Глава 4. Бюджет и бюджетное устройство

4.1. Понятие и сущность бюджета

Во всех государствах в результате деятельности хозяйствующих субъектов создаются валовый внутренний продукт и национальный доход, которые проходят последовательно стадии распределения и перераспределения. Важную роль в их перераспределении и дальнейшем использовании играет бюджет (англ. «денежная сумка»). С помощью бюджета государственные и территориальные власти получают финансовые ресурсы для содержания аппарата управления, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач.

Понятие бюджета может рассматриваться с нескольких позиций:

1. как распределительные денежные отношения, носящие принудительный властный характер со стороны государства;

2. как фонд денежных средств, централизуемый органами власти соответствующего уровня;

3. как плановый документ, утвержденный законодательно и отражающий конкретные доходы и расходы органов власти;

4. как часть бюджетной и финансовой системы государства.

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и использования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

По организационной форме бюджет строится и исполняется как баланс доходов и расходов, который утверждается законодательным (представительным) органом публичной власти в законе о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Плановый период в РФ в настоящее время составляет три года. Превышение доходов над расходами образует профицит бюджета, который либо используется для целей дополнительного финансирования бюджетных расходов, либо направляется на пополнение государственных (муниципальных) финансовых резервов (резервных фондов). При превышении расходов над доходами образуется дефицит бюджета. В данном случае балансирование бюджета осуществляется путем покрытия дефицита за счет специальных источников финансирования, перечень и порядок использования которых регламентируется бюджетным законодательством.

Отношения по поводу образования и использования бюджетных фондов денежных средств организуются каждым государством самостоятельно. Форма их организации находит свое выражение в бюджетном устройстве.

Бюджетное устройство – это организация бюджетной системы, которая включает три важные характеристики:

1. структуру бюджетной системы;

2. организационные принципы построения бюджетной системы;

3. взаимосвязь бюджетов, объединенных в бюджетной системе.

Бюджетное устройство закрепляется в основном законе страны. В России – это Конституция РФ. Конкретные вопросы построения и функционирования бюджетной системы, ее устройства излагаются в Бюджетном кодексе РФ.

4.2. Бюджетная система и ее структура

Бюджетная система – это совокупность бюджетов государства. Ее организация зависит от государственного устройства и определяется им. В зависимости от степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Большинство стран мира относятся к унитарным государствам, в которых административно-территориальные образования не могут действовать автономно от центра, все государственные функции осуществляются под руководством центрального правительства, которое делегирует территориям некоторые полномочия. В таких государствах действует единая конституция и единые органы власти. Бюджетная система в них, как правило, состоит из двух звеньев – государственного и местных бюджетов. А небольшие по площади и численности населения государства и вовсе обходятся одноуровневым бюджетом (Сингапур, Монако). Унитарными государствами являются Великобритания, Италия, Испания, Норвегия, Португалия, Франция, Швеция, Китай, Корея, Япония, Турция, Египет, Новая Зеландия и др.

Для унитарной системы правления характерно наличие единого бюджета, через который реализуются единые государственные программы, одинаковые для всех территорий. Осуществляется единый бюджетный процесс. Населению унитарного государства предоставляются одни и те же государственные услуги независимо от места проживания.

В тоже время по степени централизации (децентрализации) функций унитарные государства различаются между собой: есть государства, тяготеющие к децентрализации и находящиеся в процессе создания федеративной системы (ЮАР, Бельгия, Испания), а есть государства с большой степенью централизации и подотчетностью центру (Швеция, Франция, Норвегия). В целом же бюджетную систему унитарного государства можно охарактеризовать как централизованную.

Федеративное государство – это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность (автономию, суверенитет) и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах, распределенных между ними и центром компетенций. Как правило, это государства с большой численностью населения и территорией: Австралия, Бразилия, Германия, Индия, Канада, Мексика, Россия, США и др. Все эти государства объединяет наличие территориального (регионального) уровня правления с соответствующим бюджетом, который служит наряду с федеральным бюджетом средством проведения государственной политики на территориях в пределах бюджетных компетенций, распределенных между нами и центром. Бюджетная система федеративного государства имеет, как правило, три уровня: федеральный бюджет, бюджеты членов федерации, местные бюджеты.

В федеративном государстве действует единая Конституция федерации, но наряду с ней члены федерации имеют свои конституции или другие субнациональные законы, имеющие статус основного закона члена федерации (штата, земли, провинции, территории, кантона, области, округа и т.д.).

По степени децентрализации полномочий и обязанностей федеративные государства очень сильно различаются. Так, например, Россия является федеративным государством, тяготеющим к унитарному. В частности, налоговая система РФ в настоящее время – это система унитарного государства, которая сочетается с трехуровневой бюджетной системой федеративного государства с усложненным двумя подуровнями местным уровнем.

В тоже время бюджетная система США предельно децентрализована, вплоть до того, что многие штаты имеют даже иное по дате начало бюджетного года, чем это установлено в целом для самой федерации. В таких государствах бюджетный процесс не является единым.

Конфедеративное государство – это постоянный союз суверенных государств, возглавляемый межправительственным органом. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств-членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы. Примером конфедеративного государства является Европейский союз. В процессе создания такого государства находится союз России и Белоруссии.

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетную систему как совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, основанную на экономических отношениях, государственном устройстве и регулируемую законодательством РФ.

Бюджетная система в РФ состоит из бюджетов трех уровней:

1. федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

2. бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3. местные бюджеты, в том числе:

- бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения;

- бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ самостоятельны и не включаются друг в друга.

Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ представляет собой консолидированный бюджет РФ. Он не имеет правовой формы, т. е. не разрабатывается и не утверждается в форме закона, но его значение достаточно велико, т. к. он дает представление о денежных средствах, сосредоточенных во всех бюджетах государства, показывает, какие территориальные образования в большей степени нуждаются в финансовой помощи, а какие выступают донорами.

Его построение осуществляется следующим образом. Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, образуют консолидированный бюджет муниципального района.

Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъекта РФ в сумме составляют консолидированный бюджет РФ.