15.Нормы управленческой деятельности.

Одним из существенных элементов механизма управления выступают управленческие нормы, включающие в себя, прежде всего, правовые нормы. Они определяют условия и закрепляют порядок функционирования системы государственного управления, регулируют многообразные управленческие отношения, создавая тем самым устойчивую основу функционирования механизма социального управления.

В широком смысле под нормой обычно понимают признанный обязательным порядок, правило, руководящее начало, которым должны руководствоваться субъекты в процессе управленческой деятельности. В буквальном переводе с латинского «norma» — руководящее правило, образец1. В соответствии с таким пониманием данного термина в управлении социальными системами нормы регулируют различные стороны возникающих управленческих отношений, подчиняя их единым целям и задачам, поставленным перед управляемой системой. Они призваны обеспечивать непосредственное регулирование порядка и последовательности оказываемого управленческого воздействия субъекта на объект управления,выступают в качестве способа закрепления управленческих функций и методов управления. В отличие от других элементов, которые располагаются в рассматриваемом механизме в определенной логической последовательности и следуют как бы друг за другом, управленческие нормы присутствуют в любом звене управленческого процесса. Они служат своеобразной соединительной основой, еще точнее — соединительным материалом, так как в них трансформированы важные управленческие принципы, закреплены методы воздействия на управляемый объект, зафиксированы управленческие функции и на их базе возникают всевозможные отношения между субъектом и объектом управления. Управленческие нормы направлены на регулирование поведения различных субъектов во всех управленческих проявлениях. Они ориентируют, синхронизируют и стабилизируют весь механизм социального управления и его отдельные элементы. Наряду с управленческими отношениями они выступают важной связующей основой структуры элементов рассматриваемого механизма.

В исследовании проблем, связанных с ролью и местом различных социальных норм в механизме социального управления, на современном этапе важное значение имеет уточнение методологических позиций и применяемой терминологии. Тут следует обособить несколько самостоятельных аспектов данной проблемы. Во-первых, в специальной юридической литературе термин «управленческая норма» не получил широкого применения. Говоря о нормативном регулировании, авторы чаще пользуются другими, близкими по содержанию терминами — социальные и правовые нормы2.

Социальные нормы в широком смысле предназначаются для нормативного регулирования общественных отношений. Система социальных регуляторов достаточно многообразна. Степень и характер регулирующего влияния на общественные отношения позволяет выделить в системе нормативного регулирования наряду с правом и другие группы, в том числе обычаи, традиции, нравы, обряды, ритуалы, религиозные нормы, мораль, нравственность, разного рода корпоративные нормы и нормативы, например, экономические, ресурсные, технические3. Объединенные единой нормативной природой, все эти нормы характеризуются общими чертами. Они представляют определенный стандарт, образец поведения, типичный для данных времени и среды, определяют границы должного и возможного поведения, служат ориентиром в выборе социально одобряемого поведения, являются средством контроля поведения людей, формируются в процессе жизнедеятельности людей и имеют общую цель — обеспечение организованности в общественных отношениях. Наибольшее распространение нормативное управление получило в экономической сфере в регулировании экономических процессов, в определении материальных, трудовых и финансовых ресурсов, где устанавливалась норма их расходования.

Однако такое содержание данного термина не в полной мере пригодно для управления социальными процессами. Здесь управленческими нормами принято называть как стихийно сложившиеся, так и установленные обществом, социальным коллективом или субъектом управления правила, определяющие устойчивые формы социальной жизнедеятельности людей, отдельных социальных групп или управляемых систем, направленные на достижение одобряемых ими социальных целей4.

Следует учитывать и тот факт, что социальные нормы в большей степени выступают в качестве нормативной основы в социальном регулировании, нежели в управлении в социальных системах. Обычно в социологии понимание социальной нормы связано с особого рода предписанием, регулированием поведения людей в тех или иных социально значимых ситуациях5. Они могут в определенных случаях принимать форму юридических (правовых) норм или существуют в виде общественных правил, показателей, обычаев и традиций.

