8. Общие тенденции развития и перспективы кадастра в мире

Последние десятилетия земельные кадастры разных стран имели зна­чительное количество общих черт, основными из которых можно счи­тать резкую компьютеризацию, которую впору назвать информационной революцией, переход от традиционного картографирования к цифрово­му, постепенную эволюцию изначально разных кадастров и реестров к единой многоцелевой комплексной кадастровой системе. Компьютери­зация продвинулась сильнее всего в некоторых странах Европы, особен­но в скандинавских, которые имеют очень высокую степень наличия персональных компьютеров и в офисах, и в домах.

Нельзя не отметить и постоянное повышение роли регистрации и оценки земель застроенных территорий. Городские земли относятся к наиболее ценным экономическим и социальным ресурсам нации, управ­ление которыми требует определенной системы измерения и регистра­ции земельных участков и прав на них, оценки стоимости участков. В этой связи кадастровая система на землях населенных пунктов, особенно на застроенных территориях, очень важна, и ее роль постоянно повыша­ется. Это естественно хотя бы по причине общего роста народонаселения и уменьшения удельного количества земли.

Во многих странах с высокими темпами урбанизации крайне слабые кадастровые системы. Возникновение большого количества крупных го­родов в развивающихся странах создало серьезную проблему трущоб, так как большинство жилищ строилось без всякого плана, нет кадастро­вой системы, дающей информацию о наличии земель, ее стоимости, за­щищающей права на землю. Трудно придумать иной способ обеспечить жильцам гарантии, кроме выдачи установленного официального доку­мента, определяющего их право на землю. Отсутствие гарантий будет препятствовать самостоятельной деятельности, проведению улучшений, получению кредитов на строительство.

Совершенствование кадастра всегда имеет целью улучшать и самое традиционное его предназначение - обеспечение лучшей базы для зе­мельного налогообложения. Кадастровая система позволяет увеличить доходы, обеспечивая взимание налога со всей территории и минимизи­руя неуплату налога, создает более справедливую систему налогообло­жения. Передача части земельного налога в распоряжение местных вла­стей способствует местному развитию и рациональной децентрализации.

Многоцелевая информация земельного кадастра, привязанная к удоб­ным территориальным единицам, может использоваться в планировании и управления едва ли не любого вида деятельности, избежать дублирова­ния многих работ.

Наличие современной кадастровой системы, обеспеченной базовыми цифровыми картами, значительно упрощает изготовление различных тематических карт. Опыт передовых стран показывает, что такие карты быстро находят применение в самых разных общественных и частных целях.

При рыночной экономике неизбежно появляются споры о земле, особенно при незаконной застройке. Они создают огромный объем работы для судов и иных инстанций, поэтому общество в целом выигрывает от установления четких прав на землю. Наличие четкой регистрационной системы позволяет устранить всю неопределенность в отношении охвата и содержания прав на землю.

Теоретически земельный реестр должен упрощать сделки с землей. Обычно требуется установить, что предполагаемый продавец действительно имеет право заключать сделку. В ряде стран поисками и установлением правого титула занимаются профессиональные юристы, что требует значительных затрат, как и страхование правового титула, и это имеет место, например, в США. В настоящий момент очевидно, что в Республике Беларусь наличие довольно громоздкой системы земельной регистрации значительно усложняет сделки с землей и введение принципа «одного окна» лишь смягчает сложную ситуацию.

Кадастр теоретически облегчает формирование земельного рынка, крайне необходимого для развития. И возможность оборота в свою очередь повышает потенциальную рыночную стоимость участка, изменяя кадастровые оценочные показатели участка.

Наиболее совершенные кадастровые системы созданы в странах Ев­ропы, есть много сходства между различными системами регистрации земли и информации о земле по отдельным группам стран этой части света, что сложилось исторически. В последнее время делаются опреде­ленные шаги в унификации систем экологическим причинам.

