III. Политика

Многие условия общего применения вводят III Часть проекта Конституции, посвященную политике Союза: об общей согласованности политики; о борьбе против дискриминации; о продвижении равенства мужчин и женщин; о социальной защите; о требованиях защиты окружающей среды; о защите потребителей; наконец, условие признания «службы общих экономических интересов», для которой закон должен определить «принципы и условия» функционирования.

Внешняя политика

Внешняя деятельность

Именно в этой области проект Конституции обновлен наиболее значительно, в большей степени за счет некоторых институциональных изменений (а именно через создание Министерства иностранных дел, ср. ниже), чем косвенными процессуальными усовершенствованиями, оставленными практически без изменений. Роль Европарламента в отношении внешней политики изменилась незначительно, даже учитывая ее усиление в области общей торговой политики и заключения международных соглашений.

Иностранная политика и политика общественной безопасности

Ее проведение – по решению Европейского совета или единогласному решению Совета, за исключением некоторых случаев, предусмотренных Конституцией, или если Европейский совет решает этот вопрос иначе – исключает «обычную законодательную процедуру». В дальнейшем предусматриваются регулярные консультации с Европарламентом.

Созданы некоторые новые юридические основы: статья о единстве Государств-членов в случае террористической атаки или природной катастрофы, международные договоры с соседними странами.

Политика в области безопасности обновлена из нескольких соображений, поскольку Межправительственная конференция приняла важные предложения, не предусмотренные Конвентом, в частности, в области обороны:

• Осуществление заданий Петерсберга (добавление уточнений к проблеме разоружения, совета в области военных материалов, стабилизации при окончании конфликтов, борьбы с терроризмом, включая территорию третьих стран).

• Создание новых более гибких форм сотрудничества в области обороны:

- возможности для Совета поручить осуществление миссии группе государств-членов, чтобы сохранить достоинство Союза;

- возможности формирования, по решению квалифицированного большинства Совета, постоянного структурного сотрудничества между Государствами, которые соответствуют критериям и подписывают обязательства в области военного потенциала, добавленные в дополнительном к Конституции Протоколе;

- установление более тесного сотрудничества в области взаимной защиты, конкретно предусматривающего обязательство помощи и содействия Государству-члену, жертве вооруженной агрессии на его территории (не принимая во внимание специфического характера политики безопасности и обороны некоторых Государств-членов);

- и создание фонда расходов на военную оборону, независимого от бюджета Союза;

- создание европейского агентства вооружений, исследований и обороноспособности;

- определение процедуры быстрого вмешательства средствами бюджета Союза.

Общая торговая политика

Поле ее действия расширено в отношении продажи услуг и интеллектуальной собственности.

Роль Европарламента усилена: при определении способов реализации общей торговой политики превалировать будет обычная законодательная процедура; ему будут регулярно давать отчет о переговорах по международным соглашениям; последние могут быть заключены только при условии одобрения Европейским парламентом.

Необходимо отметить поддержку Конституцией смягченной формы «культурной исключительности»²³.

Сотрудничество для развития

Конституция создает условия для того, чтобы Европейский фонд развития был прописан.

Гуманитарная помощь

Проект Конституции создает в этой области особую юридическую базу, в рамках которой предусмотрено создание добровольного подразделения гуманитарной помощи (обычная законодательная процедура).

Внутренняя политика

Область свободы, защищенности и справедливости

Именно в области так называемой внутренней политики проект Конституции более всего меняет существующее положение, возможно, вследствие упразднения (отмены) дихотомии между предписаниями, вытекающими из трактата Европейской Конституции, предписаниями, исходящими из «третьей корзины» и провозглашением общего решения (обычная законодательная процедура) и голосования квалифицированным большинством согласно основным правилам.

Цели политики Союза выяснены: в дальнейшем деятельность Союза будет явно подчинена основным правам; обращение к справедливости фигурирует в качестве основной цели; рядом располагаются требования взаимного признания различных систем и сближения законодательств.

Углубляется определение политики: политика в области убежища и иммиграции признана в качестве общей политики Союза, управляемые принципами солидарности и равного разделения ответственности между государствами-членами.

Но только решения, касающиеся юридического сотрудничества в области уголовного права, изменены с новаторских позиций, особенно если учесть, что они в основном обращаются к квалифицированному большинству: проект Конституции обещает сближение уголовного законодательства в его основе (квалификация правонарушений и санкции), с одной стороны чтобы бороться против некоторых преступлений «европейского значения» (перечисленных) и с другой стороны чтобы обеспечить применение законодательства Союза.

