Організаційно-економічний механізм регіональної політики

1. Сутність та принципи побудови організаційно-економічного механізму

2. Адміністративні методи регіональної політики

3. Економічні методи регіональної політики

4. Нормативно-правове забезпечення регіональної політики

5. Методи комплексного впливу на розвиток регіонів

1. Сутність та принципи побудови організаційно-економічного механізму

Організаційно-економічний механізм регіональної політики розглядається як сукупність методів, інструментів, важелів впливу з боку суб’єктів регіональної політики на протікання регіональних процесів.

Методи регіональної політики поділяються на методи прямого впливу (ліцензування, стандартизація, встановлення лімітів і квот) та непрямого впливу (більшість ринкових методів: податки, спеціальні економічні зони, трансферти, гранти). Також методи можна розглядати як адміністративні (прямого впливу) та економічні (непрямого впливу).

2. Адміністративні методи регіональної політики

Адміністративні методи – це методи законодавчого, виконавчого та контролюючого характеру, які використовують органи влади та місцевого самоврядування з метою досягнення цілей регіональної політики. Дані методи використовуються у випадках, коли економічні інструменти діють недостатньо ефективно. Найчастіше адміністративні методи використовуються при проведенні екологічної та соціальної регіональної політики, оскільки, суб’єкти господарювання рідко зацікавлені в реалізації положень такої політики.

Основними інструментами даної групи методів є наступні:

• перерозподіл повноважень, прав і обов’язків стосовно вирішення завдань регіональної політики між різними ієрархічними рівнями управління – це серйозний крок, який робиться за умов проведення адміністративно-територіальної реформи або реорганізації органів державної влади загалом.

• створення і вдосконалення роботи інститутів регіональної політики – ними виступають державні, або, в деяких випадках, з участю держави, організації та структури уповноважені формувати та проводити регіональну політику.

Новими суб’єктами (інститутами регіональної політики) виступають агенції регіонального розвитку – це організації, що утворюються у регіонах з метою сприяння використання внутрішнього потенціалу території. Основною відмінністю даної організації від традиційних суб’єктів регіональної політики є те, що вони не підпорядковані ніяким органам влади і не включені в ніякі вертикалі влади. Відповідно, вони не обмежені законодавчими актами, тому можуть враховувати більше інтересів.

Виділяють наступні цілі створення агенції регіонального розвитку:

• підвищення інвестиційної конкурентоспроможності регіону;

• залучення інвестицій для реалізації інноваційного потенціалу;

• розвиток сільської місцевості та сільського господарства;

• підтримка малого та середнього бізнесу;

• розвиток туризму;

• реалізація екологічних проектів.

Даний механізм в Україні був запропонований ще на початку 2000-х і зараз триває розробка концепції агенції регіональної політики і запровадження їх у практику. Вони діють відповідно до Закону України «Про об’єднання громадян» та Закону України «Про благодійні організації та благодійництво».

• обмежувальні методи (ліміти, квоти) – встановлюються, як правило, щодо викидів і скидів підприємств у довкілля в регіональній екологічній політиці. Таким чином, держава обмежує певні негативні прояви основної діяльності суб’єктів господарювання і стимулює їх до запровадження нових технології.

• стимулюючі інструменти (державні замовлення, державні гарантії) – певний вид державної підтримки, який не потребує дуже великих обсягів фінансування. Але при цьому необхідно залучати експертів, які могли б оцінити, щодо яких проектів доцільно надавати державні гарантії.

Державні замовлення – це замовлення, які держава надає підприємствам і організаціям в регіонах, які внаслідок якихось ринкових трансформацій мають тимчасові труднощі або втратили замовника (пріоритет надається комунальним і державним підприємствам).

• дозвільні методи (ліцензії, декларації) – механізм обмеження доступу до підприємницької діяльності. Залежно від виду ліцензії і визначається те, з чим пов’язана дана ліцензія – окремі види діяльності можуть бути надприбутковими, а в інших може бути потрібен високий рівень фаховості та вимог до господарської діяльності.

