8. Земельный кадастр в зарубежных странах

1. Общие закономерности ведения земельного кадастра

Во всех развитых государствах земельный кадастр ведется многие столетия и представляет собой сложное мероприятие, охватывает широ­кий круг вопросов по изучению и оценке земель. Кадастровые данные предназначены для юридического оформления земельной собственности, налогообложения и установления цен на землю при купле-продаже, а также для их эффективного хозяйственного использования. В большин­стве стран земельному кадастру государственные и хозяйственные орга­ны уделяют большое внимание. Земельные кадастры всех стран имеют общие положения и в то же время каждый из них отличается по содер­жанию, технике и организации проведения. Изучение зарубежного опыта представляет определенный интерес для совершенствования ведения зе­мельного кадастра в Беларуси.

Виды земельного кадастра возникли как особые приемы оценки зе­мель для налогообложения. Они первоначально подразделялись на три основных вида: по имениям, угодьям и отдельным участкам (парцел­лам). В первом случае производилась сравнительная оценка отдельных целых имений; во втором - отдельных видов земель (отдельных видов культур); в третьем - отдельных парцелл. Под парцеллой понимается каждый отдельный участок, обособленный от смежных в правовом или хозяйственном отношении.

Оценочные сведения получали на основе заявлений самих землевла­дельцев, прежних материалов (например, съемок) или при помощи но­вых съемок и обследований. Сравнительная оценка земель производи­лась, как правило, по их доходности, которая определялась двумя спосо­бами: или установлением ее посредством продажных цен на землю, или непосредственно вычислением разности между валовым доходом и из­держками производства. При кадастре по имениям доход исчисляют по первому способу (цен). Предполагается, что он позволяет определить действительный доход с земли. Поэтому этот вид кадастра получил название реального кадастра. Реальный кадастр ранее применялся в Ан­глии, в некоторых регионах Австрии и Германии.

При парцеллярном кадастре доход рассчитывают по чистому доходу. В этом случае устанавливается средний чистый доход, который пред­ставляет собой среднюю разность между валовым доходом и издержка­ми производства, взятую за несколько лет.

При этом годы с резкими отклонениями (например, по урожайности) в расчет не принимаются. Этот доход выступает как коэффициент для расчетов при раскладке поземельного налога.

При всех видах кадастра вначале оцениваются не всех земельные единицы (имений, угодий, парцелл), а лишь типичные. Затем оценку ти­пичных единиц распространяют на все остальные.

Мировой опыт создания и ведения кадастра показывает ряд общих подходов к решению земельных вопросов и постепенное превращение кадастровых систем в интегральный банк всесторонних данных о зе­мельных ресурсах. Особенно много разнообразных ЗИС в США, Канаде, Нидерландах, тогда как Великобританию отличает автономность состав­ных частей кадастра. В большинстве стран кадастр многоцелевой.

При переходе от административной к рыночно-ориентированной эко­номике стоит вопрос создания системы управления земельными ресур­сами и другим недвижимым имуществом, адекватной ситуации, которая складывается в новых экономических условиях. Поэтому изучение опыта стран с рыночной экономикой в вопросах управления земельными ре­сурсами и другим недвижимым имуществом может быть полезной для стран, в том числе и для Беларуси, которые не имеют традиций рыноч­ной экономики или в какой-то степени их утратили. Как указано в «Ру­ководящих принципах управления земельными ресурсами», изданных ООН в 1996 г., право собственности на землю, ее стоимость и использо­вание, хотя теоретически являются независимыми, на практике тесно взаимосвязаны. Каждый компонент земли требует рационального управ­ления, для чего необходима соответствующая система регистрации све­дений, таких как: право собственности - для гарантирования надежной защиты прав владения; стоимость - для обеспечения объективного нало­гообложения собственности и справедливости при изъятии земли для общественных потребностей; режим использования земель - для обеспе­чения эффективного управления землепользованием.

Система управления земельными ресурсами может обеспечивать по­рядок и стабильность в обществе через предоставление гарантий не только для землевладельцев и их партнеров, но и для национальных или международных инвестиционных и кредитных компаний, предприятий, а также для правительства. Несмотря на то что система регистрации зе­мель часто направлена на обеспечение защиты интересов индивидуаль­ных собственников, она является надежным инструментом национальной земельной политики и средством поддержки экономического развития.

Каждая страна создает собственную систему управления недвижимо­стью, которая отвечает ступени ее экономического развития, обществен­ным отношениям, историческим традициям, отношению к вопросам соб­ственности, в которой регистрация прав относительно недвижимости яв­ляется одним из важнейших ее элементов. Под термином «управление недвижимостью» понимают процесс регистрации и распространения ин­формации о собственности на землю и прочее недвижимое имущество, ее стоимость и использование земли и связанных с ней объектов для успешного функционирования и поддержки рынка, обеспечение защиты прав собственности и сохранение ресурсов.