Управленческие нормы свое развитие получают от социальных нормативов, выступающих как важное понятие в определении сбалансированности развития социальной системы. Подобная оценка норматива обусловливается характером его связи с показателями прогнозов, расчетов, социальных ожиданий и программ. Если социальная норма отражает конкретное направление одобряемого социального развития, то норматив фиксирует оптимум данного показателя применительно к конкретным условиям. Социальные нормативы дифференцируются под воздействием совокупности факторов, в том числе социальной среды, географических, этнических, национальных и многих других компонентов. Они являются основой формирования нормативной базы управления, совокупности принципов, ценностей, норм управленческой деятельности. Важно при этом помнить, что каждый социальный норматив может влиять на неформальные или формальные нормы, управленческую культуру, традиции, на принятие тех или иных управленческих решений.

Сформулированная на основе социальных нормативов совокупность норм определяет содержание нормативного управления, которое, на наш взгляд, можно расчленить на три уровня:

—уровень оперативного управления, где в большей степени приходится руководствоваться

вопросами «как» и «с помощью чего» можно управлять;

—уровень тактического управления, на котором субъекты управления руководствуются вопросами «зачем» и «для чего»;

— уровень стратегического управления, где основные вопросы сводятся к тому, «что» и «когда» субъект управления должен совершать.

Социальные нормативы в содержательном плане заключают в себе два типа управленческих норм, первый из которых регулирует организационно-структурный аспект, который направлен на стабилизацию самой целостной социальной системы (материальные нормы), а второй — функциональный аспект управленческой деятельности (процессуальные управленческие нормы). Данный вывод подтверждается существованием материальных и процессуальных управленческих норм в сфере государственного управления6. Таким образом, применительно к социальному управлению следует пользоваться термином «управленческие нормы», а не «социальные».

В то же время довольно широко распространенной точкой зрения на нормативное управление остаются позиции тех авторов, которые в качестве регулятора управленческих отношений рассматривают правовые нормы7. Действительно, в современном обществе право рассматривается в качестве одного из наиболее эффективных средств управления. Е.А. Лунев еще тридцать лет тому назад обратил внимание на тот факт, что нельзя признать достаточным и правильным анализ проблем управления вне права и вне связи с правом8.Особенно важную роль правовые средства играют в управлении общественными и государственными делами. Связь права и общества очевидна, ибо право неразрывно связано с другими нормативными системами общества, прежде всего нравственностью, моралью, справедливостью, свободой и личностью. Оно может играть существенную роль в мотивации поведения как субъектов управления, так и исполнителей, или всего коллектива. Правовая норма закрепляет и создает определенные формы деятельности органов управления. В правовых нормах создаются модели определенных управленческих ситуаций и специфических средств управленческого воздействия, стимулирующие соответствие поведения участников управленческих отношений общественно полезным целям.

Следует также согласиться и с тем, что в совокупности социальных норм ведущее место занимают правовые нормы. В сравнении с другими видами социальных норм они отличаются большей степенью разработанности и формализации, регулируют наиболее существенные управленческие отношения. При этом право не только регулирует уже сложившиеся отношения, но и способствует формированию новых отношений, новых качеств уже известных объектов и субъектов уп-

равляемой системы, тем самым придает исследуемому механизму управления способность оперативно и своевременно реагировать и воспринимать происходящие изменения в состоянии как самого субъекта управления, так и управляемого объекта.

Очевидна также неразрывная связь права и государства, что обусловлено единством их экономической, организационной и властной основ. Подобная органическая взаимосвязь права и государства создает возможность использования всего арсенала средств воздействия, которыми обладает право в государственном управлении и прежде всего в его механизме управления. Этот аспект получает самое прямое отражение в механизме управления в сфере деятельности правоохранительных органов.

