Интенсивность заседаний горисполкомов Куйбышева и Пензы в 1940-1945 гг.4

Год	Полугодие	Количество заседаний горисполкомов
		Куйбышев	Пенза
1940	I II	37 42	– –
1941	I II	55 26	30 16
1942	I II	37 39	23 23
1943	I II	50 49	25 27
1944	I II	– 74	24 24
1945	I	24	24

Критика этих негативных тенденций продолжалась в масштабе страны и в 1943 году. Материалы работы горисполкомов областей Среднего Поволжья не дают оснований утверждать, что здесь злоупотребляли проведением расширенных заседаний. Такие заседания поводились регулярно, но они вызывались необходимостью более конкретного рассмотрения хозяйственных или иных вопросов и не подменяли собой сессии. Так, например, уже 24 июня 1941 года Куйбышевский горисполком провел заседание, на котором кроме членов исполкома присутствовали также 11 заведующих отделами исполкома. На заседании рассматривался очень широкий комплекс вопросов жизни города и присутствие непосредственных руководителей было необходимо.

Количество заседаний горисполкомов резко сократилось в первые полгода войны. Это было связано с тем, что в это время в значительной степени произошло свертывание всех коллективных форм работы городских Советов и их исполнительных органов, возросла роль индивидуальных решений руководителей исполкомов после рабочих совещаний, получило распространение принятие решений методом опроса членов исполкома.

Широко применялась в годы войны такая форма работы горисполкомов, как суженное заседание, то есть заседание не полного состава исполкома, а лишь тех его членов, которые имели прямое отношение к обсуждаемому вопросу. Такая форма давала возможность оперативно принимать решения по наиболее острым вопросам городской жизни, что было необходимо в условиях войны, позволяло решать проблему кворума, но в то же время сокращало сферу коллегиальности в принятии решений. Каких-либо специальных решений о введении или юридическом оформлении суженных заседаний источники исследуемого региона не содержат. Вероятно, такая форма работы была введена фактически, исходя из острой практической необходимости и лишь позднее получила некоторое документальное оформление. Так, например, в августе 1943 года Пензенский горисполком на своем заседании прямо зафиксировал в распределении обязанностей членов исполкома ответственность председателя исполкома за проведение суженных заседаний¹.

Широко распространенной формой работы горисполкомов были оперативные совещания, которые проводились председателем исполкома, его заместителями или руководителями отделов с приглашением соответствующих работников аппарата исполкома и хозяйственных руководителей. Оперативные совещания не принимали официальных решений, но являлись необходимым условием координации деятельности различных подразделений горисполкома, осуществляли информирование работников, обеспечивали подготовку тех или иных постановлений. Протоколы оперативных совещаний, как правило, не оформлялись. Сведения об этой форме работы исполнительных органов сохранились в основном лишь в воспоминаниях руководителей центральных органов управления хозяйством страны в годы войны². К сожалению, председатели горисполкомов и другие работники государственных органов этого уровня воспоминаний о своей деятельности не оставили.

Еще одной формой работы горисполкомов были единоличные решения и распоряжения их председателей. Отраженный в документах характер обсуждения вопросов на заседаниях горисполкомов показывает, что достаточно определяющую роль играло мнение председателя и его окончательная позиция. Обычной практикой работы горисполкомов было отсутствие голосования на заседаниях, а также то, что различия позиций членов горисполкома при принятии решений в документах не фиксировались³. Это говорит не столько о том, что всегда и во всем членами исполкома достигалось единство взглядов, сколько о том, что исполком часто выступал не как коллегиальный, а как совещательный и исполнительный орган при председателе горисполкома. Несмотря на весьма слабое, в основном косвенное отражение этой формы работы в источниках, можно сделать вывод о том, что единоличное принятие решений было обычной практикой управленческой работы горисполкомов в годы войны. Это подтверждается, например, материалами Куйбышевского горисполкома¹. Вместе с тем необходимо отметить, что интенсивность применения практики единоличных решений была неодинаковой на различных этапах войны. Она, безусловно, доминировала во второй половине 1941 – начале 1942 года в связи с особой сложностью обстановки в стране, но по мере ослабления напряженности на фронте и в тылу область ее применения сокращалась.