Основные элементы системы управления недвижимостью:

• базовое законодательство, которое должно установить права отно­сительно недвижимости, включая право собственности и порядок пере­дачи прав, обеспечение гарантий собственности, порядок решения зе­мельных споров. Эти вопросы решаются в конституции страны, граж­данском кодексе, законе о регистрации, земельном кодексе, законе о соб­ственности, и т. п.;

• регистрация недвижимости, прав собственности и других прав;

• организационные структуры (учреждения по управлению ресурса­ми, оценке ресурсов, картографированию недвижимости, инстанции по решению земельных споров и т. п.).

Системы управления недвижимым имуществом в каждой стране имеют свои особенности и в то же время много общего в подходах и ос­новных принципах их построения. В большинстве стран, которые успешно развиваются, земля рассматривается не только и не столько как сельскохозяйственный ресурс, а в первую очередь как товар и как важ­нейший естественный ресурс вообще. Кроме того, земля рассматривается как абстрактная категория, в соответствии с которой права на ее владе­ние и использование есть в такой же мере составные части понятия «земля», как и физические объекты, размещенные на ее поверхности или в недрах. В законодательстве этих стран часто употребляется термин «недвижимость», который включает земельный участок вместе с разме­щенными на ней объектами, непосредственно связанными с землей. Термины «земля» и «недвижимость» употребляются как синонимы, если нет специального примечания.

Абсолютной собственности на землю не дает ни одна из систем зем­левладения. Никто не имеет полной и абсолютной собственности на зем­лю. Люди владеют не землей, а пакетом прав по отношению к земле. Та­кими правами могут быть права пользования и управления, право на продукцию, которая вырабатывается на земле, право приобрести и пере­дать землю, право использовать объекты на ней любым способом и т. п. Такой подход очень гибок и дает возможность создавать новые комби­нации прав, обмениваться ими. Эти права всегда рассматриваются в комплексе с обязательствами, которые один собственник дает другому. Следовательно, если речь идет о рынке земли, то имеется в виду созда­ние системы легального перехода этого набора прав и обязанностей между юридическими или физическими лицами.

Для рассмотрения опыта зарубежных стран необходимо также уточ­нить значения таких терминов, как «фискальный» («налоговый»), «юри­дический» и «многоцелевой кадастр», «земельная регистрационная си­стема», которые применяются в практике управления недвижимостью.

Наиболее распространенное определение кадастровой системы в об­щем понимании, данное Международной федерацией геодезистов (FIG): «Кадастр - это официальный реестр недвижимости, который базируется на основе земельного участка (парцелла)». Под земельным участком по­нимается некоторая часть поверхности земли, отделенная от других гра­ницами, внутри которых действует официально признанный пакет прав, обязательств и ограничений. Это понятие включает как естественные, так и искусственные объекты или сооружения, размещенные внутри этих границ.

Фискальный кадастр (fiscal cadastre) - это кадастр, направленный на обслуживание целей налогообложения недвижимости.

Юридический кадастр (jurdical cadastre) - это кадастр, направленный на регистрацию и защиту прав собственности на недвижимость.

Многоцелевой кадастр (multipurpose cadastre) - кадастр, который ис­пользуется для управления земельными ресурсами (как средством произ­водства и пространственным базисом).

Разность между юридическим кадастром и земельной регистрацион­ной системой только терминологическая (в англоязычных странах более распространен термин «система регистрации титулов»). Важно отметить, что эксперт ООН Г. Ларссон (G. Lаrssоn) в книге «Land Registration Cadastral Systems» системы, которые назывались земельным кадастром в бывшем СССР, определяет как «экономически или экологически ориен­тированные земельные информационные системы, основу которых со­ставляет не информация об участках, налогах и собственниках, а данные об окружающей среде и сельскохозяйственных ресурсах. Классификаци­онные единицы базируются на естественных или технических факторах, таких как типы грунтов, землепользование, экология и т. п.».

Рынки требуют, чтобы информация функционировала должным обра­зом. Чем лучше информированы игроки на рынке, тем лучше рыночные работы, независимо от вида товаров. Низкие операционные затраты, уменьшенные риски, свободный проход на рынок и равенство среди иг­роков - это характеристики, которые мы обычно связываем с хорошо функционирующими рынками, и все они зависят от доступа к информа­ции. И подобно другим игрокам на других рынках, игроки на рынке соб­ственности нуждаются в информации, полезной для их бизнеса.

В наиболее развитых странах земельные регистры и кадастры тради­ционно ведутся, в основном в компьютерной и доступной форме, орга­нами государственной службы или судами, часто в течение сотен лет. Усовершенствование систем регистрации, наряду с получением инфор­мации через прямой доступ - шаги, в настоящее время предпринимаемые во многих европейских странах, чтобы лучше выполнить требования рынка. Правительства непрерывно прилагают усилия, чтобы улучшить эти системы через законодательные, технические или организационные изменения. Прозрачность, низкие затраты и эффективные рынки соб­ственности - ключевые цели для этого развития.