Европейская юрисдикция работает под двумя главными системами регистрации - регистрации дел или регистрации права. Регистрация прав - типичная северо-европейская особенность, в то время как регистрация дел доминирует на юге, с переходной системой в Нидерландах (стране, имеющей систему регистрации дел с некоторыми особенностями реги­страции права). Привлечение нотариусов также более характерно для южных частей Европы. Общественный доступ к информации о реальной собственности и ее собственниках без любых ограничений более обычен для северной части Европы.

Регистрация земли - процесс, являющийся юрисдикцией местных су­дов (в скандинавских странах), отдельных организаций регистрации (в Великобритании) или кадастровой организации (в Нидерландах). Работа регистраторов проходит обычно под государственной гарантией; то есть правительство гарантирует содержание регистра и даст компенсацию, если кто-то несет экономические потери из-за ошибок в регистре. Нота­риусы и близкие к ним испанские «ге§1в1хаёоге8» играют важную роль на юге Европы, хотя и при наличии сильного правительственного контроля. В других странах, с хорошо развитыми системами права, велика роль частного сектора, особенно в связи с обработкой информации о земле.

Наибольшие группы пользователей информации земельного регистра в Европе - лица, вовлеченные в сделки собственности, т. е. финансовые учреждения, нотариусы, поверенные, брокеры и страховые компании. Особенно часты сделки по залогу земельных участков. В большинстве стран ссуды предлагаются с установленными нормами (от года до 20 или 30 лет) или с приспосабливаемыми нормами. Контракт заклада в таких странах как Финляндия, Норвегия и Швеция делается без помощи внеш­них экспертов (стандартные используемые контракты), но в других мо­жет участвовать и банк, и кредитор.

Прежде чем финансовое учреждение принимает заключительное ре­шение, делается оценка собственности. Это теперь часто осуществляется без физического осмотра собственности, поскольку банки и другие учреждения заклада имеют прямой доступ не только к земельному реги­стру, но и к данным оценки. Это существенно снижает затраты на оформление заклада, и несомненен факт, что затраты были существенно уменьшены за последние 15-20 лет.

В Швеции, если требуются дополнительные удостоверения заклада в 200 долл. США, необходимо заплатить вступительный взнос примерно 36 долл. США при содействии свидетельства заклада, оплатить гербовый сбор, оценку, всего около 1 035 долл., то есть 0,5 % сумма кредита.

В целом в Европе процессы сделок намного упрощены по сравнению с США. В Швеции не более чем три человека, вовлечены в нормальную сделку перефинансирования (меньше, чем 1/10 американской системы). Американская система проведения сделок, несомненно, более сложна, вовлекает больше людей разных профессий и отнимает много времени. А, например, британский поставщик заклада работает по более упро­щенной процедуре, вовлекая в процесс меньше уровней власти и отде­лов. Высокая степень компьютеризации позволяет клерку решать вопро­сы без слишком большой траты времени.

Большинство европейских стран, включая страны Восточной и Цен­тральной Европы, имеет или развивает эффективные системы регистра­ции с легко доступной информацией о том, кто имеет права, какие есть ограничения, затрагивающие специфическую собственность. Иметь пря­мой доступ к информации считается само собой разумеющимся в преде­лах больших частей финансового сообщества в Европе. Американские кредитные учреждения вынуждены пройти более сложный путь, чтобы найти информацию о земле, в которой они нуждаются.

Соединенные Штаты никогда не попытались развивать федеральную или государственную систему регистрации земли, подобную тем, что действуют в большинстве стран Европы, в Австралии, Канаде и в не­скольких странах Юго-Восточной Азии. Европейская юрисдикция имеет заметные преимущества перед их американскими коллегами. Так, амери­канские домовладельцы должны заплатить значительно более высокую плату за финансирование сделок. Различие в затратах не соответствует любым выгодам в форме более низких процентных ставок для других видов ссуд, доступных на рынке. Основная очевидная причина - недо­статок свободного доступа к надежной и современной информации о земле. Инвестиции, сделанные в Европе национальными правительства­ми в современные земельные регистры, компьютеризацию и предоставление обширной информации на рынок увеличили прозрач­ность и имели следствием более низкие операционные затраты по срав­нению с США.

