5. Бюджетний процес

Бюджетний процес в Україні регламентується Конституцією України і Бюджетним кодексом України.

Бюджетний процес – це регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства [2].

В Україні бюджетний процес триває понад два роки: від починається зимою року, що передує бюджетному періоду, і закінчується навесні року, наступного за бюджетним.

Бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року [2].

Відповідно до Конституції України [1] та Бюджетного кодексу України [2] бюджетний період для Державного бюджету України за особливих обставин може бути іншим. Особливими обставинами є:

• введення воєнного стану;

• оголошення надзвичайного стану в Україні.

У разі затвердження Державного бюджету України на інший, ніж передбачено Бюджетним кодексом, бюджетний період місцеві бюджети повинні бути затверджені на такий самий період.

Процес формування бюджету та узгодження його показників із макроекономічними тенденціями розвитку країни складається з декількох відносно самостійних стадій:

1) складання проектів бюджетів;

2) розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);

3) виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства.

Учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов'язками з управління бюджетними коштами).

Проект закону про Державний бюджет України розробляє Кабінет Міністрів України.

Міністерство фінансів України відповідає за складання проекту закону про Державний бюджет України, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення проекту Державного бюджету України та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Міністерство фінансів України на підставі Основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди та аналізу виконання попереднього бюджету та виконання бюджету у поточному бюджетному періоді розпочинає складання проекту Державного бюджету України та індикативних прогнозних показників Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Проект бюджету – це проект плану формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, що здійснюються органами державної влади (органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування) протягом бюджетного періоду, який є невід'ємною частиною проекту закону про Державний бюджет України (проекту рішення про місцевий бюджет) [2].

На першій стадії бюджетного планування проводиться робота зі складання проекту бюджету (з лютого по вересень року, що передує бюджетному періоду) та здійснюється формування бюджетної політики й узгодження показників майбутнього бюджету з тенденціями розвитку країни через планування основних макроекономічних показників у розрізі державного та місцевих бюджетів.

Основні прогнозні макропоказники економічного і соціально­го розвитку України на плановий рік розробляють Міністерство економічного розвитку і торгівлі України за участю Міністерства фінансів України, Національного банку України, Державної служби статистики України, інших міністерств і служб України.

Макропоказники економічного і соціального розвитку держави затверджуються Кабінетом Міністрів України і є орієнтиром при складанні проекту бюджету. До них належать:

• валовий внутрішній продукт (ВВП) номінальний, млрд. грн.;

• ВВП реальний, темп зростання, %;

• індекс споживчих цін, %;

• індекс цін виробників, %;

• прибуток підприємств в цілому та в розрізі адміністративно-територіальних утворень, млрд. грн.;

• надходження до бюджету від приватизації, млрд. грн.;

• темпи приросту монетарної бази до початку року, %;

• темпи приросту грошової бази до початку року, %;

• фонд оплати праці робітників, службовців, військових, працівників малих підприємств та галузі сільського господарства, млрд. грн.;

• експорт та імпорт товарів та послуг, млн. дол. США;

• курс національної грошової одиниці до іноземних валют.

Національний банк подає Президенту України, Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України:

до 15 березня – прогнозні монетарні показники на наступний рік;

до 1 квітня – інформацію про розрахунок частини прогнозованого прибутку до розподілу поточного року, яка підлягатиме перерахуванню до Державного бюджету України;

до 1 вересня – інформацію про розрахунок частини прогнозованого прибутку до розподілу наступного року, яка підлягатиме перерахуванню до Державного бюджету України.

Зазначені матеріали використовуються для складання проекту закону про Державний бюджет України.

Міністерство фінансів України розробляє пропозиції щодо напрямів бюджетної політики на наступний рік і до 20 березня повинно подати на розгляд Кабінету Міністрів України:

• проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний рік;

• попередні показники проекту зведеного бюджету на наступний рік з розподілом на Державний та місцеві бюджети;

• пропозиції щодо формування взаємовідносин з місцевими бюджетами;

• проект рішення Кабінету Міністрів України та інші необхідні матеріали.

Не пізніше 1 квітня, що передує плановому року, Кабінет Міністрів України розглядає та схвалює проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період (Бюджетну резолюцію) та у триденний строк подає його до Верховної Ради України, яка його розглядає за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради України.