В мире наиболее распространены системы регистрации, которые ба­зируются на «регистрации документов» (deeds registration), и системы, где основой является «регистрация прав или титулов» (title registration). В системах, которые базируются на «регистрации документов», в реестр вносится запись о передаче (договор передачи) прав на недвижимость как любого частного соглашения (например, нотариусом). При этом гос­ударство не несет никакой ответственности за эти соглашения. Такая си­стема характерна для аграрных стран и можно считать, что в некоторой мере аналог такой системы, в очень сокращенном и несистематизиро­ванном виде, действует в Украине в вопросах, связанных с квартирами и зданиями.

В системах, где основой является «регистрация прав или титулов», регистрируется факт самого соглашения, оформленный соответствую­щим образом, права и ограничения, которые составляли предмет согла­шения, а недвижимость отображается на специальных крупномасштаб­ных картах. Все действия происходят в соответствии с установленной законодательством процедурой, где государство гарантирует коррект­ность соглашений и несет ответственность в тех случаях, когда возника­ют нарушения прав собственников. Эта довольно сложная система, в ко­торой задействован ряд организаций с четким распределением функций. При этом органы, которые регистрируют права собственности (титулы), не имеют никаких распорядительных функций в отношении к недвижи­мости.

В абсолютном большинстве стран регистрационная система состоит из двух частей:

• картографической - планы масштаба 1:500 - 1:5 000, на которых отображена информация о границах собственности, административных границах, математической основе планов (система координат, геодезиче­ские пункты), кадастровом номере (идентификаторе) участка, основных элементах местности (сооружения, гидрография, леса и т. п.);

• документальной информации, к которой относятся кадастровый идентификатор, регистрационный номер в реестре собственности, адрес, муниципальный код собственника, когда и как создана собственность, права и ограничения относительно собственности и т. п.

Информация в системе группируется на основе земельного участка (парцелла) либо имени собственника или их комбинации.

В создании систем регистрации в разных странах важную роль играет государство, которое устанавливает:

• кто (какие организации) ответственны за определенную информа­цию и за определенные базы данных (распределение и взаимоконтроль, а не концентрация и бесконтрольность), четкое распределение правовых и технических функций; как должен быть организован обмен информацией между разными организациями;

• каким образом и какая информация доступна для пользователя;

• как установить стандарты, процедуры и терминологию и т. п.

Европейские и прочие развитые страны мира насчитывают почти два

столетия истории развития кадастровых и регистрационных систем.

Условно можно выделить четыре основных блока стран:

1. страны с так называемой наполеоновской административной си­стемой, включающей, в основном страны юга Европы - Францию, Испа­нию, Италию, Грецию;

2. страны с немецкой системой, включающей Германию, Австрию, Швейцарию;

3. блок скандинавских стран, ярчайшим представителем которого яв­ляется Швеция;

4. отдельно выделяется также группа англоязычных стран, куда вхо­дит как Великобритания, так и другие страны мира, которые в той или другой мере испытали влияние английского «общего права», включая США и Канаду.

Кроме того, свои особенности имеют кадастровые системы бывших социалистических стран и стран исламского влияния, о которых в лите­ратуре имеется совсем мало информации.

В 1994-1995 гг. Королевским реестром Великобритании был прове­ден специальный опрос в разных странах для анализа регистрационных систем в мире. Всего было опрошено 55 респондентов, включая 12 стран

Западной Европы, 6 провинций Австралии, 5 провинций Канады, 4 штата США, а также страны Азии, Африки и Латинской Америки.

По результатам опроса установлено, что:

• у 41 респондента, включая 11 стран Европы, действуют системы регистрации прав на недвижимость, а у 13 респондентов - как системы регистрации документов, так и системы регистрации прав;

• у всех респондентов в реестровые записи вносятся права относи­тельно недвижимости, в 89 % регистрируются закладные, а их стоимость указывается в 75 % случаев;

• у 62 % опрошенных в реестры вносится реальная цена собственно­сти, которая была оплачена во время транзакции (продажи);

• у 85 % опрошенных реестры являются полностью открытыми для общественности, а полностью закрытыми только в Саудовской Аравии и на Кипре;

• во всех странах регистрация базируется на соответствующем зако­нодательстве;

• у 62 % опрошенных управление реестром осуществляется на наци­ональном уровне (за исключением США, Канады, Австралии);

• реестры в 38 % случаев подчинены Министерствам юстиции, в 23 % - Министерствам окружающей среды и земель, в 11 % - Министер­ствам финансов; у 68 % респондентов правовой титул собственности га­рантируется государством.