Развитие в Европе идет в направлении улучшения системы передачи информации (например, в Англии, Уэльсе и Нидерландах). Проект, нача­тый с целью установления общеевропейского обслуживания информа­ции о земле (ЕЦЫБ, финансированный Европейским союзом), должен закончиться ростом конкуренции между кредитными учреждениями.

Большую роль приобретают ЗИС в качестве единой информационной базы для принятия управленческих решений в различных сферах дея­тельности. В мировой практике внедрение геоинформационных техноло­гий - объективный глобальный процесс, отражающий сложную структу­ру экономики, расширяющиеся международные связи и кооперацию по решению экономических, политических и социальных проблем, все воз­растающие экологические требования и ограничения. В развитых стра­нах ни одно управленческое решение в масштабах государства, региона, отрасли не принимается без учета информации, пространственно распре­деленной по территории - объекту компетенции лиц, уполномоченных принимать такие решения.

В обозримом будущем одной из главных причин роста массового ис­пользования ГИС непременно выступит техническая пригодность циф­ровых пространственных данных для решения задач кадастра земель и другой недвижимости - основных объектов ГЗК любого государства. В мировой практике принято считать сведения об объектах недвижимости наиболее важным набором пространственных данных.

Большинство стран уже осознают потребность в эффективной зе­мельно-кадастровой системе. Необходимость в подобной системе обос­нована и декларирована в документах мирового (межнационального) масштаба. Такими документами являются «Повестка на XXI век» и «Глобальный план действий», принятые ООН соответственно в 1992 и 1996 гг. Эти документы выдвигают на первый план важность земельного кадастра для устойчивого развития грамотного управления окружающей средой, требующего ясности и гарантий безопасности прав на землю, об­легчения процедур получения земли, продуманного расселения людей, эффективной ЗИС и грамотного землеустройства.

Эти документы обращают внимание на проблемы свободного доступа к информации (как в техническом, так и в правовом аспекте), формиро­вания соответствующих баз данных, использования земли и развития землеустройства, создания юридических основ и особенно проблемы землевладения и землепользования. Специалисты по кадастру (сюрвейе­ры) призывают к созданию эффективного и информационно общедо­ступного рынка земли, удовлетворяющего общественным нуждам путем улучшения системы регистрации земли, упрощения процедур передачи земель и определения сроков и условий пользования землей.

Таким образом, в большинстве стран мира роль земельного кадастра, постепенно сливающегося с кадастром недвижимости, неуклонно воз­растает. Большинство стран развивает многоцелевые кадастры на цифро­вой основе.

Кадастр - важный инструмент развития как сельских, так и городских территорий. Он обеспечивает рациональное управление земельными ре­сурсами, защиту прав на землю, более-менее справедливое налогообло­жение, контроль за использованием и охраной земель. Наличие развитой кадастровой системы - важнейший инструмент прогресса общества в це­лом. В развивающихся странах, по мнению известного перуанского эко­номиста Эрнандо Де Сото, имеется огромное (более 9 трлн долл. США) количество нелегализованной собственности, которая могла бы послу­жить обеспечением кредитов, т. е. стартовых капиталов для развития. Пока же эти капиталы, в том числе и в Беларуси, мертвы. Лишь 25 стран мира по-настоящему пользуются всеми возможностями современного общества, живущего на договорных началах. Главный рецепт Де Сото: легализация собственности и максимальное упрощение процедуры при­ватизации и регистрации бизнеса.

