Тема 13

Правове забезпечення охорони навколишнього середовища

• Необхідність розробки і удосконалення екологічного законодавства

• Структура екологічного законодавства України

• Конституційні основи та загальні засади екологічного законодавства і права України

Багато хто з нас впевнений, що в цьому доброму старому світі отримувані блага можуть скінчитися для будь-кого. Я, наприклад, спостерігав, що всі ми отримуємо однакову кількість льоду, але багаті його мають в літню спеку, а бідні взимку.

Бат Мастерсон, репортер газети «Сипґі§піег»

Необхідність розробки і удосконалення екологічного законодавства

Для того щоб усвідомити необхідність удосконалення екологіч­ного законодавства, варто спробувати знайти відповідь на такі питання: чи справедливо розподілені екологічні ризики і чи спра­ведливо розподіляються витрати, спрямовані на управління еко­логічними ризиками? З попередніх розділів ми можемо дійти ви­сновку, що, хоча природоохоронну діяльність навряд чи можна назвати ефективною (оскільки вона призводить до збільшення сукупних витрат), проте чиста вигода такої діяльності для суспі­льства позитивна. Мається на увазі, що еколого-економічний ре­зультат природоохоронної діяльності перевищує втрати для сус­пільства в цілому, але це ще не означає, що всі члени суспільства отримали однакову вигоду. Хтось має непропорційно великі втра­ти, а хтось від цього отримує надзвичайний зиск.

Увага, яка приділяється правовому забезпеченню природо­охоронної діяльності, має сенс з двох позицій - морально-етич­ної і прагматичної. У першому випадку етичний бік проблеми полягає в закономірному бажанні дотримуватись принципів роз­поділу ризиків і вигод відповідно до соціальних норм правосуд-

дя. Прагнення до справедливості звичайно доповнюється праг­ненням до економічно ефективних дій. Прагматичний вимір підкреслює відносини між розподілом (тягарем) загальних ви­трат та ймовірністю, додаючи впевненості, що екологічне законо­давство забезпечить справедливість у безальтернативній формі. Ті заходи, які не забезпечують справедливого розподілу, мають менше шансів на успіх, навіть коли вони спрямовані на досяг­нення сталого розвитку і одержання більших доходів в перспек­тиві. Дотримання відповідних норм екологічного законодавст­ва дозволяє визначити ресурси і вибрати такі програми дій, які спрямовані на досягнення бажаного справедливого розподілу витрат і вигод.

В економіці, як і в інших дисциплінах, норми соціального правосуддя не визначені, жодний з економічних критеріїв не бездоганний в цьому сенсі. Проте існують певні загальні механі­зми, які відповідають нашим вимогам. Ці механізми умовно можна поділити на дві групи - горизонтальні і вертикальні.

Принцип горизонтальності має місце, коли люди з однако­вими рівнями доходів отримують однакову вигоду, незалежно від місця проживання (сільське населення чи мешканці вели­ких міст) або соціального статусу. У тому разі, коли внаслідок забруднення атмосфери мешканці промислових районів страж­дають від цього забруднення більше, ніж в екологічно чистих зонах, коли вони отримують порівняно однакові доходи, прин­цип горизонтальності порушується. З погляду економіки цей принцип визначається звичайною умовою тотожності (коли мож­на поставити знак «дорівнює», порівнюючи доходи і отримані вигоди різних груп населення).

Принцип вертикальності стосується ситуації, за якої при згаданому вище порівнянні можна поставити знак «нерівності», або за умови, коли порівнюються групи населення, що мають неоднакові рівні доходів. При цьому слід враховувати, що чиста вигода може розподілятися пропорційно, прогресивно або регре­сивно щодо рівня доходу. Зазначені принципи можна пояснити, використовуючи схему, подану на рис. 7.

Згідно зі звичайною практикою регресивний розподіл чистої вигоди по відношенню до доходів означає тільки те, що частка насе­лення з меншими доходами має відносно більшу частку чистої ви­годи (соціальні допомоги, трансферти, медичне обслуговування), ніж ті, що отримують більші доходи. Фактично цей принцип порушує принцип вертикальності. Він існує виключно для того, щоб поліп­шити соціальний статус найбідніших верств населення.

