4. Средства прокурорского надзора на выявленные нарушения закона в порядке надзора за исполнением законодательства

Средства прокурорского надзора на выявленные нарушения закона в порядке надзора за исполнением законодательства находят свое не­посредственное выражение в актах прокурорского надзора. Акты про­курорского надзора - это правовые акты, издаваемые прокурорами (про­курорскими работниками) в процессе осуществления ими своих долж­ностных функций в сфере общего надзора.

Основными правовыми актами общего надзора являются: представ­ление, протест, постановление, предписание, официальное предупрежде­ние (ст. 38, 39, 40, 41, 42 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» соответственно).

Правовые акты прокурорского надзора должны отвечать опреде­лённым признакам, дабы выполнять свою функцию. К таким требова­ниям, в частности, относятся:

1. Идивидуальность означает, что правовой акт прокурора должен иметь своего адресата. Он не может быть обращен к неопределенному количеству лиц.

2. Своевременность акта прокурора определяет его актуальный ха­рактер, т.е. прокурор реагирует на совершённое или готовящееся нару­шение закона незамедлительно.

3. Обоснованность и аргументированность должна быть характер­ной чертой актов прокурорского надзора. Только в случае понятной, убе­дительной и основанной на законе позиции прокурора можно вести речь о достижении целей надзорной деятельности прокуратуры.

4. Процессуальные требования, предъявляемые к актам прокурор­ского реагирования. Здесь речь идёт о необходимых реквизитах для каж­дого конкретного документа, выработанных прокурорской практикой.

Каждый из актов прокурорского реагирования имеет свою специ­фику, в связи с чем возникает необходимость рассмотреть каждый из них отдельно.

Протест

Протест - это акт прокурорского реагирования на противоречащие законодательству правовые акты, и решения (действия) республикан­ских органов государственного управления и иных государственных орга­низаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, мест­ных представительных, исполнительных и распорядительных органов, других организаций, должностных лиц и индивидуальных предпринима­телей, который приносится прокурором или его заместителем в государ­ственный орган, иную организацию, должностному лицу или индивиду­альному предпринимателю, принявшим противоречащие законодатель­ству правовой акт или решение (совершившим незаконное действие), либо в суд. Протест приносится с целью отмены незаконного правового акта либо приведения его в соответствие с законодательством, а равно с целью прекращения незаконного действия должностного лица или ин­дивидуального предпринимателя и восстановления нарушенного права.

К правовым актам, противоречащим закону, могут относиться при­казы, инструкции, решения, распоряжения и иные акты, издаваемые рес­публиканскими и местными исполнительными и распорядительными органами, местными Советами депутатов и иными органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями, поли­тическими партиями, иными общественными и религиозными объеди­нениями. Кроме этого прокурор может опротестовывать не только акты вышеперечисленных субъектов, но также и решения и действия конк­ретных должностных лиц.

В соответствии с ч. 1 ст. 125 Конституции Республики Беларусь не могут быть опротестованы в порядке надзора за исполнением законода­тельства акты Президента Республики Беларусь (хотя Президент явля­ется должностным лицом, занимающим ответственное положение, и его акты ненормативного характера могли бы быть предметом прокурорс­кого надзора) и акты Совета Министров Республики Беларусь.

Вопрос относительно конституционности нормативных правовых актов может рассматривать только Конституционный Суд. В связи с этим следует сделать вывод, что прокурор может опротестовывать не­законные акты государственных органов, которые носят только ненор­мативный характер.

Согласно ч. 1 ст. 39 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь» протест на противоречащий закону акт прино­сится прокурором или его заместителем в государственный орган, орга­низацию, должностному лицу или индивидуальному предпринимателю, принявшим противоречащие закону правовой акт или решение. Только в случае отклонения протеста или нерассмотрения его в установленный срок прокурор или его заместитель могут принести протест в вышесто­ящий государственный орган, иную организацию (вышестоящему долж­ностному лицу). Если же вышестоящий государственный орган, иная орга­низация (вышестоящее должностное лицо) не отменят опротестованные правовой акт или решение (действие), прокурор или его заместитель, принесшие такой протест, вправе обратиться с заявлением в соответ­ствующий суд об отмене противоречащих законодательству правового акта или решения (действия). При этом опротестование правового акта (решения, действия) или подача прокурором или его заместителем заяв­ления в суд приостанавливает действие опротестованных правового акта или решения (действия).