Современные системы кадастра в развитых странах слишком совер­шенны, что усложняет процедуры, замедляет и удорожает кадастровый процесс. Среднемировой кадастр имеет тенденцию к приватизации и ав­томатизации. Кадастр будущего будет содержать полную информацию о частных и публичных правах и ограничениях, являться частью ЗИС, ха- растеризоваться 100 %-ой окупаемостью и частичной приватизацией, что обеспечит оптимальность услуг за меньшую цену.

Сохранится и укрепится обязательность регистрации, основанной на правах, на гражданском законодательстве, т.е. государство будет отве­чать за некорректную регистрацию и документацию. Регистрация обес­печит права граждан (незарегистрированные права будут считаться не­существенными) на земельные участки - основную единицу кадастра. Кадастр приобретет общую завершенность с полным покрытием терри­тории, в том числе кадастровыми картами как неотъемлемой частью ка­дастра, с фиксированностью (на карте или в натуре) границ.

Целями создания кадастровых систем, проводимых одной государ­ственной организацией с возможной передачей части функций частным организациям, будет решение правовых, фискальных, землеустроитель­ных, экологических, ценоформирующих, картографических и управлен­ческих задач. Четкое сочетание кадастровых карт и реестров системы ре­гистрации прав на недвижимость, недостаток которого является основ­ным недостатком существующих ныне систем, а также полная компью­теризация подымут кадастр на значительно более высокий уровень. Ос­новная цель реформирования кадастра - оказание услуг потребителю при улучшении качества данных с позиций актуальности и точности.

Кадастр будущего будет многофункциональным, с полной автомати­зацией системы, обеспечивающей сканирование карт, дигитализацию данных, связь с другими базами данных через государственную сеть, точное местоопределение через глобальную систему GPS.

В организационном плане ясно выражены тенденции к интеграции различных организационных структур, занимающихся земельными во­просами; к более активному участию в кадастре частного сектора; к со­кращению персонала. Общими тенденциями развития кадастровых си­стем являются введение цифровых кадастровых карт, основанных на национальной системе координат; преобразование имеющихся кадастро­вых данных в цифровую форму; введение системы регистрации прав вместо системы регистрации документов; вливание кадастра в ЗИС по­средством интеграции различных баз данных; объединение систем реги­страции недвижимости и земли; регионализация и более широкое при­влечение частного сектора; введение механизма самоокупаемости.

Кадастр будущего - это системно упорядоченная опись публичных данных, касающихся идентифицированной уникальным номером и от­раженной на крупномасштабной карте собственности внутри района страны, основанная на съемке их границ и отражающая тип, вид, стои­мость и права владения участка. Будет иметь место четкая тенденция к слиянию собственно кадастра, делающего акцент на отношении «право - объект», и регистрации прав, акцентирующей внимание на отношении «субъект - право». Другими словами, кадастр станет отвечать не только на вопросы «где?» и «как много?», но и «кто?» и «как?».

Основной объект кадастра - земельный участок, т. е. участок земли с гомогенными условиями. Участки, имеющие какую-либо правовую нагрузку, будут считаться узаконенными земельными объектами, а не имеющие четких правовых рамок - физическими объектами.

Кадастр будущего станет отражать полное юридическое состояние земель, включая общественные права и ограничения. Важность этого по­ложения определяется все возрастающим спросом на землю ввиду роста народонаселения планеты. Кадастровая система будущего обязана обес­печить гарантию при сделках, связанных с землей, и сделать общедо­ступной базу данных земельного кадастра. Все большее значение будет иметь право граждан на обладание собственностью, а главным механиз­мом защиты этого права будет регистрация, основанная на четырех принципах, успешно работающих в развитых странах много лет: согла­сия, гласности, регистрационных записей в книгу, профессионализма.