136

137

Принцип горизонтальності —^ Однакові доходи —^ Однакові вигоди

пропорційно

прогресивно

Принцип вертикальності

1£

V

відношення чистої вигоди найбідніших верств менше, ніж у

тих, хто отримує пропорційно більші

ДОХОДИ

регресивно

чиста вигода

пропорційна доходу,

що отримують різні

групи населення

відношення чистої вигоди найбідніших верств більше, ніж у

тих, хто отримує

пропорційно більші

доходи

Рис. 7. Схема розподілу доходів і чистої вигоди - принцип горизонтальності і вертикальності

Наприклад, дослідження, проведені американськими суспіль­ними організаціями стосовно розташування місць захоронення токсичних і небезпечних відходів, показали, що частка населен­ня, яке отримує найменші доходи і мешкає у межах їхнього впливу майже в три рази перевищує аналогічні показники в екологічно чистих регіонах. Відповідальність за порушення справедливості і виправлення такого стану речей може бути покладена на зако­нодавство. Забруднення навколишнього середовища є іншим прикладом несправедливого розподілу екологічного тягаря. Витрати на атмосфероохоронні заходи розподіляються регреси­вно відносно груп населення з різним рівнем доходів, а позити­вний ефект від них - прогресивно. Щодо забруднення водних ресурсів, існує аналогічна залежність, проте в даному разі більш актуальними є питання географічного різноманіття і особливос­тей розташування (як водних ресурсів, так і населення).

Структура екологічного законодавства України

Забезпечення сталого розвитку країни має супроводжуватися під­тримкою безпечного стану навколишнього природного середови­ща для життєдіяльності людини. Приймаються нормативно-пра­вові акти, які регулюють раціональне використання природних

ресурсів, охорону навколишнього природного середовища від за­бруднення, спрямовані на захист життя і здоров'я населення. Так, поступово складається система однорідних правових норм і пра­вових інститутів, яка дістала назву екологічного права.

Законодавство в галузі регулювання відносин щодо раціона­льного використання природних ресурсів, охорони навколиш­нього природного середовища і екологічної безпеки має надати розвиткові правовідносин формальної визначеності, загальнообо­в'язковості. Воно сприяє всебічному врегулюванню та подолан­ню різних колізій, створює правову основу для своєчасного за­стосування до юридичних і фізичних осіб щодо їх юридичної відповідальності за екологічні правопорушення таких важелів:

• превентивних;

• оперативних;

• кореляційних;

• стимулюючих;

• регулятивних;

• примусових.

Первинним елементом та підставою для виникнення еколо­гічно-правових відносин є екологічно-правові норми. Екологічне законодавство України виходить з того, що сучасний стан соці­ально-економічного розвитку в країні характеризується різким погіршенням екологічної ситуації на місцевому, регіональному і національному рівнях. Тому значна частина норм екологічно­го законодавства спрямована на попередження проявів екологіч­ного ризику і небезпеки від стихійних явищ та негативного ан­тропогенного впливу.

За юридичними ознаками екологічні норки поділяються ка такі три великі групи:

• природоохоронні;

• спрямовані на підтримку екологічної безпеки;

• пов'язані з раціональним використанням природних ресурсів.

За юридичною силою поділяються на законодавчі та підза-конні.

За обсягом правового регулювання - комплексні та галузеві. За змістом юридичних приписів - на:

• заборонні;

• попереджувальні;

• відновлювальні;

• заохочувальні;

• каральні.

138

139

Крім норм права, в екологічній сфері застосовуються також норми процесуального характеру.

Правові акти про охорону природи та навколишнього сере­довища мають спільні предмет, об'єкт, принципи, цілі та інші ознаки, які утворюють природоохоронне законодавство і поле правовідносин.

Від природоохоронних (регулювання навантаження на сере­довище, викиди, відходи тощо) відрізняються правові акти й нор­ми, що пов'язані з раціональним використанням і відтворен­ням природних ресурсів. Такі правові акти і норми об'єднані в систему ресурсного законодавства.