Закон Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь» в ч. 3 ст. 39 установил десятидневный срок рассмотрения протеста с момента его поступления, а если протест направляется местным пред­ставительным органам, то он подлежит рассмотрению на очередной сессии. При исключительных обстоятельствах, требующих немедлен­ного устранения нарушений законодательства, прокурор или его замес­титель вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результагах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается про­курору или его заместителю в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом прокурору или его заместителю заранее сообщается о дне, времени и месте проведения засе­дания. Прокурор или его заместитель, а также по их поручению другой прокурорский работник вправе принять участие в рассмотрении протеста

Протест прокурора как правовой документ должен содержать оп­ределённые реквизиты: кому направляется протест (орган, должностное лицо); наименование документа «Протест», наименования акта, по по­воду которого приносится протест, исходные данные (дата, номер); крат­кое содержание опротестованного акта (фабула); юридическое обосно­вание протеста, раскрывающего суть допущенного нарушения, с обяза­тельным указанием на норму нарушенного закона; предложение проку­рора об отмене или приведении в соответствие с законом опротесто­ванного акта; указание на необходимость рассмотрения протеста в те­чение 10 дней с момента поступления протеста и на письменное уве­домление прокурора о результатах рассмотрения акта прокурорского реагирования.

Протест подписывается прокурором или его заместителем, при этом указывается должность и классный чин прокурора.

Представление

Представление - это акт прокурорского реагирования, который имеет своей целью устранить нарушения законов, причины нарушений и усло­вия, им способствующие.

В отличие от протеста в представлении на первое место выдвига­ется превентивная роль акта прокурорского реагирования, требование об устранении причин и условий, способствующих правонарушению. Именно в силу этих обстоятельств основой для внесения представления служит обобщение материалов о нарушениях законности, выявленных на объектах надзора.2 Обобщение материалов о нарушении законности происходит, как правило, после проведения общенадзорной проверки на конкретном объекте, в результате которой подытоживается и система­тизируется вся совокупность установленных прокурором правонаруше­ний. В то же время не исключается внесение представления на конкрет­ное нарушение закона.

Представление в порядке общего надзора вносится прокурором или его заместителем в государственный орган, иную организацию или дол­жностному лицу, которые правомочны устранить допущенные наруше­ния и принять меры к устранению способствующих им причин и усло­вий. Конкретный орган или определённое должностное лицо выбирает прокурор, исходя из содержания допущенных нарушений закона. Проку­рор может вносить представление как органу (должностному лицу), до­пустившему нарушение, так и в вышестоящий орган. Если представле­ние рассматривается коллегиальным органом, то на нём желательно присутствие прокурора, хотя на законодательном уровне такой обязан­ности не установлено. В ч. 3 ст. 38 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь» указывается, что прокурор или его заместитель, а также по их поручению другой прокурорский работ­ник вправе принять участие в рассмотрении представления коллегиаль­ным органов. О дне, времени и месте рассмотрения представления про­курор должен быть уведомлен заблаговременно.

Согласно ч. 2 ст. 38 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь» представление подлежит безотлагательному рас­смотрению. В дальнейшем о принятых мерах в месячный срок должно быть письменно сообщено прокурору. Законодательство не раскрывает понятие «безотлагательное рассмотрение». Здесь следует понимать кратчайшие разумные сроки рассмотрения акта прокурорского реагиро­вания (например, во время ближайшего коллегиального заседания).

Представление как акт прокурорского надзора имеет собственную структуру, которая не закреплена законодательно, а выработана много­летней практикой.

Представление должно содержать: адресат (орган, должностное лицо); наименование документа «Представление» с указанием области законодательства, в которой допускаются нарушения (например, ПРЕД­СТАВЛЕНИЕ об устранении нарушений уголовного процессуально­го законодательства); выявленные нарушения законодательства, об­стоятельства им способствующие с указанием лиц, их допустивших; юридический анализ противоправного действия, расцениваемого как правонарушение, ссылка на законодательные акты, которые были нару­шены; предлагаемые меры по предупреждению нарушений закона и ус­транению причин и условий, им способствующих; предложение прокуро­ра о привлечении к ответственности виновных должностных лиц; требо­вание о безотлагательном рассмотрении представления о принятии не позднее чем в месячной срок необходимых мер по устранению наруше­ний закона и сообщений прокурору об этом.

Представление подписывается прокурором или его заместителем с указанием должности и классного чина прокурора.

Отдельно следует отметить характер и содержание предложений прокурора об устранении причин и условий нарушения закона. Они дол­жны быть конкретными, чёткими и понятными для лица, которому вно­сится представление.

Постановление

В отличие от других форм реагирования постановление прокурора носит властный характер. Если прокурору в процессе проверки в поряд­ке надзора за исполнением законодательства становится известно о на­рушении правовых норм, за которое предусмотрена уголовная, дисцип­линарная или материальная ответственность, он выносит постановле­ние соответственно о возбуждении уголовного дела, дисциплинарного производства или о привлечении лица к материальной ответственности. Вид постановления зависит от характера правонарушения.

Согласно ч. 3 ст. 40 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь» постановление о возбуждении дисциплинарного производства или о привлечении лица к материальной ответственности подлежит исполнению соответствующим государственным органом, иной организацией или должностным лицом в десятидневный срок со дня его поступления. Иные постановления подлежат рассмотрению и исполне­нию в срок, установленный прокурором или его заместителем.

Прокурор вправе возбудить уголовное дело по материалам контро­лирующих органов или по сообщению отдельных должностных лиц и граждан при наличии поводов и оснований к этому.