Общий алгоритм реализации кадастра: определение границ посред­ством соглашения - процесс проверки границ - процесс проверки прав - регистрация. Это обеспечит безопасность права на 100 %. Однако усиле­ние роли земли в обществе как ограниченного природного ресурса уси­лит тенденцию к необходимости общественной защиты земли от чрез­мерного потребления, уничтожения, повреждения - частное право долж­но предусматривать возможность экспроприации земель в случаях, когда общественные интересы выше частных. Однако делать это нужно весьма осторожно, первоначально лишь в определенных зонах, где возможны ограничения частного права. Границы будут фиксированными, т. е. определены координатами, полученными точными геодезическими из­мерениями, и зарегистрированными в официальном публичном реестре.

В кадастре будущего упразднится разделение между регистрами и картами. Ранее необходимость такого разделения была обусловлена раз­личиями в технологиях, бумага и ручка не позволяли иного решения. Обычно землемеры реализовывали кадастр, а нотариусы - регистр прав, т. е. процесс был разделен между двумя организациями в соответствии с необходимостью навыков как для кадастровой съемки, так и юридиче­ского оформления. Поэтому система сейчас часто громоздка, информа­ция - избыточная, что повышает риск при сделках, да и каждая органи­зация требует оплаты расходов на поддержание системы. Преимуще­ством раздельной системы был лишь некий перекрестный контроль.

Произойдет полная гибель картографии, по крайней мере кадастро­вой. Карты всегда были моделями, но существующая система не дала возможности гибко использовать эти модели. Картографическая гиб­кость достигалась посредством дифференциации масштабов. Постепенно карты потеряют функцию хранилища информации, а будут служить лишь для представления данных из БД, карты любых масштабов и реги­стров станет можно создавать из одной модели данных, чертежники и картографы перестанут быть нужными. Постепенно отомрет умение зем­лемеров делать съемку объектов и создавать понятную карту измерен­ных объектов. Определение координат становится проще с использова­нием системы глобального местоопределения GPS, а прямое нанесение объектов на карту заменяется созданием объектов в ГИС. Общий алго­ритм создания карт и документов: локализация объектов геодезическими измерениями - вычисление координат - моделирование объектов - хра­нение объектов в ГИС - печатание карт и документов. Всеобщей практи­кой станет передача кадастровой информации по глобальной сети.

Бумага и ручка исчезнут из кадастра. Современный кадастр должен обеспечить базовую модель данных, полностью перейти на компьютер­ные технологии, обеспечивающие и наибольшую рентабельность, и зем­лемеры должны научиться думать моделями.

В кадастре возрастет уровень приватизации. При общей доминирую­щей роли государства в проведении кадастровых работ для обеспечения их безопасности и законности все больше функций будет передаваться в частные структуры как обеспечивающие более высокую производитель­ность труда и качество работ, лучшую оперативность.

Кадастровые системы нуждаются в значительном капиталовложении. Но земля, зарегистрированная и гарантированная системой, дает при­быль. Получатели прибыли должны компенсировать расходы на созда­ние и эксплуатацию кадастровой системы, т. е. обеспечить самоокупае­мость кадастра. В кадастре будущего должна быть гибкая система опла­ты кадастра за счет налога на землю и сборов за регистрацию.

Каждое право, установленное по отношению к зарегистрированному объекту недвижимости, будет официально зарегистрировано, как сам объект, так и права субъекта на него.

Надежная и полная информация о правовом положении и физическом состоянии земельных участков помогает обеспечить устойчивое разви­тие страны, особенно при переходной экономике, как в Беларуси, куда иностранные инвесторы опасаются вкладывать капитал, не имея надеж­ных правовых гарантий земельной собственности. Кадастр будет играть все большую роль из-за экологических кризисов, возможны ограничения права собственности по этой причине, чтобы придать кадастру защитный социальный характер. Стандартизированная и полная кадастровая систе­ма поможет хозяйствующим субъектам легче решать вопросы в отноше­нии земли, т. е. экономить время и деньги, что сделает дешевле и их услуги. Для этого кадастровая система должна иметь простую структуру распределения информации о земле, быть эффективной в хранении, по­иске и сопровождении данных.