Проект Основних напрямів бюджетної політики (Бюджетну резолюцію) на наступний бюджетний період розробляє Кабінет Міністрів України з урахуванням основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період із зазначенням показників обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих цін, прогнозованого офіційного обмінного курсу гривні у середньому за рік та на кінець року, прогнозованого рівня безробіття і подає до Верховної Ради не пізніше ніж за 4 робочих дні до початку розгляду питання Верховною Радою.

Народні депутати, комітети розробляють свої пропозиції щодо Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період і надсилають їх до комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, не пізніше ніж за три дні до розгляду питання щодо Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період Верховною Радою.

Аналіз виконання бюджету за минулий рік і очікуване вико­нання бюджету в поточному році, який проводить Міністерство фінансів України разом з Міністерством економічного розвитку і торгівлі України розпочинається не пізніше 1 травня та включає:

• розгляд основних макропоказників економічного та соціального розвитку України;

• аналіз виконання бюджету у поточному бюджетному періоді;

• оцінку обсягу фінансування бюджету.

На підставі проведеного аналізу розпочинається складання пропозицій до проекту Державного бюджету України, зокрема визначається загальний рівень доходів, видатків і кредитування майбутнього бюджету та оцінюється обсяг фінансування бюджету для покриття можливого бюджетного дефіциту.

Бюджетний комітет узагальнює пропозиції, що надійшли, і готує проект постанови Верховної Ради про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Верховна Рада приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період (Бюджетну резолюцію) не пізніше 1 червня року, що передує плановому, або першого наступного за цією датою дня пленарних засідань Верховної Ради.

Після схвалення Бюджетної резолюції починається розробка основних бюджетних показників на основі аналізу виконання бюджету за минулий рік і очікуваного вико­нання бюджету у поточному році.

Кабінет Міністрів України доводить до Верховної Ради АРК, місцевих Рад народних депутатів та їх виконавчих органів інст­руктивні листи про особливості складання розрахунків до проек­тів бюджетів на наступний бюджетний рік.

Органи виконавчої влади АРК, областей, міст Києва і Севастополя доводять до міс­цевих Рад народних депутатів та їх виконавчих органів нижчого рівня відповідні вказівки щодо розробки проектів бюджетів.

Міністерство фінансів України для підготовки проекту Державного бюджету України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів.

Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання їх до Міністерства фінансів України відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Бюджетний запит – це документ, підготовлений головним розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступні бюджетні періоди [2].

Крім того, головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують своєчасність, достовірність та зміст поданих Міністерству фінансів України бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту Державного бюджету України, індикативних прогнозних показників Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, згідно з вимогами Міністерства фінансів України.

Міністерство фінансів України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, на предмет його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів.

Міністр фінансів України на основі результатів аналізу приймає рішення про включення бюджетного запиту до проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України.

Міністерство фінансів України на основі аналізу бюджетних запитів, що подаються, готує проект закону про Державний бюджет України і на початку вересня подає його Кабінету Міністрів України для розгляду та вносить пропозиції щодо термінів і порядку розгляду цього проекту в Кабінеті Міністрів України.

Крім проекту закону про Державний бюджет України на розгляд Кабінету Міністрів окремо подаються розрахунки та обґрунтування щодо всіх показників доходів і видатків, зазначених у проекті закону. Персональну відповідаль­ність за дотримання цього правила несе Міністр фінансів України.

Кабінет Міністрів на своєму засіданні розглядає проект закону про Державний бюджет України, і, у разі прийняття позитивного рішення, не пізніше 15 вересня подає проект закону про Державний бюджет України з відповідними матеріалами на розгляд до Верховної Ради України та Президентові України.

Крім того, Кабінет Міністрів в одноденний строк після прийняття постанови щодо схвалення проекту закону про Державний бюджет України подає до Ради національної безпеки і оборони України проект цього закону по статтях, пов'язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони України.

Бюджетний процес в Україні, відповідно до вимог Бюджетного кодексу, передбачає застосування програмно-цільового методу у бюджетному плануванні.

Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі – це метод управління бюджетними коштами для досягнення конкретних результатів за рахунок коштів бюджету із застосуванням оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процессу [2].