• координуючі методи (регіональні угоди, регіональні контракти) – вони є договором між органами місцевого самоврядування регіонального рівня та урядом держави, що має на меті реалізацію спільної політики держави та регіону і регулює взаємні зобов’язання та відповідальність сторін.

Даний інструмент був запроваджений в 2005 р., коли був прийнятий Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів». Він покликаний усунути певні протиріччя та ввести відносини суб’єктів регіональної політики у правову площину, тому створена типова угода, яка підписується головою обласної ради та прем’єр-міністром.

Угода регіонального розвитку передбачає:

• спільні заходи центральних та місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо реалізації державної стратегії регіонального розвитку;

• спільні заходи центральних та місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо реалізації регіональної стратегії розвитку;

• порядок, обсяг, форми та строки фінансування спільних заходів;

• відповідальність сторін угоди за невиконання або неналежне виконання спільних заходів;

• порядок внесення змін до угоди.

• контролюючі методи (регіональний моніторинг, інспектування нагляд, контроль).

3. Економічні методи регіональної політики

Економічні методи спонукають суб’єктів ринку діяти в необхідних для розвитку регіонів напрямах. Існує три основні цілі, які переслідують економічні методи регіональної політики:

• оптимізація фінансової підтримки регіонів, що відстають у соціально-економічному розвитку через наступні інструменти:

  • розробка програм подолання депресивності та фінансування їх виконання;

  • створення територій пріоритетного розвитку або спеціальних економічних зон;

Спеціальні економічні зони та території пріоритетного розвитку – це інструменти, що об’єднані за загальним принципом анклавного стимулювання інвестицій.

Спеціальна економічна зона – частина території держави на якій встановлено спеціальний правовий режим економічної діяльності і порядок застосування законодавства країни. Даний режим орієнтується на посилення зовнішньоекономічних зв’язків. Спеціальні економічні зони поділяються на економічні, науково-технічні та соціальні.

Території пріоритетного розвитку – це території держави, на яких склалися несприятливі соціально-економічні та екологічні умови, незадовільна зайнятість, низький рівень доходів населення. Головною метою створення території пріоритетного розвитку є створення нових робочих місць, але при цьому цілями також стають зміна галузевої структури економіки, збереження і відтворення науково-технічного потенціалу тощо. Механізм реалізації передбачає здебільшого податкові пільги, що надаються в межах даної території (видача податкових кредитів, зниження або скасування податку на прибуток, встановлення прискореної амортизації). В залежності від того, яка передбачається діяльність, підприємства можуть також додатково звільнятися від сплати мит.

• розвиток транскордонного співробітництва, який пов’язаний з особливостями соціально-економічного розвитку прикордонних територій:

  • необхідність облаштування кордону;

  • спільне використання наявних ресурсів між двома або більше країнами;

  • спільне вирішення проблем екологічної безпеки;

  • забезпечення більш широкого спілкування населення сусідніх держав;

  • забезпечення функціонування інфраструктури з обох боків кордону.

Як правило, прикордонні райони характеризуються певною периферійність та відсталістю. Основним інструментом транскордонного співробітництва є єврорегіон – юридично оформлена територія між територіальними громадами або місцевими органами влади прикордонних регіонів двох або більше держав. Діяльність єврорегіонів спрямована на реалізацію спільних проектів та узгодженість дій.

• створення ефективної системи вирівнювання доходів і видатків бюджетів різних рівнів (трансфертна політика);

Під фінансовим вирівнюванням розуміють приведення у відповідність витрат бюджетів до гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на душу населення, усунення значних диспропорцій у здійсненні видатків в розрізі окремих територій.

Основним інструментом для здійснення політики вирівнювання в Україні є трансферти, які надаються на безоплатній та безповоротній основі. Трансферти поділяються на дві основні групи:

• субсидії загального призначення (дотації) – надаються місцевим бюджетам з метою їх збалансування. Механізм надання не передбачає цільового використання коштів і не обмежує органи місцевого самоврядування щодо напрямів і обсягів використання.

• субсидії спеціального призначення (субвенції) – передбачають цільове використання отриманих коштів Метою надання субвенцій є фінансування державних програм, проектів, а також виконання делегованих повноважень.