Количество зарегистрированных объектов собственности в реестрах зависит от размеров стран и количества населения. В Англии зареги­стрировано 15,7 млн объектов собственности, в Франции - 97 млн пар­целл, которые принадлежат 34 млн собственников, в Японии - около 200 млн парцелл, в Швеции - около 4,5 млн единиц объектов собственности, в Испании - около 67 млн единиц объектов собственности.

Наибольшее количество транзакций недвижимости осуществляется в Японии - около 3 млн в год, в Швеции - 0,3 млн, в Португалии - 0,5 млн, в Англии - около 1,1 млн, во Франции - около 2 млн.

В целом можно отметить главные особенности систем регистрации: 1) система действует на основе тщательно разработанного законодатель­ства; 2) существуют детально отработанные и законодательно закреп­ленные процедуры регистрации; 3) система является государственной и централизованной с делегированием некоторых полномочий на места, состоящей из картографической и документальной (текстовой) частей; 4) реестры базируются на основе официальных крупномасштабных карт; 5) в большинстве систем поддерживаются единые стандарты обмена дан­ными; 6) рутинные работы выполняют за счет самофинансирования, мо­дернизацию - при поддержке государства; 7) кадастровые системы по­стоянно изменяются с учетом изменения экономической ситуации - с начала 1980-х годов в Европе проходит «кадастровая» реформа, связан­ная с применением новых технологий и компьютеризацией реестров;

8. реестры являются открытыми для публичного доступа (хотя в некото­рых странах информация о стоимости и залоге недоступна).

Преимущества от внедрения системы регистрации прав на недвижи­мость экспертами ООН формулируются следующим образом:

• эффективное управление общественными и частными землями;

• уверенность и защита прав собственников;

• уменьшение количества земельных споров;

• усовершенствование системы передачи прав собственности;

• стимулирование и мониторинг рынка земли;

• безопасность кредитов и инвестиций;

• ускорение земельной реформы;

• эффективность налоговой политики.

Общий обзор кадастровых систем в странах Западной Европы пока­зывает, что при разных уровнях развития и некоторых отличиях по со­держанию все они ведутся на основе автоматизированных информаци­онных систем различной степени совершенства.

В других странах мира земельный кадастр разработан слабее. Но даже и не в самых передовых странах существуют уже многоцелевые ЗИС. В Колумбии, например, создана общегосударственная ЗИС с базой данных по принципу геокодированной системы, в которой ключом является ка­дастровый номер участка.

Среди стран третьего мира в области земельной регистрации выделя­ется Кения. С 1960-х годов на территории страны проведена регистрация правовых титулов, которая сопровождалась ростом сельскохозяйствен­ного производства за счет интенсификации, возделывания более урожай­ных культур типа кофе. В то время как экспорт сельскохозяйственной продукции в странах третьего мира снижался, в Кении он вырос в не­сколько раз. Сходная ситуация наблюдалась и в другом африканском государстве - Малави, где также были гарантированы права частной соб­ственности на землю. Земельная регистрация не способствует автомати­чески повышению продуктивности сельского хозяйства, для осуществ­ления перемен необходимы и другие мероприятия, но регистрация об­легчает или дополняет их, внося свой вклад в рост производства.

Наибольший интерес в развивающихся странах обычно представляет классификация земель по степени их пригодности для сельскохозяй­ственного использования.

Продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН (ФАО) разработана классификация земель, которая применяется экспер­тами ФАО в некоторых развивающихся странах тропического пояса. Выделено пять классов земель в зависимости от их современной или по­тенциальной продуктивности на основе оценки свойств почв: мощности, гранулометрического состава и структуры, насыщенности основаниями, степени засоления, содержания гумуса, емкости катионного обмена и ха­рактера глинистых материалов, характера материнской породы, степени дренирования и увлажнения почвы. Для каждого признака разработана специальная 100-балльная шкала. В зависимости от влияния на продук­тивность почв каждый признак оценивают определенным количеством баллов. Общий показатель современной продуктивности почв исчисляют перемножением показателей отдельных признаков.

По уровню современной продуктивности выделяют следующие пять классов земель: I - очень высокая продуктивность (65-100 баллов); II - высокая продуктивность (35-64 балла); III - средняя продуктивность (20-34 балла); IV - низкая продуктивность (8-19 баллов); V - очень низ­кая продуктивность (0-7 баллов).

При оценке по потенциальной продуктивности общий показатель находят с учетом изменения свойств почв в зависимости от степени улучшения этих свойств в результате орошения, осушения, бороздова- ния, глубокой вспашки, внесения органических и минеральных удобре­ний, террасирования, контурной вспашки, ленточных посевов и других мероприятий. Затем вычисляют коэффициент улучшения, представляю­щий собой отношение показателей современной и потенциальной про­дуктивности.