Глава 6. Оценка эффективности деятельности местного самоуправления

Муниципальное управление призвано создать условия для формирования, развития и реализации потенциала личности, домашнего, муниципального хозяйства, бизнеса и т.п., минимизировать экономическую зависимость муниципального образования от социально-экономической политики органов государственной власти. Муниципальное управление призвано создать условия для обеспечения самодостаточности личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса за счет имущества, находящегося в муниципальной собственности, средств местного бюджета, имущественных прав муниципального образования, в соответствии с действующим законодательством, решая вопросы местного значения.

Эффективность муниципального управления - это результат управления, точнее "вмешательства" в ключевые процессы, который предполагает изменение формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение.

Органы местного самоуправления имеют право самостоятельно под свою ответственность организовать управление с целью достижения поставленных перед муниципальным образованием целей и задач.

Органы местного самоуправления призваны решать возникающие на территории муниципального образования проблемы. Проблема - это фактическое положение дел, не соответствующее желаемому.

Эффект (лат. "effectus") - это действие; эффективный (лат. "effectivus") - действенный, дающий желаемый результат. Эффект управления представляет собой способность субъекта управления целенаправленно воздействовать на объект с целью достижения поставленных задач в изменяющихся условиях.

Эффект характеризует скорее возможное умножение усилий, используемых средств бюджета за счет вовлечения их в решение проблем, входящих в перечень вопросов местного значения, на основе новых возможностей. Эффект более ориентирован на будущее.

Цель управленческой деятельности - получение большего эффекта с наименьшими затратами. Поэтому необходимо полученный результат сравнить с затратами, т.е. отнести эффект к затратам, сопоставить одну абсолютную величину с другой.

Эффективность - это отношение результатов деятельности (эффекта) организации (человека) к затратам на достижение этих результатов (ресурсам). Эффективность рассматривается также как способность приносить эффект.

Под эффективностью применительно к управлению понимается количественно определенное влияние "нового" управления на результаты деятельности органа власти, отнесенной к затратам. В данном контексте можно рассматривать эффективность как определенную оценку правильности и неправильности принятого решения по отношению к полученному результату.

Экономическая эффективность - количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая за счет оптимизации и рационализации деятельности. Характеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в заданных условиях.

Социальная эффективность - качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям населения.

Под социальным эффектом обычно понимается создание благоприятных условий для населения на территории муниципального образования, повышение качества предоставляемых услуг, а также создание более благоприятных условий труда работников, осуществляющих функции обследования населения.

Во многих случаях социальный эффект не поддается количественному измерению, и его определяют теми качественными сдвигами, которые происходят на территории муниципального образования. Он измеряется косвенными результатами, например сокращением времени обслуживания, повышением качества обслуживания, улучшением социально-психологической обстановки.

Эффективность муниципального управления не может быть измерена каким-либо одним показателем и определяется как результат сложного взаимодействия различных факторов: природных, человеческих, социально-экономических, экологических и др., оказывающих влияние на принятие и реализацию управленческих решений.

Нормативно-правовые основы.

Российской Федерации в настоящее время оценка эффективности деятельности муниципальных образований производится в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 и Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р. ²

Президентом Российской Федерации в целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, включающий 30 базовых показателей, а с учетом декомпозиции некоторых из них – всего 49 показателей. Доклады о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период представляются муниципалитетами ежегодно, до 1 мая, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Органам власти субъектов Российской Федерации рекомендовано выделять за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации гранты городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Правительством Российской Федерации разработан и утвержден перечень дополнительных показателей, в том числе необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов – 31 показатель, а с учетом декомпозиции некоторых из них – 70 показателей. Для формализации представляемых показателей подготовлена типовая форма доклада о достигнутых значениях показателей и их планируемых значениях на трехлетний период, а для практического осуществления стимулирования муниципалитетов – методические рекомендации о порядке выделения грантов за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации.

Сложность выработки и измерения достаточно объективных показателей эффективности муниципального управления определяется:

- спецификой муниципального образования как сложного объекта управления, имеющего иерархическую структуру;

- трудностями формализованного описания социально-экономических процессов, протекающих на территории муниципального образования;

- сложностью получения достоверной исходной информации;

- трудностями измерения отдельных показателей, носящих комплексный, обобщенный характер.

Все эти трудности объективны. Так, состояние обобщенного показателя зависит и от состояния его составляющих, и от их взаимовлияния.

Можно определить эффективность работы органов местного самоуправления и общую эффективность управления как некую интегральную сумму эффективностей. Различают внутреннюю и внешнюю эффективность муниципального управления.