Обсяги дотацій та субвенцій розраховані в бюджеті. Бюджетні гранти відрізняються своєю одноразовістю і мало поширені в Україні.

• удосконалення інструментів непрямого впливу на розвиток регіонів:

  • податкова, інвестиційна, митна, валютна політика;

  • цінова

  • створення спільних підприємств;

  • лізинг;

  • концесія та ін.

Всі ці інструменти мають на меті стимулювати економічну діяльність, яка сприяє соціальному розвитку та розвитку усіх регіонів. Ці види політики складають механізм державного управління та спрямовані на стимулювання соціально-економічного розвитку.

Регіонального розвитку найбільше стосується податкова політика, призначення якої є забезпечення наповнення бюджетів різних рівнів відповідно до розроблених планів (фіскальна функція) і стимулювання соціально-економічного розвитку. Вона реалізуються шляхом стягування податків і зборів.

Податком є обов’язковий безумовний платіж до відповідного бюджету, що справляється з платників податку. Збір (плата, внесок) є обов’язковим платежем, що справляється з платників зборів з умовою отримання ними спеціальної вигоди (за надання певної адміністративної послуги та ін.).

В Україні визначено, що податки поділяються на:

• загальнодержавні, що є обов’язковими для сплати на всій території України. Згідно Податкового кодексу їх 18 і не обов’язково, що всі вони надходять до центрального бюджету.

• місцеві, що встановлені відповідно до переліку і в межах граничних розмірів рішеннями сільських, селищних і міських рад і є обов’язковими до сплати на території відповідних територіальних громад. На сьогодні в Податковому кодексі визначено 2 місцеві податки і 3 збори.

Для проведення інвестиційної політики в Україні створено Державний фонд регіонального розвитку як окрема бюджетна програма в складі Державного бюджету. Ця програма повинна забезпечувати фінансування в обсязі 2,5% бюджету щорічно і через неї повинні фінансуватися всі інвестиційні програми та інвестиційні проекти. Даний фонд мав запрацювати в 2012 р., але поки що серйозних проектів реалізовано не було.

• забезпечення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування.

Фінансова незалежність органів місцевого самоврядування забезпечується шляхом проведення бюджетної політики, податкової політики (місцеві податки і збори), а також створення ефективного механізму управління комунальною власністю.

До комунальної власності належить рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, частки в майні, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, соціального обслуговування. Суб’єктом права комунальної власності виступає територіальна громада. Здійснює безпосереднє управління міська, сільська або селищна рада.

4. Нормативно-правове забезпечення регіональної політики

Нормативно-правові методи об’єднують інструменти, що регламентують діяльність держави щодо встановлення обов’язкових для виконання законів, підзаконних актів, юридичних норм поведінки суб’єктів права.

Нормативний акт – документ, що видається уповноваженим органом держави, в якому передбачається виконання певних дій установами, відомствами та окремими особами.

Нормативно-правові акти поділяються за різними ознаками, і перш за все, за юридичною силою:

• закони – нормативно-правові акти, що мають найвищу юридичну силу і регулюють найважливіші суспільні відносини. В Україні закони ухвалює Верховна Рада України або безпосередньо народ на загальнодержавному референдумі.

• підзаконні нормативно-правові акти – результат нормотворчої діяльності компетентних органів держави або їх посадових осіб, або уповноважених державою громадських об’єднань. Вони деталізують окремі положення законів, визначають механізм дії законів та інші, переважно організаційні, моменти.

Як правило, після прийняття закону приймається цілий ряд нормативно-правових актів, які деталізують механізми, положення, методики, інструкції реалізації та впровадження закону.

Крім того, нормативно-правові акти поділяються залежно від суб’єктів:

• нормативні акти Президента України – укази та розпорядження;

• Кабінет Міністрів України – розпорядження та постанови;

• Верховна Рада України – закони, кодекси та постанови;

• міністерства, державні комітети та інші органи центральної виконавчої влади – накази та постанови;

• місцеві державні адміністрації – розпорядження голови відповідної адміністрації;

• органи місцевого самоврядування – рішення.