Предметом екологічного права як галузі юридичної науки є дослідження екологічних проблем, норм, інститутів та екологіч­них правовідносин. Об'єктами екологічного права є навколишнє природне середовище та його елементи: земля, надра, води, ліси, атмосферне повітря, тваринний світ, природні комплекси та ін. Суб'єкти - юридичні та фізичні особи. Юридичною основою для екологічного права є екологічне законодавство.

Екологічне законодавство складається із загальнодержавних та галузевих актів, що регулюють споріднені суспільні відноси­ни в екологічній сфері, а саме:

• земельне право;

• надрове право (акти про надра);

• водне законодавство;

• лісове законодавство;

• законодавство про тваринний і рослинний світ;

• атмосфероохоронне законодавство;

• законодавство про природно-заповідний фонд;

• екологічну експертизу;

• охорону навколишнього середовища.

Екологічне право також ґрунтується на принципах, що поді­ляються на загальноправові та спеціальні. Серед загальноправо-вих розрізняють принципи народовладдя, гуманізму, соціальної справедливості, законності тощо. До спеціальних принципів на­лежать такі:

- пріоритет екологічної безпеки, дотримання стандартів, норма­ тивів і лімітів;

• гарантія екологічно безпечного середовища;

• запобіжний характер природоохоронних заходів;

• екологізація виробництва, впровадження новітніх технологій;

• збереження біорізноманіття і цілісності природних об'єктів;

• обов'язковість екологічної експертизи;

140

СИСТЕМА ЕКОЛОГІЧНОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ

конституційне регулювання екологічних правовідносин

регулювання правовідносин еколого-правовими нормами різних галузей законодавства

регулювання правовідносин

нормами забезпечувальних

галузей законодавства

еколого-правове регулювання

міжнародно-правове регулювання

Закріплює найбільш важливі принципи та форми використання природних ресурсів на різних юридичних титулах, декларує низку екологічних прав громадян, вимоги щодо охорони довкілля і забезпечення екологічної безпеки в процесі реалізації функцій різних державно-правових структур розподілу влади

Основою є Закон "Про охорону навколишньо­го природного середо­вища". Закріплено па­кет екологічних прав громадян, які реалізу­ються на міжгалузе­вому рівні (право на екологічну безпеку, на одержання інформації на здійснення загаль­ного і спеціального ви­користання природних ресурсів тощо). Забез­печення передбача­ється іншими актами

Використовується при здійсненні широкого кола діяльності законо­творчої, виконавчо-роз­порядчої, науково-тех­нічної, підприємниць­кої, зовнішньоекономіч­ної. Спрямовано на впровадження системи еколого-правових ви­мог у процесі їх здійс­нення. Це дозволяє збалансувати правову систему у площині екологізації її галузей та окремих правових інститутів

Здійснюється за допо­могою ратифікованих міжнародних конвен­цій на рівні ООН, ЄЕС, дво- та багатосторон­ніх угод і наданням пріоритету міжнарод­ним еколого-правовим нормам у процесі реа­лізації, сприянням гармонізації екологіч­ного законодавства із принципами та прогре­сивними положеннями права світового співтовариства

Визначають підстави та особливості притяг­нення винних осіб до дисциплінарної, адмі­ністративної, майнової та кримінальної відповідальності за екологічні правопо­рушення залежно від вини, екологічного ризику, ступеня суспільної та еколо­гічної небезпеки діяння фізичних та юридичних осіб

Рис. 8. Структура екологічного законодавства України

• науково обґрунтований рівень антропогенного впливу на дов­кілля;

• безоплатність загального та платність спеціального викорис­тання природних ресурсів;

• стягнення плати за забруднення, погіршення якості ресурсів, компенсація шкоди і еколого-економічних збитків;

• поєднання стимулювання і відповідальності щодо охорони довкілля;

• міждержавне і міжнародне співробітництво.

За останні роки систему національного екологічного законо­давства було удосконалено. Вона включає такі основні блоки законодавчого та підзаконного регулювання (рис. 8).