Общественная жизнь многогранна и противоречива, что обусловливает гибкие рычаги воздействия на ее различные стороны. Поэтому нужны устойчивые институты управления, способные обеспечить стабильность функционирования различных социальных систем, умелое управление государственными делами и отдельными отраслями, наладить регулирование динамичных сфер экономического, социального и политического развития. Несомненно, при этом должны учитываться механизмы как саморегулирования, так и проявления известной стихийной регуляции. В необходимости именно такого понимания роли управления нас убеждает картина современной России. Для нее в должной мере не срабатывает как жесткая, строго правовая регламентация, так и недоурегулированность до определенного уровня различных сторон общественной и государственной жизни. Между тем у перечисленных явлений есть своего рода «соединительное звено». Это — правовая норма как система устанавливаемых и охраняемых государственной властью норм и правил, регулирующих общественные отношения и многообразную деятельность различных организаций, предприятий и учреждений. Сущность социального управления, тем более государственного в том и заключается, что управленческое воздействие формируется и реализуется не тогда, когда у кого-то появилось желание «поуправлять», а когда в управлении существует объективная потребность у управляемых объектов. Стало быть, мера объективно необходимого управленческого воздействия в социальных системах в максимальной степени должна быть прописанаправовыми нормами. В то же время, если в качестве субъектов управления выступают государственные органы, вопрос о правовой регламентации управленческого воздействия приобретает особую актуальность. Обозначим лишь наиболее важные, на наш взгляд, аспекты.

Бесспорно, в центре правового регулирования государственного управления должен быть вопрос о правовом статусе органов управления. Правовой статус органа государственного управления состоит из трех элементов, имеющих юридический смысл:

—во-первых, включает в себя месторасположение органа управления в системе государственной власти и целостной системе государственных органов РФ. Решение данного вопроса создает основы для формирования правового статуса орга на управления. Например, в Федеральном законеРФ «О милиции» определено, что милиция — система органов исполнительной власти... Однако таковы особенности конституционного устройства РФ, что исполнительная власть разделена на два уровня: федеральный и уровень субъектов РФ.Анализ названного законодательного акта показывает, что эти важные особенности не получили нормативного закрепления, в силу чего на практике часто возникают сложности в организации и координации деятельности двух уровней власти.

Разумеется, что подобные нюансы трудно было предусмотреть в законе «О милиции», который был принят значительно раньше Конституции РФ, определившей систему органов исполнительной власти России;

—во-вторых, важным динамичным составляющим правового статуса государственного органа управления выступает юридическое закрепление совокупности его управленческих функций и полномочий — компетенции органа управления. На практике вместо управленческих функций (системы управленческих воздействий) описываются задачи данного органа управления, что, на наш взгляд, показывает недостаточное понимание важности правовой регламентации управленческой деятельности. В этой связи Г.В. Атаманчук справедливо указывает, что в результате субъектам управления известно, что они должны делать, но не известно, как, посредством каких управленческих функций должны быть достигну ты цели системы9;

—в-третьих, правовой статус органа управления предполагает юридическое закрепление его организационной структуры, форм, методов и процедур функционирования. Реализация управленческой компетенции требует соответствующего организационного обеспечения органа, правовой организации деятельности подразделений и субъектов, занимающих те или иные должности.

Кроме правового статуса предметом правового регулирования должны быть цели, принципы,

функции, структура, методы, управленческие стадии и управленческие процедуры. На сегодняшний день самыми слабо разработанными элементами в этом перечне, бесспорно, являются управленческие процедуры и стадии10. Все эти управленческие элементы, как уже нами было показано, так или иначе оказывают существенное влияние на функционирование исследуемого нами механизма управления.

Во-вторых, несмотря на объективированную связь управления и права, не следует преувеличивать отмеченную связь права и управления, что снова отразится на понимании сущности механизма управления и его свойствах11. Так, трудно согласиться с мнением Ю.А. Тихомирова, отмечающего, что «с помощью права регулируется весь процесс управления»12 или «все основные сферы управления являются одновременно сферами правового регулирования»13.