В сфері регіональної політики ще не до кінця завершено формування нормативно-правової бази. Ті нормативні акти, які на сьогодні введені в дію, можна поділити на дві групи:

• ті, що визначають найбільш загальні, головні цілі розвитку країни – в них визначені основні засади, принципи, важелі та інші ключові моменти регіональної політики (Конституція України, Державна стратегія регіонального розвитку до 2015 р., Концепція регіональної політики, Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів» та ін.);

• підзаконні акти, в яких виписані основні методики, встановлені норми, визначені відповідальні за реалізацію окремих заходів регіональної політики (постанови Кабінету Міністрів України, в яких деталізуються механізми, зазначені в Законі України «Про стимулювання розвитку регіонів»).

Для реалізації регіональної політики важливими також є норми та нормативи. Нормативи визначають витрати на виробництво одиниці продукції або проведення окремих видів робіт, затрати праці, чисельності працюючих та ін. В таких сферах діяльності, як екологічна або соціальна регіональна політика важливо, щоб рівень забезпечення відповідними послугами відповідав середнім показникам по країні, тому держава вводить для таких сфер наступні нормативи: кількість місць у дитячих садках і яслах, кількість учнів у відповідних класах, довжина місцевих доріг, довжина каналізації і водогону та ін. Також як нормативи можна розглядати показники гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин тощо.

5. Методи комплексного впливу на розвиток регіонів

Методами комплексного впливу на розвиток регіонів є такі інструменти як прогнозування, планування та програмування регіонального розвитку. Вони винесені окремо, тому що дозволяють використовувати всі ті інструменти, що були зазначені раніше через систему спеціальних документів. Ця система документів в Україні почала розроблятись в 2000-х роках після періоду відмови від планових радянських документів.

Існує певна схема взаємозв’язаних процесів: прогнозування – соціально-економічне планування – програмування – фінансове планування. Короткострокові програми і прогнози готуються безпосередньо для того, щоб підготувати проект відповідного бюджету.

Прогнозування – це вид діяльності, що науково аргументує імовірні тенденції та напрями розвитку на коротко- і середньострокову перспективу. Прогнозування ґрунтується на наступних принципах:

• історичності (при прогнозуванні враховуються всі зв’язки, які є в межах регіону а також загальні тенденції соціально-економічного розвитку вищого рівня);

• інерційності (певні тенденції зберігаються на певний час і це є основою для короткострокового прогнозу);

• системності;

• неперервності прогнозування (прогноз не є сталим, а до нього можна і треба вносити зміни);

• аналогії (необхідно розглядати ситуацію не окремо, а шукати схожі умови чи повторення, які дозволяють збільшити кількість варіантів розвитку регіону);

• взаємозалежності та узгодженості.

Прогнози, що складаються для регіональної політики можна класифікувати:

• за рівнем узагальнення:

  • інтегральні (прогнози розвитку країни або регіону);

  • галузеві (зараз в Україні визначено 16 галузей, для яких розробляються прогнози);

• за просторовими масштабами:

  • прогнози країни;

  • областей;

  • районів;

  • міст;

• за величиною прогнозного горизонту:

  • довгострокові (більше 5 років);

  • середньострокові (від 1 до 5 років);

  • короткострокові (менше 1 року);

• за формою виразу результатів:

  • кількісні;

  • якісні.

Виділяють три основі способи розробки прогнозів:

• екстраполяційний – передбачає виявлення тенденцій соціально-економічного розвитку в минулому і продовження їх на певний час на майбутнє. Класичний прогноз передбачає, що повинен бути великий ретроспективний термін і прогнозний період не повинен бути в кілька разів меншим за цей термін. З іншого боку, не можна говорити про довгостроковість через зовнішні чинники, що порушують ті тенденції, що склались в економіці та суспільному житті.

• інтерполяційний – передбачає виявлення шляхів досягнення бажаного стану процесів на основі наперед заданих критеріїв. Знаючи, яка ситуація існує на сьогодні, можна призначити певний рівень розвитку (макроекономічні показники), на який орієнтуватиметься розвиток на наступні кілька років;

• комбінований – поєднує перший та другий способи: спочатку робиться екстраполяція, щоб дослідити як ситуація розвиватиметься без впливу суб’єктів державної регіональної політики, а потім інтерполяція, щоб встановити різні варіанти прогнозів (оптимістичний, реальний та песимістичний).