Это законодательство должно принять во внимание различия между традиционным законодательством и судебными системами государств-членов. Кроме того, чтобы успокоить опасения некоторых государств-членов, Межправительственная конференция ввела особую процедуру под названием «ускоренное торможение»: если государство-участник считает, что законодательная инициатива в этой области может затронуть фундаментальные стороны его системы уголовного права, оно может потребовать, чтобы вопрос был вновь отправлен в Европейский совет и процедура приостановлена. Европейский совет должен в течение 4 месяцев вернуть вопрос в Совет, для продолжения процедуры, или требовать представления Комиссией, или группой государств авторов предложения, новой законодательной инициативы. Если Европейский совет не принимает указанного решения в течение 4 месяцев, или новая законодательная процедура, начатая по его поручению, не завершится в срок двенадцати месяцев, расширенное взаимодействие в этой области будет начато автоматически, как только треть государств-участников этого пожелают.

Контроль Суда над действиями Союза в этой области обобщен.

Некоторый институциональный партикуляризм все же остается: определение Европейским советом (следовательно, на основе консенсуса) стратегической ориентации законодательного и исполнительного программирования, без привлечения Европейского парламента; разделение законодательной инициативы между Комиссией и одной четвертой государств-участников (одно государство-член не может больше выдвигать предложение) в области юридического сотрудничества по наказаниям и полицейского сотрудничества; поддерживает единогласие в некоторых областях, в частности, касается пограничных областей семейного права и полицейского сотрудничества в целом; определения усиленной роли национальных Парламентов, особенно что касается принципа субсидиарности (дополнительности к ранее взятому обязательству). В то же время некоторые возможности по вопросу дальнейшей эволюции возникли за счет отклонения положений «мостиков» касательно семейного права и перечня тяжких преступлений, по которым европейское рамочное законодательство может установить минимальные правила (Совет решением, принятым единогласно после одобрения Европейским парламентом, может расширить перечень этих преступлений).

Наконец, несмотря на сильную оппозицию многих делегаций, Конституция предусматривает учреждение, по европейскому закону, единогласно принятому Советом, после утверждения Европарламентом, Европейской прокуратуры, компетентной в области борьбы с правонарушениями, наносящими ущерб финансовым интересам Союза, которая может преследовать ответственных за это. Условие «мостика» предусматривает возможность распространения прерогатив Европейской прокуратуры на борьбу с тяжкими преступлениями, имеющими международный характер, посредством европейского решения, единогласно принятого Советом, после утверждения Европарламента (и консультации Комиссии).

Другие модификации внутренней политики (последующие сведения, очень избирательные, представлены по порядку их следования в тексте).

Изменения, выведенные проектом Конституции на уровень обычной региональной политики, являются главным образом следствием признания совместного решения и голосования квалифицированным большинством как обычной законодательной процедуры и «вентиляции» между актами законодательными и не законодательными, такими как вновь определенные.

Между тем добавлена новая юридическая база, а именно в области энергетической политики, спорта, гражданской защиты против природных или вызванных человеком катастроф и административного сотрудничества для введения в действие европейского права.

Не-дискриминация и гражданство

Объединение в особую главу постановлений, относящихся к действиям в сфере борьбы с дискриминацией (принятие согласно обычной законодательной процедуре по принципам мер поощрения Государств-членов в этой области) и выдвижение прав, вытекающих из европейского гражданства.

Внутренний рынок/Налоговая система

Единогласие сохраняется в Совете для налоговой системы. Параграфы (довольно ограниченные), предлагающие квалифицированное большинство (закон, закон-кадр), предложенные Конвентом для сферы административного сотрудничества и борьбы против мошенничества и незаконного уклонения от налогов (учитывая единогласное утверждение Совета, что предложенные меры зависят от этих вопросов) не поддержаны Межправительственной конференцией.

Экономическая и валютная политика

Конституция немного вводит существенных изменений. Все же надо отметить выдвижение на уровень института Центрального Европейского Банка, установление выраженной связи между согласованием экономической политики и политики занятости (хотя Межправительственная конференция изменила текст Конвента, чтобы подчеркнуть, что именно Государства-члены координируют свою политику согласно выработанным Союзом формам) и усиление собственных постановлений в Государствах-членах, входящих в зону евро: например, решению Совета о присоединении новых Государств-членов к евро (предложенному Комиссией) должна предшествовать рекомендация, исходящая от квалифицированного большинства Государств-членов, уже принадлежащих к зоне евро.