Внутренняя эффективность - это эффективность работы органов, которая состоит в разработке, принятии и организации исполнения управленческих решений, способствующих повышению качества жизни населения.

Внешняя эффективность - это уровень удовлетворения запросов населения, проживающего на территории муниципального образования.

Можно выделить следующие компоненты оценки эффективности муниципального управления:

- обоснование и выбор системы и структуры показателей эффективности муниципального управления, причем как для текущего функционирования, так и для стратегического развития муниципального образования;

- определение критериев и измерителей эффективности муниципального управления;

- разработка методов расчета отдельных показателей.

Для оценки эффективности муниципального управления может быть предложена система показателей, представленная на рис.

┌─────────────────────────────────┐ ┌───────────────────────────┐

│ Степень соответствия содержания │ │ Глубина учета и выражения │

│ и результатов деятельности │ │ в управленческих решениях │

│ органов и должностных лиц тем │ │ и действиях комплекса │

│ параметрам, которые определены │ │ потребностей и интересов │

│ их функциями и статусом │ │ людей │

└──────────┬──────────────────────┘ └───────────────┬───────────┘

└───────────────┐ ┌──────────────┘

┌───────────────────────┐ │ │ ┌──────────────────────┐

│ Уровень организации │ ┌┴─────────────┴─┐ │ Соблюдение законности│

│ труда: регламентация, │ │ │ │в решениях и действиях│

│ организация рабочих ├─┤ Показатели ├─┤ органов и должностных│

│ мест, оснащение │ │ │ │ лиц │

│техническими средствами│ └┬──────┬──────┬─┘ └──────────────────────┘

└───────────────────────┘ │ │ │

│ │ │

┌───────────────┘ │ └──────────────┐

┌──────────┴──────────┐┌──────────┴─────────┐┌──────────┴───────────┐

│ Характер и объем ││ ││ Целесообразный объем │

│взаимосвязей структур││ ││ и правдивость │

│муниципальной власти ││ Авторитетность ││ управленческой │

│с различными местными││ решений и действий ││ информации, │

│ сообществами, ││ управленческих ││ выдаваемой │

│широким кругом людей,││структур и отдельных││ управленческими │

│ демократизм ││ работников ││ структурами и │

│ муниципальной ││ ││отдельными работниками│

│ деятельности ││ ││ │

└─────────────────────┘└────────────────────┘└──────────────────────┘

Рис. Система показателей эффективности муниципального управления

При определении системы критериев и измерителей эффективности муниципального управления можно выделить следующие критерии оценки муниципального управления: действенность, экономичность, качество, соотношение результатов и затрат, удовлетворенность работой, внедрение инноваций.

Действенность - это степень достижения системой муниципального управления поставленных перед ней целей. Чтобы ее измерить, сравнивают планируемые результаты управления с фактическими. Измерение действенности направлено на оценку как отдельного работника, так и более высоких уровней управления.

Экономичность - это соотношение ресурсов, которые предполагалось израсходовать на достижение определенных целей и выполнение конкретных работ, с фактически потребленными.

Качество - это степень соответствия системы управления предъявляемым к ней требованиям и ожиданиям.

Соотношение результатов и затрат применительно к муниципальному управлению - это соотношение объема муниципальных услуг системы (действенность) и затрат на оказание этих услуг (экономичность).

Удовлетворенность работой - престижность работы в сфере муниципального управления, чувство безопасности, уверенности. Методы измерения этого показателя основаны на определении степени соответствия представлений работников о социально-психологических условиях с фактическими условиями.

Внедрение инноваций отражает реальное использование новых достижений в области организации управления для достижения поставленных целей.

Измерителями эффективности муниципального управления могут быть: общая социальная эффективность, эффективность организации муниципального управления и эффективность системы муниципального управления. В качестве измерителя общей социальной эффективности муниципального управления выступает динамика уровня и качества жизни населения с учетом сделанных выше оговорок. Два других могут быть разложены на отдельные компоненты (табл. 8.7.1).

Эффективность муниципального управления

Виды эффективности	Содержание отдельных видов эффективности
Общая социальная эффективность	Уровень и качество жизни населения
Эффективность организации муниципального управления	1. Содержание и организация процесса управления. 2. Рациональность организационной структуры. 3. Организационно-технический уровень системы муниципального управления
Эффективность системы муниципального управления	1. Степень достижения основных целей муниципального управления. 2. Сочетание потребностной, результативной и затратной эффективности (пояснения см. ниже). 3. Эффективность каждой подсистемы, входящей в систему муниципального управления