Планування – це такий вид діяльності, що включає в себе аналіз соціально-економічної ситуації, розробку системи цілей і завдань, а також заходів, що відповідають поставленим цілям. В процесі планування складається план, який відображає всі ці положення. Головне в ньому – послідовність дій, чіткість постановки і етапність досягнення цілей. Як правило, в ньому також вказуються обсяги фінансування та відповідальні за виконання певних заходів.

В літературі найчастіше говориться про три види плану:

• директивний – називається також адміністративно-командним і спирається переважно на адміністративні методи державного регулювання;

• індикативний – спирається на ринкові механізми, крім того, не має жорстких установок стосовно обов’язковості досягнення показників, значних обмежень та ін.

В чистому вигляді директивних та індикативних планів немає, а існують поєднання цих двох планів. Директивний план дуже добрий для досягнення соціальних та екологічних планів розвитку – він є обов’язковим, тому дозволяє розвивати інфраструктуру, контролювати фінансові потоки, контролювати процес, але разом з тим – обмежується економічне зростання.

• стратегічне планування – особливий вид управлінської діяльності, що передбачає розробку та обґрунтування стратегічних цілей розвитку територій на довгострокову перспективу. Реалізація цих цілей забезпечує ефективне функціонування економіки та швидку адаптацію до змін зовнішнього середовища.

Стратегічний план відрізняється тим, що він:

• завжди є довгостроковим (як правило, на період не коротший 10 років);

• має багаторівневий характер суб’єкту планування: певним ядром виступає орган місцевого самоврядування, але, крім того, до розробки планів залучаються представники громадських організацій, науковці, підприємці та всі інші зацікавлені сторони даної території. Оскільки план розробляється на тривалий період, то створення плану може зайняти тривалий період.

• залучаються фінансові ресурси з різних джерел (найбільша частина фінансування відбувається за рахунок інвестицій);

• використання спеціальної методики стратегічного планування – SWOT-аналізу, яка дозволяє врахувати як внутрішній потенціал території, так і зовнішні чинники, які можуть стати загрозами або можливостями для регіону.

Програмування – інструмент реалізації планових цілей, що дозволяє орієнтувати економіку через регулярний та комплексний вплив на її структуру відповідно до варіанту соціально-економічного розвитку. Програми, як і прогнози, поділяються за просторовими масштабами, а от за об’єктом дослідження вони поділяються на галузеві, цільові та комплексні.

Державні цільові програми є комплексом завдань і заходів, що спрямовані на розв’язання найважливіших проблем окремих галузей, адміністративно-територіальних одиниць або країни загалом. Вони фінансуються за рахунок державного бюджету і відзначаються чіткістю постановки цілей, відповідальних за виконання заходів та ін. Програма повинна розроблятися для вирішення проблем, які не можна вирішити через існуючі механізми подолання проблем. Закон України «Про державні цільові програми» був прийнятий у 2004 р. Сучасні проблеми, пов’язані з цільовими програми, полягають у великій кількості програм, які неможливо профінансувати та виконати.

Регіональна комплексна програма – документ, в якому визначаються цілі та пріоритети економічного та соціального розвитку території, засоби та шляхи їх досягнення, комплексна система заходів органів влади і місцевого самоврядування, спрямованих на ефективне вирішення проблем.

Відповідно до Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм», регіональні програми розробляються на коротко- та середньостроковий період для областей, районів та міст. Відповідно до діючого законодавства чітко розроблена структура таких програм і затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 23.04.2006 р. Структура регіональної комплексної програми включає одинадцять обов’язкових розділів: розглядається аналіз соціально-економічного розвитку за попередній період. цілі та пріоритети наступних років, аналіз основних ресурсів на виконання програми, аналіз основних секторів економіки (реальний, зовнішньоекономічна діяльність, соціальна і гуманітарна сфера), природокористування та безпека життєдіяльності.