Формы функционирования Еврогруппы, кроме того, уточняются в дополнительном протоколе, и Межправительственная конференция, помимо этого, приняла Декларацию о Пакте стабильности и развития. Пакт, впрочем, был основой для острых дискуссий между некоторыми делегациями, приведших к внесению небольших изменений в текст Конвента: так, касательно процедуры по чрезмерному дефициту, Межправительственная конференция смягчила роль, предложенную Конвентом для Комиссии (рекомендации, адресованные Советом Государству-члену, визируемые на основе рекомендации, а вовсе не предложения Комиссии).

Социальная политика

Если среди целей Союза, принятых во введении Конституции фигурируют «полная занятость» и «социальный прогресс», то во введении Части III социальной статьи констатируется противоположная социальная цель, согласно чему Союз должен принять во внимание, в определении и выполнении своей политики, требования, связанные с «провозглашением повышенного уровня занятости» (понятие, которое находится в Части III, несмотря на отсылку к «полной занятости» среди целей), к «гарантии адекватной социальной защищенности», к «борьбе против исключения из сферы труда», так же как к «повышенному уровню образования, обучения и защиты здоровья».

Нужно еще отметить в этой области явное признание на уровне части I («институционной») роли «социального партнерства» и особенно трехчастной социальной верхушки для развития и занятости, которая содействует социальному диалогу. Кроме этого, единогласие сохраняется в тех же случаях, что и в настоящее время. Через обычную юридическую процедуру проходят только меры социальной безопасности, касающиеся права на пособие для рабочих - мигрантов наемных и не наемных. Но это возможно только ценой предвидения другой «срочной узды»: в случае, если государство-член полагает, что эти меры могут влиять на «фундаментальные аспекты его системы социальной помощи, а именно поле применения, стоимость или финансовую структуру, или затронет его финансовое равновесие», оно может просить, чтобы вопрос был затронут в Европейском совете (что повлечет за собой приостановление законодательной процедуры). Европейский совет должен, в срок до 4 месяцев, или вновь отправить вопрос в Совет для продолжения процедуры, или требовать у Комиссии представления нового предложения (относительно условий предположительного бездействия Совета Конституция безмолвствует…)

Единая аграрная политика

В настоящее время все решения в этой области исходят от квалифицированного большинства Совета, Европейский парламент вмешивается только на уровне простой консультации. В проекте Конституции производится сортировка этих решений между:

- актами законодательной природы, которые смещают европейский закон или закон-кадр, или иначе обычную законодательную процедуру: они нацелены таким образом на единую организацию аграрных рынков, так же, как другие необходимые решения в достижении целей общей аграрной политики и рыболовства.

- акты не законодательные, такие как фиксация цен, отчислений, средств и количественных ограничений, так же как распределение возможностей рыболовства: они смещают регламенты или европейские решения, принятые Советом на той же основе проекта Конституции, по которым не было консультаций с Европарламентом.

Научные исследования, технологическое развитие и космос

Новый заслон добавляется к политике научных исследований и технологического развития, европейской космической политике. Программа-кадр исследований, в дальнейшем европейский закон, будет принят квалифицированным большинством. Параллельно пространство европейских исследований, в котором исследователи, научные знания и технологии перемещаются свободно, будет приведено в действие при помощи законов, по обычной законодательной процедуре. Европейская космическая программа может быть принята через закон или закон-кадр. Защита законодательных прав Европарламента в этой области, введенная в действие CIG, была плодом жестоких баталий его представителями.

Энергетика

Политика в области энергетики нацелена, помимо прочего, на обеспечение функционирования рынка энергоресурсов, на безопасность энергоснабжения и повышение энергетической эффективности, на развитие альтернативных энергоносителей. Однако Межправительственная конференция ввела ограничение на действия Союза, который не сможет использовать право государства-члена определять условия эксплуатации его собственных энергетически ресурсов, его выбор между различными энергетическими ресурсами и общую структуру его энергоснабжения. Кроме того, если обычная законодательная процедура и голосование квалифицированным большинством являются в этой сфере правилом, Межправительственная конференция предусмотрела, чтобы любая мера, имеющая фискальный характер, должна была быть принята через закон Советом единогласно, и только с консультацией Европарламента.

Общественное здоровье

Межправительственная конференция пошла немного дальше, чем Конвент, добавив к борьбе против «большого межграничного засова», среди действий d’appuiconduites Союза надзор, бдительность и борьбу против серьезных внешних угроз здоровью. Союз должен также, среди прочего, установить меры, фиксирующие повышенные нормы качества и безопасности медицинских препаратов, так же как меры защиты общественного здоровья касательно табака и алкоголя. Наконец, Конституция уточняет, что деятельность Союза ведется при уважении ответственности Государств-членов касательно определения их политики в области здоровья. Эта ответственность включает управление службой здоровья и медицинских услуг, как и обеспечение предназначенными для этого ресурсами.