Широко известно высказывание Г. Г. Зуйкова, который говорил о необходимости осуществления управления «в целях, установленных правом, на основе права и в правовых формах»14. Многие авторы, делая ссылку на данное высказывание, не учитывают, что оно касалось организации деятельности ОВД. Общеизвестно, что милиция, как орган исполнительной власти РФ, осуществляя исполнительно-распорядительные функции, наделяется значительными властными полномочиями. При определенных условиях деятельность ОВД может оказывать существенное влияние на права и свободы граждан, и приведенная формула правовой регламентации их деятельности в данном случае полностью учитывает специфику ихдеятельности. Вместе с тем нельзя абсолютизировать этот подход при рассмотрении общетеоретических и методологических вопросов механизма управления. В юридической литературе при анализе правового регулирования управленческих вопросов довольно успешно используются два метода15. Первый метод условно можно назвать общедозволительным, по принципу «разрешено все, кроме...» с дальнейшим перечислением запретов. Второй — разрешительный, когда управленческие полномочия субъектов определяются по принципу «запрещено все, кроме...». Однако опыт нашего прошлого, да и зарубежных стран с развитыми демократическими институтами показывает необходимость сочетания этих двух методов правового регулирования управленческих отношений, поскольку очень часто возникают ситуации, когда управленческое решение необходимо принимать в условиях невозможности использования прошлого опыта и чрезмерная юридическая регламентация действий субъектов управления может привести к нежелательным последствиям. Учитывая, что в механизме управления в социальных системах в любой форме должны присутствовать правовые категории и средства, изначальное предпочтение тем или иным методамправового регулирования управленческих отношений может привести к однобокому (несколько завышенному или заниженному) пониманию роли и значения отдельных элементов механизма. Кроме того, подход строгой регламентации всех управленческих отношений по принципу «всего и вся» означал бы полное отрицание исключительно важного регулятивного потенциала в социальных системах, каковым выступает саморегуляция.

В-третьих, И.Я. Дюрягин указывает, что научная плодотворность результатов исследования юридических аспектов механизма управления зависит от того, в какой степени юридический анализ сочетается с общефилософским, социологическим16, (и, на наш взгляд, стоит добавить) аксиологическим и функционально-структурным анализом управления. Именно такая органическая связь позволяет понять назначение, роль и пределы правовых форм и методов управленческого воздействия, функционирующих в едином механизме с другими средствами. Все эти характеристики должны быть учтены при изучении проблемы механизма управления.

Широко распространенное понятие «правовая или юридическая норма» выражает одно из фундаментальных свойств права — его нормативность, поэтому является одной из важнейших категорий в юриспруденции17. Социальные нормы приобретают качество юридических вследствие того, что объективно способствуют функционированию социального целого в соответствии с определенными закономерностями. Определяя одинаковый для всех масштаб поведения участников общественной жизни, они обеспечивают взаимодействие их как элементов единой социальной системы и закрепляют связи множества отдельных индивидов в определенный коллектив — общество. Право закрепляет условия, при которыхиндивид в состоянии удовлетворять свои потребности, лишь удовлетворив потребность другого.

Управленческая практика показывает, что реальная управленческая деятельность различных субъектов в большей степени происходит на основе ведомственных актов. Анализ их содержания свидетельствует, что в них слабо учитываются особенности и различные закономерности управленческой деятельности. Например, только в МВД России по различным вопросам организации деятельности милиции ежегодно издаются более десятка тысяч нормативных актов, не коррелирующих, а нередко и противоречащих федеральным законам РФ, закону «О милиции», «Положению о службе в ОВД». В этих условиях говорить о том, что все ведомственные акты, которыми пользуются субъекты управления, по содержанию соответствуют требованиям правовых норм, было бы большим преувеличением. Поэтому мы считаем целесообразным использование в рамках механизма управления понятия управленческой нормы.

Под управленческой нормой, прежде всего, следует понимать разновидность социальной, правовой нормы, в которой в максимальной степени учтены особенности и причинно-следственные зависимости различных элементов управленческой действительности. Такая трактовка управленческих норм позволит выявить и проследить их сущностные интегративные признаки в структуре управленческого механизма.

Необходимо заметить, что место управленческих норм в механизме в силу их интегративных качеств и характеристик не может быть определено в строго фиксированных масштабах или параметрах, как это можно сделать применительно к остальным его элементам. Более того, их роль в рассматриваемом механизме обусловлена степенью ихподвижности в опосредовании ими всех иных элементов. Действительно, в управленческих нормах получают закрепление важнейшие управленческие начала — принципы, которымидолжны пользоваться субъекты управления. В управленческих нормах выражается содержание управленческого воздействия посредством закрепления в них видов управленческих работ, т.е. функций управления. Управленческие нормы в широком смысле предназначаются для нормирования и регулирования возникающих многочисленных управленческих отношений. Они выступают надежным средством определения и закрепления наиболее эффективных методов управленческого воздействия субъектов на управляемый объект. Всякая попытка определить иную роль управленческих норм в исследуемом механизме приведет к искажению их сущностного предназначения в данном механизме.

