Для подготовки к рассмотрению палатой вопросов, связанных с нарушением правил депутатской этики, Государственная Дума на срок своих полномочий образует Комиссию Государственной Думы по вопросам депутатской этики. В её состав не могут быть избраны Председатель Государственной Думы и его заместители. Избирается также Комиссия Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы.

Кроме того, могут создаваться различные комиссии для выполнения отдельных поручений.

Важную роль в деятельности Думы играет образуемый ею Совет Государственной Думы, в состав которого с правом решающего голоса входят Председатель Думы и его заместители, руководители фракций, а с правом совещательного голоса — председатели думских комитетов или по их поручению представители комитетов Государственной Думы. Если в составе фракции созданы внутрифракционные группы, то в состав Совета Государственной Думы с правом решающего голоса входят не более двух руководителей внутрифракционных групп.

На заседаниях Совета могут присутствовать депутаты Думы, представители Президента и Правительства Российской Федерации, представители субъекта права законодательной инициативы при рассмотрении их вопроса. Совет занимается предварительной подготовкой организационных решений, плана законодательной работы на текущую сессию, на месяц, повестки дня очередного заседания Думы, порядка обсуждения вопросов, порядка голосования. Совет созывает внеочередные заседания Думы, назначает комитеты, ответственные за подготовку законопроекта к рассмотрению Думой, принимает решения о проведении парламентских слушаний, награждает Почетной грамотой Государственной Думы и др.

Дума работает на постоянной основе в сессионном порядке. Ежегодно проводятся две сессии. Ранее Регламент четко определял, что весенняя сессия работает с 12 января по 20 июня, а осенняя — с 1 сентября по 25 декабря. С 2005 г. Государственная Дума собирается на весеннюю и осеннюю сессии в соответствии с распорядком работы депутатов на соответствующую сессию, утверждаемым постановлением Думы, которое принимается на одном из последних заседаний текущей сессии. Таким образом, каждый год начало и конец работы сессии принимается индивидуальным постановлением и не совпадает с другими годами.

Во время сессии Государственной Думы проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий Государственной Думы, парламентские слушания, работа депутатов Государственной Думы в комитетах и комиссиях, во фракциях, а также с избирателями. Как правило, две недели каждого месяца в этот период предназначаются для проведения заседаний палаты, заседаний Совета Государственной Думы, одна неделя – для работы депутатов Государственной Думы в комитетах, комиссиях и во фракциях, одна неделя – для работы депутатов Государственной Думы с избирателями. В период проведения выборов депутатов Государственной Думы нового созыва (со дня назначения выборов до дня выборов) для работы депутатов Государственной Думы с избирателями предназначаются две недели каждого месяца.

Заседания Государственной Думы проходят по вторникам, средам и пятницам. По решению Совета Государственной Думы в иные дни могут проводиться дополнительные. внеочередные заседания Государственной Думы.

На заседаниях Государственной Думы в 17 часов проводится «час голосования», на который выносятся законы, законопроекты и проекты постановлений Государственной Думы, которые уже были предметом обсуждения палаты, и здесь не допускается внесение в них поправок и возвращение к их обсуждению.

Очередные заседания Совета Государственной Думы проходят по понедельникам и четвергам.

На заседаниях Государственной Думы, как правило, по средам отводится время для ответов федеральных министров, иных должностных лиц, на вопросы депутатов Государственной Думы («правительственный час»). Парламентские слушания проводятся в дни и время, определенные Советом Государственной Думы. Государственная Дума вправе принимать большинством голосов от общего числа депутатов заявления, обращения, которые оформляются постановлением палаты.

Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации: после трехкратного отклонения кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации, предложенных Президентом Российской Федерации; после выражения недоверия Правительству повторно в течение трех месяцев; после отказа в доверии Правительству при постановке этого вопроса Председателем Правительства в течение семи дней¹.

В соответствии с Конституцией Дума не может быть распущена: в течение первого года после избрания Думы при выражении ею недоверия или отказе в доверии Правительству; с момента выдвижения обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации; а также исполняющим обязанности Президента; в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения.

В случае роспуска Думы Президент одновременно назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Но эти четыре месяца страна живет без представительного (законодательного) органа.

Совет Федерации не может быть распущен никем.