Конституційні основи та загальні засади екологічного законодавства і права України

Крім зазначеного вище поділу, джерела екологічного законо­давства залежно від їх змісту можна класифікувати за іншими ознаками: за юридичною силою - на законодавчі та підзаконні; за суб'єктами, які їх приймають, - на акти народного законодав­ства (референдуми), акти органів законодавчої влади (Верховної Ради України), акти глави держави (укази і розпорядження Пре­зидента), Кабінету Міністрів України (постанови і розпоряджен­ня), акти міністерств і відомств (відомчі акти, інструкції, накази, роз'яснення тощо), акти органів місцевої виконавчої влади і са­моврядування.

Широке коло питань охорони навколишнього природного середовища і раціонального використання природних ресурсів закріплено в Конституції України, а також у спеціальному роз­ділі «Екологічна безпека» Декларації про державний суверені­тет України. Нині питання екологічної безпеки та охорони довкілля також постають на конституційному рівні. Зокрема, Конституцією України передбачається, що земля, її надра, атмо­сферне повітря, водні та інші природні ресурси, які перебувають у межах території України, природні ресурси її континенталь­ного шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єкта­ми права власності українського народу (ст. 13). Від імені наро­ду права власника здійснюють органи державної влади та міс­цевого самоврядування. Конституція України передбачає і від­повідні обов'язки суб'єктів, їх гарантії. Так, у ст. 16 встановлено, що обов'язком держави є забезпечення екологічної безпеки і

підтримання екологічної рівноваги на території України, подо­лання наслідків Чорнобильської аварії - катастрофи планетар­ного масштабу - та збереження генофонду українського народу. Обов'язок кожної людини - не заподіювати шкоди природі та відшкодовувати завдані збитки. Конституцією передбачено, що засади використання природних ресурсів, виключної економіч­ної зони, континентального шельфу, правовий режим надзви­чайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації визнача­ються виключно законами України (ст. 92). Зазначені положен­ня Конституції України становлять конституційні основи еко­логічної безпеки й охорони довкілля, які детальніше регулю­ються чинним законодавством України.

Одним із основних джерел екологічного законодавства є Де­кларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. У ній передбачено повновладдя народу України, який має ви­ключне право на володіння, користування і розпорядження на­ціональним багатством, до якого належать земля, її надра, водні та інші ресурси. У розділі 7 Декларації визначено вимоги щодо екологічної безпеки громадян, використання природних ресур­сів, створення національної комісії радіаційного захисту насе­лення України, збереження генофонду народу, його молодого покоління.

Серед інших найважливіших джерел екологічного законо­давства можна назвати Основні напрями державної політики України в галузі довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, прийняті Верховною Радою України 5 березня 1998 р. Вони складаються з восьми розділів.

У першому розділі характеризується стан довкілля, стан охо­рони і використання окремих природних ресурсів у галузях на­родного господарства, визначаються економічний механізм при­родокористування, регіональна екологічна політика.

У другому і третьому розділах визначені основні пріоритети охорони навколишнього природного середовища і раціонального використання природних ресурсів, стратегія і тактика гармоній­ного розвитку виробничого та природо-ресурсного потенціалу.

Заходи щодо збалансованого використання та відновлення природних ресурсів передбачено в четвертому розділі.

У п'ятому та шостому розділах визначаються етапи та механізми реалізації програми дій в галузі охорони навколиш­нього середовища, використання природних ресурсів, серед яких чільне місце посідає вдосконалення системи екологічного зако­нодавства.

142

143

Напрямки розвитку екологічної експертизи і принципи між­народного співробітництва визначаються у сьомому і восьмому розділах. Щодо екологічної експертизи, передбачається подаль­ше удосконалення законодавчого, методичного, організаційного забезпечення та підтримка спеціалізованих організацій, а також підвищення наукової обґрунтованості, комплексності та об'єк­тивності висновків державної екологічної експертизи. Відзна­чається, що в найближчі роки слід очікувати значного збільшен­ня міжнародних зобов'язань України.

Науково-методологічною основою екологічного права є філо­софське вчення про взаємовідносини людини і суспільства з на­вколишнім природним середовищем. Соціально-економічною основою екологічного права виступає власність на природні ре­сурси у всіх її формах і видах. Політичною основою екологічно­го права є національна та державна політика в галузі охорони навколишнього природного середовища та раціонального вико­ристання природних ресурсів.