В рамках подобного понимания роли и значения управленческих норм в едином управленческом механизме необходимо тщательное рассмотрение двух взаимосвязанных исследовательских задач:

— выявления, в силу каких внутренних свойств и сущностных характеристик управленческие нормы в механизме обладают интегративными признаками, позволяющими соединить в целостное функционирующее единство отдельные управленческие элементы. Было бы не совсем верно утверждать, что управленческие нормы выступают в качестве таковых по произвольному усмотрению субъектов, оказывающих управленческое воздействие. Вероятно, для получения ответа на сформулированный таким образом вопрос необходимо выявить их сущностные, внутренние признаки и на их основе предложить классификацию управленческих норм;

— уяснения конкретных форм и способов взаимосвязи управленческих норм со всеми элементами как механизма управления, так и основными элементами управления в целом, обратив особое внимание на характер их связи с принципами управления, управленческими методами и функциями, а также управленческими отношениями. Всякий другой подход к управленческим нормам в рамках механизма управления не отвечал бы их внутренней природе и предназначению в управленческом опосредовании.

Рассматривая сущностные признаки управленческих норм, следует исходить из того, что, как и всякие другие нормы, это правила, отражающие управленческую действительность, существующие связи и зависимости между его отдельными компонентами. Они многоплановы и многоаспектны. Будучи регулятором поведения и деятельности людей, нормы используются для закрепления, а также достижения определенных целей, выдвигаемых субъектами управления. Например, конституционное положение о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, выступает основой при определении цели деятельности органов государственной власти и управления. Управленческие нормы — это не только мера свободы субъекта, но и мера их должного поведения в управленческих отношениях с исполнителями, с другими субъектами управленческой деятельности. Субъекты управления свое поведение строят не по произвольному усмотрению, а на основе управленческих принципов, которыми должны руководствоваться различные субъекты управления. Принципы управления в качестве инструментальной основы в управлении также применяются не по усмотрению субъектов, а в силу их соответствия законам общественного развития, закономерностям управления и социальным ценностям. Правила, отражающие управленческие принципы, носят уровневый характер. Одни применяются на уровне социального регулирования, другие — государственного управления, а третьи — на уровне управления отдельными отраслями или сферами деятельности. Так, принцип необходимости соблюдения тайны следствия может иметь место только в деятельности правоохранительных органов, так как отражает особенности распространения служебной или иной конфиденциальной информации лишь в связи с возбуждением уголовного дела. Правила, сформулированные на основе специфических принципов организации той или иной узкой сферы деятельности, получают свое применение в рамках отдельных отраслей. Например, в деятельности ОВД широко известны принципы-презумпции (презумпция невиновности, презумпция добропорядочности и т.д.).

Управленческие нормы, в которых получают закрепление те или иные управленческие принципы, в свою очередь могут быть определенным образом классифицированы. Так, принципы, сформулированные на основе социально значимых ценностей, как правило, закрепляются в Конституции РФ, Федеральных конституционных законах, Федеральных законах РФ. Например, в ФЗ РФ «О милиции» получили закрепление такие принципы, как принцип гуманизма, гласности, законности и т.д. В то же время в ведомственных нормативно-правовых актах в более детализированной форме получают закрепление те принципы, которые отражают специфику деятельности органов милиции.

Есть управленческие принципы, которые формируют целую систему правил субъектов управления. К их числу можно отнести принципы разделения властей, должностного соответствия, баланса прав и ответственности, законности и некоторые другие. В этих управленческих нормах закрепляются общеобязательные правила поведения, которыми должны руководствоваться субъекты управления. Также можно сказать, что управленческие нормы закрепляют границы нужного и должного поведения субъектов управленческойдеятельности.