II. Полномочия и их исполнение институтами

Система полномочий

Проект Конституции вначале фиксирует основные принципы в этой области:

• Принцип предоставления полномочий Союза

• Регулирование при помощи принципов вспомогательности и пропорциональности исполнения полномочий

• Первичность права Союза, недвусмысленно утвержденную

• Обязанность Государств-членов обеспечить выполнение прав Союза.

Различаются три категории полномочий Союза: полномочия исключительные, полномочия разделяемые и области, в которых Союз полномочен проводить акцию поддержки, уточняя что они будут выполняться в соответствии с установлениями части III относительно каждой области действия. Частности признаны касательно координации экономической политики занятости (статья 14), иностранной политики и политики общественной безопасности (статья 15), которые не выходят за пределы основной классификации.

Необходимая гибкость системы обеспечивается оговоркой, которая позволяет принятие необходимых распоряжений для достижения целей, обозначенных проектом Конституции, если там не предусмотрено право действий в этом случае. Ее поле применения является, следовательно, более широким, чем в действующей статье 308 Договора о Европейском Сообществе, ограниченной внутренним рынком, но условия ее применения более жесткие, поскольку, помимо требования единогласия в Совете, необходимо еще согласие Парламента.

Этот механизм дополнен Протоколом о применении принципов вспомогательности и пропорциональности, который вводит собственно «механизм ранней готовности», объединяющий национальные парламенты для контроля применения принципа вспомогательности¹⁸.

Инструменты и процедура их принятия

Законодательные и регламентарные инструменты

Проект Конституции действует (производит), на основе иерархии правил, разъяснение юридических актов, посредством которых институты приводят в действие полномочия Союза, как и процедуру их принятия, через два последовательных различия:

- между юридически ограничивающими актами (закон, закон-кадр, регламенты и

решения) и актами не ограничивающими (мнения и рекомендации);

- внутри юридически ограничивающих актов, между законодательными актами («закон» и «закон-кадр») и актами не законодательными («регламенты» и «решения»¹⁹)

Касательно законодательных актов:

Право законодательной инициативы остается у Комиссии, однако оно разделено в некоторых областях, касающихся области масштабов свободы, защищенности и правосудия, по меньшей мере с четвертью Государств-членов.

Проект Конституции устанавливает, в качестве основного правила, чтобы законы и законы-кадры были приняты совместным решением Европейского парламента и Совета, последнего собравшегося квалифицированным большинством, процедурой, называемой «обычная законодательная процедура»²⁰, скопированная практически без изменения с современной процедуры совместного решения.

Касательно не законодательных актов:

Для актов, выполняемых stricto sensu (в прямом смысле) проект Конституции прежде всего напоминает, что в первую очередь Государствам-членам принадлежит право внедрения юридически обязательных актов европейских институтов. В той мере, в которой обязательны единые условия выполнения, проект Конституции доверяет Комиссии в принципе, или, в порядке исключения, Совету (акты выполнения, принятые непосредственно на базе Конституции, вне PESC), право предписывать соответствующие меры выполнения. Что касается комитологии, европейский закон предварительно установит правила и основные принципы, касающиеся степеней контроля Государствами-членами этих актов выполнения. ЕП будет, следовательно, иметь решающее слово в области будущей «комитологии».

Проект Конституции создает также делегируемые распоряжения, принятые Комиссией (не существует делегируемых распоряжений от Совета!) о делегировании законодательной власти, т.е. от Европейского парламента и от Совета. Эти делегированные распоряжения, которые могут изменять или создавать некоторые стороны законов или законов-кадров, не касаясь, тем не менее, их основных элементов требуют специального признания правоспособности, сформулированного в основном тексте по этому вопросу, и подчинены особому механизму контроля со-законодателя: каждая из двух ветвей может отменить делегирование; делегируемое установление может войти в силу только если в срок, установленный в законе или в законе-кадре, ни одна из двух ветвей законодательной власти не высказывает возражений.

Бюджетные и финансовые постановления.

Институционный блок общих финансов существенно изменен в Конституции. Проект Конвента не полностью воспринят Межправительственной конференцией, но в основном можно сказать, что равновесие, провозглашенное Конвентом, соблюдено. Несмотря на атаки, объектом которых он был, и которые потребовали от представителей Европарламент на Конференции двойных усилий для того, чтобы убрать предложения, которые значительно ослабили бы роль Европарламента.

Собственные ресурсы.

Европейский закон, принятый единогласно Советом, после консультации с Европарламентом, фиксирует ограничение собственных ресурсов и может установить новые категории ресурсов или отменить существующие ресурсы. Этот закон может вступить в силу только после утверждения Государствами-членами согласно их соответствующим конституционным правилам. Однако конкретные варианты вступления в действие этого закона будут зафиксированы законом Совета (приняты квалифицированным большинством), после утверждения Европарламентом²¹.

Многолетний финансовый план.

Многолетний финансовый план (который заменяет существующие на данный момент финансовые перспективы) дисциплинирует эволюцию расходов Союза в (минимальный) период 5 лет в размерах собственных ресурсов. Он фиксирует предел максимального роста для каждой категории расходов. Он будет принят через закон Совета, выносящий постановление о единогласии, после утверждения Европарламентом, который утверждается большинством составляющих его членов. Однако, следуя просьбам многих делегаций и представителей Европарламента, которые протестуют против этого возвращения к единогласию (Конвент предусматривал единогласие для первого многолетнего плана, принятого после подписания Конституции и квалифицированного большинства для последующих) конституция предусматривает «переход», согласно которому Европейский совет может единогласно принять решение, уполномочивающее Совет принять закон, устанавливающий многолетний финансовый план квалифицированным большинством.

Годовой бюджет

Закон, утверждающий годовой бюджет, который должен соответствовать многолетнему финансовому плану, принят совместно Европарламентом и Советом. Бюджетная процедура сильно изменена, но, несмотря на попытки многих делегаций поставить под угрозу согласие, достигнутое в Конвенте, основа его сохранена: различие между DO и DNO //речь идет о национальном и др. долгах// ликвидировано; Европарламент сохраняет при любом положении вещей решающее слово по всему бюджету²².

Кроме того, постановления, составляющие то, что в настоящий момент именуется «финансовым предписанием», составят в будущем содержание (предмет) закона принятого согласно обычной законодательной процедуре (но до 2007 г. Совет принимает решения единогласно).

УГЛУБЛЕННОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

Оно должно объединить по меньшей мере треть Государств-членов. Оно только не должно содержать исключительных компетенций Союза (но однако оно может касаться оборонительной политики). Разрешение прибегнуть к нему дается квалифицированным большинством Совета, после утверждения Европейским парламентом, и по предложению Комиссии (за исключением области PESC, где требуется единогласное решение Совета, мнение Министра иностранных дел и Комиссии, и где Европейский парламент только проинформирован). Государства-члены, оставшиеся вне пределов углубленного сотрудничества, участвуют в совещаниях Совета, даже если они не участвуют в принятии решений.

Кроме того, в результате усилий нескольких делегаций а особенно представителей Европарламента, Конференция сохранила также постановление «мостика», предложенное Конвентом но часто употреблявшееся во время переговоров, которое позволяет Государствам, участвующим в углубленном сотрудничестве, перейти к голосованию квалифицированным большинством или к обычной законодательной процедуре, используя решение, принятое единогласно этими Государствами (это условие мостика не может однако быть использованным в области обороны).