Відповідальність за порушення природоохоронного законодавства

За здійснення правопорушень в екологічній сфері громадяни та юридичні особи несуть відповідальність (інколи її називають еколого-правовою відповідальністю). Така відповідальність є комплексним інститутом екологічного права. Підставою для застосування юридичної відповідальності є факт вчинення еко­логічного правопорушення - протипюавне, винне, соціально шкід­ливе діяння (дія або бездіяльність), а для кримінальних екологі­чних злочинів - суспільно небезпечне діяння, яке посягає на вста­новлений екологічний правопорядок і за вчинення якого зако­нодавством передбачено юридичну відповідальність.

Сутність екологічного правопорушення визначається його складом - суб'єктом (громадяни, особи без громадянства, іноземці, посадові та юридичні особи, у тому числі й зарубіжні), об'єктом (природне середовище і природоохоронна діяльність, окремі ре­сурсні складові і природоресурсні правовідносини, екологобезпе-чні норми і відносини), суб'єктивна сторона (вина правопоруш­ника, яка може бути як навмисною, так і необережною), об'єкти­вна сторона (протиправність діяння, настання шкоди чи загроза її настання, причинні взаємозв'язки між ними).

За скоєні екологічні правопорушення настають такі види відповідальності:

1. кримінальна - відповідальність за екологічні злочини, яка передбачена Кримінальним кодексом України (близько 20 ста­тей, у тому числі самовільне заняття земельної ділянки, неза­конні промисли, браконьєрство, жорстоке поводження з тва­ринами, знищення природних об'єктів...);

2. адміністративна - заходи адміністративного впливу за про­типравні і винні діяння (передбачені Кодексом України про адміністративні правопорушення та іншими законодавчими актами, у тому числі правопорушення стосовно права власно­сті на природні ресурси, земельні правопорушення - псуван­ня, забруднення, несвоєчасне повернення, надрові, водні, атмо­сферні, фауністичні, лісові, екологобезпечні правопорушення, порушення природно-заповідних та інших природоохоронних норм і правил). До цих заходів належать штрафи, вилучення об'єктів правопорушення, позбавлення права займатися спе­ціальною діяльністю, обмеження або припинення діяльності;

3. дисциплінарна - застосовується до осіб, які порушують еко­логічні вимоги під час виконання своїх посадових обов'язків;

4. матеріальна (майнова або цивільно-правова) - передбачає виконання фізичними та юридичними особами обов'язку щодо компенсації заподіяної шкоди.

Питання для самоконтролю

1. Охарактеризуйте систему екологічного права та законодавства Укра­їни.

3. Превентивні, оперативні і кореляційні важелі впливу щодо поруш­ників екологічного законодавства.

3. Стимулюючі, регулятивні та примусові важелі впливу щодо поруш­ників екологічного законодавства.

4. Норми екологічного права та норми процесуального характеру. Дайте визначення й охарактеризуйте основні з них.

5. Що таке природоресурсне законодавство?

6. Екологічне законодавство. Предмет, об'єкти екологічного права.

7. Основні принципи, на яких ґрунтується екологічне право.

8. Дайте характеристику основних природоохоронних законодавчих актів. Що таке кодифікація законодавства?

9. Основні положення Конституції України про регулювання відно­син у суспільстві щодо охорони навколишнього середовища та ра­ціонального використання природних ресурсів.

144

145

10. Що є основою створення системи екологічного законодавства? Пояс­ніть співвідношення між окремими актами (всенародні, загально­державні, акти відомств, місцевих органів самоврядування).

11. Основні напрями державної політики України в галузі довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної без­пеки.

Теми для дискусій

• Мета природоохоронної діяльності і занепокоєння суспільства сто­совно соціально-економічного забезпечення найбідніших верств населення знаходяться у протиріччі. Тягар будь-яких спроб поліп­шити стан навколишнього природного середовища обов'язково не­пропорційно лягає на найбідніші верстви населення (обсудіть цю тезу на семінарських заняттях).

• Природоресурсне законодавство України та шляхи його удоскона­лення.

• Взаємозв'язок економіки, екології соціальної сфери та політики.