У бюджетному процесі програмно-цільовий метод застосовується як на рівні державного бюджету, так і на рівні місцевих бюджетів (за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим або відповідної місцевої ради).

Програмно-цільовий метод передбачає складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди. Тому, разом з проектом закону про Державний бюджет України до Верховної Ради України подається прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Показники проекту Державного бюджету України на бюджетний період, що настає за плановим, ґрунтуються на індикативних прогнозних показниках Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди (включаючи індикативні прогнозні показники за бюджетними програмами, які забезпечують протягом декількох років виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі тих, що здійснюються із залученням державою кредитів (позик) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій).

Прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди включає такі індикативні прогнозні показники:

1) основні макропоказники економічного і соціального розвитку України;

2) зведеного бюджету України за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування;

3) державного бюджету за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування;

4) державного боргу та гарантованого державою боргу, що визначаються з урахуванням стратегії управління державним боргом.

Така стратегія затверджується Кабінетом Міністрів України і включає визначення пріоритетних цілей і завдань управління державним боргом на середньострокову або довгострокову перспективу та засобів їх реалізації. Наприклад, у березні 2011 р. прийнято Постанову Кабінету Міністрів України «Про затвердження Середньострокової стратегії управління державним боргом на 2011–2013 роки» [30];

5) за бюджетними програмами, які забезпечують протягом декількох років виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі тих, що здійснюються із залученням державою кредитів (позик) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій.

Бюджетна программа – це сукупність заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, завдань та очікуваного результату, визначення та реалізацію яких здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій [2].

Такі бюджетні програми за умови схвалення у встановленому законодавством порядку відповідних інвестиційних програм (проектів) включаються до прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди протягом усього строку їх реалізації з урахуванням вимог Бюджетного кодексу;

6) взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами.

Головні розпорядники коштів державного бюджету, виходячи з індикативних прогнозних показників обсягів видатків і надання кредитів з бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, доведених Міністерством фінансів України разом з інструкцією з підготовки бюджетних запитів, складають плани своєї діяльності на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди (що включають заходи з реалізації інвестиційних програм (проектів)) відповідно до прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку, державних цільових програм з визначенням очікуваних результатів діяльності.

Такі плани діяльності щорічно приводяться у відповідність із показниками державного бюджету на плановий бюджетний період та прогнозом Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Також, з метою досягнення поставлених цілей головні розпорядники коштів державного бюджету формують бюджетні програми (з урахуванням строку їх реалізації) на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди.

На всіх стадіях бюджетного процесу його учасники в межах своїх повноважень здійснюють оцінку ефективності бюджетних програм, що передбачає заходи з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів, на підставі аналізу результативних показників бюджетних програм, а також іншої інформації, що міститься у бюджетних запитах, кошторисах, паспортах бюджетних програм, звітах про виконання кошторисів та звітах про виконання паспортів бюджетних програм.

Організаційно-методологічні засади оцінки ефективності бюджетних програм визначаються Міністерством фінансів України.

На другій стадії бюджетного процесу (з 15 вересня по 1 грудня року, що передує бюджетному періоду) у Верховній Раді проходить розгляд та затвердження проекту закону про Державний бюджет України.

Розгляд та підготовка проекту закону про Державний бюджет України до першого читання передбачає представлення проекту закону про Державний бюджет України Верховній Раді України.

З доповіддю про проект бюджету виступає Міністр фінансів. Голова Комітету з питань бюджету співдоповідає про відповідність проекту закону про Державний бюджет України вимогам Бюджетного кодексу та Основним напрямкам бюджетної політики на наступний бюджетний період.

З проектом бюджету ознайомлюються всі народні депутати, а також його розглядають у комітетах, депутатських фракціях і групах Верховної Ради. Після внесення пропозицій до проекту Державного бюджету, постійна комісія з питань бюджету розглядає поправки і готує таблицю суб’єктів законодавчої ініціативи з переліком пропозицій, які пропонується підтримати або відхилити.

Таблиця розповсюджуються серед народних депутатів не пізніше чим за 2 дні до розгляду проекту бюджету у першому читанні.

Відповідно до Регламенту Верховної Ради та Бюджетного кодексу України затвердження бюджету проходить три етапи:

• перше читання;

• друге читання;

• третє читання.