В Постановлении о возбуждении уголовного дела должны быть ука­заны дата и место вынесения постановления, кем оно выносится (долж­ность и ФИО прокурора), фабула дела, повод и основание для возбужде­ния уголовного дела, квалификация содеянного виновным с указанием статьи УК, по признакам которой возбуждено уголовное дело, а также кому оно направлено для дальнейшего расследования, должность и класс­ный чин прокурора, его подпись.

Постановление прокурора может касаться не только привлечения к ответственности. Так, прокурор выносит постановление о выселении из жилых домов, грозящих обвалом (ст. 38 Жилищного кодекса Республи­ки Беларусь).

О результатах рассмотрения постановления письменно сообщает­ся прокурору.

Постановление до его исполнения может быть отозвано вынесшим его прокурором или его заместителем либо вышестоящим прокурором.

Предписание

Предписание - форма прокурорского реагирования, которая являет­ся наиболее быстрой и императивной в деле устранения нарушений за­кона. Предписание выносится в случаях, когда нарушение закона носит явный характер и может причинить существенный вред правам и инте­ресам граждан, если оно не будет немедленно устранено.

Предписание выносится в письменной форме и направляется госу­дарственному органу, иной организации, должностному лицу или индиви­дуальному предпринимателю, допустившему нарушение, либо вышесто­ящему государственному органу, иной организации (вышестоящему дол­жностному лицу), правомочным устранить такое нарушение.

Предписание должно содержать следующие основные элементы: орган или должностное лицо, которому оно направляется; наименование документа «ПРЕДПИСАНИЕ об устранении нарушения закона»; конк­ретная норма нарушенного правового акта с указанием обстоятельств, при которых было выявлено нарушение; требование прокурора устра­нить выявленное нарушение и способ его устранения; указание о неза­медлительности исполнения предписания и о безотлагательном сооб­щении о результатах прокурору; должность, классный чин прокурора и его подпись; разъяснение лицу, которому направлено предписание, его права на обжалование вышестоящему прокурору; правовые последствия неисполнения предписания; должность, фамилия, инициалы лица, полу­чившего предписание, дата и время получения предписания.

При несогласии с требованием, содержащимся в предписании, оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору, который обязан рас­смотреть такую жалобу в 10-дневный срок. Обжалование не приоста­навливает исполнения предписания. Решение вышестоящего прокурора по жалобе может быть обжаловано в судебном порядке.

Вынесение предписания является одной из наиболее жёстких форм прокурорского реагирования по сравнению с представлением или с про­тестом. Прокурор при вынесении предписания в порядке общего надзо­ра обладает несвойственными ему полномочиями, носящими импера­тивный характер. Этот вывод можно сделать исходя из содержания ч. 4 ст. 41 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Бела­русь», где сказано, что предписание подлежит немедленному испол­нению (курсив наш), о чем безотлагательно сообщается прокурору или его заместителю. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» отсутствует такой акт прокурорского реагирования, как пред­писание, что свидетельствует о меньших по сравнению с Республикой Беларусь полномочиях прокурора в рамках надзора за исполнением за­конодательства.

Сам факт вынесения прокурором предписания об устранении нару­шений закона не освобождает лиц, виновных в противоправных деяниях, от уголовной, административной и дисциплинарной ответственности, а также от обязанности возместить материальный ущерб.

Официальное предупреждение

В соответствии с ч. 1 ст. 42 Закона Республики Беларусь «О проку­ратуре Республики Беларусь» официальное предупреждение - акт про­курорского надзора о недопустимости повторного совершения должнос­тным лицом, иным гражданином правонарушений, влекущих за собой ответственность, установленную законодательными актами, либо под­готовки к совершению ими противоправных действий, объявляемый та­ким должностному лицу, иному гражданину в целях предупреждения со­вершения ими правонарушений.

В Российской Федерации этот акт называется «Предостережение о недопустимости нарушения закона» и может быть направлен только должностному лицу.

Сущность официального предупреждения заключается в предъяв­лении прокурором соответствующему лицу, нарушившему закон или по­пытавшемуся его нарушить, требования о прекращении противоправ­ных действий и разъяснении ему возможных для него последствий, если эти действия не будут прекращены (привлечение к дисциплинарной, административной, уголовной, гражданско-правовой ответственности). В случае невыполнения изложенных в официальном предупреждении тре­бований прокурор может реализовать свои полномочия по привлечению к ответственности граждан и должностных лиц.

Официальное предупреждение, выносимое прокурором или его за­местителем, направляется должностному лицу, иному гражданину, в отно­шении которых оно вынесено, либо объявляется им лично под расписку.

При несогласии с официальным предупреждением должностное лицо, иной гражданин, в отношении которых оно вынесено, вправе обжаловать его вышестоящему прокурору, если иное не предусмотрено законода­тельными актами. Решение вышестоящего прокурора по жалобе может быть обжаловано в судебном порядке.

Официальное предупреждение может выноситься параллельно с иными актами прокурорского реагирования, например, с постановлени­ем о возбуждении дисциплинарного производства.