Важной формой работы исполнительных органов городских Советов в годы войны была деятельность постоянных и временных комиссий при горисполкомах. Их следует отличать от постоянных депутатских комиссий, создаваемых при представительных органах городских Советов. К постоянным комиссиям горисполкомов относились городские плановые комиссии – горпланы, которые по сути являлись отделами горисполкомов и отличались от них лишь названием. Председателем горплана был, как правило, заместитель председателя горисполкома². Временные комиссии создавались горисполкомами для решения каких-либо конкретных задач, вызванных условиями военного времени. Так, в 1941 году Куйбышевский горисполком образовал комиссию по приему эвакуированного населения, по материальному обеспечению и бытовому устройству семей военнослужащих, по трудоустройству инвалидов³, в 1942 году была создана комиссия по устройству детей-сирот и мерам борьбы с беспризорностью. В последнюю комиссию входили председатель горисполкома, представители милиции, городского отдела здравоохранения (горздрава), профсоюзов, комсомола⁴. По окончании войны комиссии прекратили свое существование или были преобразованы в соответствии с требованиями мирного времени.

Важным видом деятельности городских Советов была индивидуальная работа депутатов. В ней можно выделить следующие формы: 1) отчеты депутатов перед избирателями; 2) лекции, встречи, беседы депутатов с населением; 3) работа с жалобами трудящихся.

Отчеты депутатов перед избирателями являлись, согласно требованиям Конституции, обязательной формой работы депутатов, которые должны были регулярно отчитываться перед избирателями в своих округах. Вместе с тем, еще накануне войны существовали сложности в организации и проведении таких отчетов. В 1939 году Президиум Верховного Совета РСФСР в своих документах отмечал нерегулярность отчетов депутатов перед избирателями. В качестве примера приводилась Куйбышевская область, в которой подобные отчеты в 1938 году были сделаны только после соответствующих решений исполкомов¹. В существующей научной литературе этот вопрос применительно к периоду Великой Отечественной войны специально не рассматривался. В самой общей форме высказывалось мнение, что такая форма работы депутатов существовала, хотя и не была регулярной². Однако источники по деятельности городских Советов областей Среднего Поволжья не отражают таких фактов вообще, что дает основание сделать вывод об отсутствии данной формы работы в регионе на исследуемом уровне местных Советов.

В своей индивидуальной работе депутаты в большей степени практиковали встречи и беседы с избирателями, хотя масштабы этой работы не следует преувеличивать. Источники отражают, как правило, лишь отдельные факты таких бесед, обычно посвященных положению на фронте, важным политическим событиям, праздничным датам. Организацией таких встреч занимались горисполкомы. Например, в феврале 1942 года по поручению Ульяновского горисполкома депутат Большаков провел беседу с жителями одного из домов на тему "Героический путь Красной Армии"³. В 1945 году Ульяновский горисполком планировал к 22 апреля провести беседы депутатов с избирателями о жизни и деятельности В.И. Ленина⁴.

Распространенной формой индивидуальной работы депутатов в годы войны была работа с жалобами трудящихся. Прием и рассмотрение жалоб населения являлись составной частью более широкого направления деятельности депутатов – приема избирателей и реализации их наказов, что было предусмотрено Конституцией и осуществлялось на практике в предвоенные годы. Однако в условиях войны это направление было сведено исключительно к сбору депутатами жалоб и просьб населения во время бесед и встреч с избирателями и последующей передаче их в горисполкомы, которые занимались их практическим решением¹.

Таким образом, эволюция форм работы как представительных, так и исполнительных органов городских Советов в годы войны происходила в направлении свертывания коллегиальных форм и возрастания роли единоличных решений руководителей.

Изменение методов работы городских Советов. В наименьшей степени изученным, на наш взгляд, является вопрос о методах работы городских Советов в годы войны. Используя это понятие, авторы, как правило, не проводят различия между методами и формами, не выявляют их специфику на конкретно-историческом материале, не проводят специального анализа их эволюции в военных условиях, отмечая лишь усиление дисциплины и административной ответственности в работе Советов². На наш взгляд, необходимо более подробно остановиться на этом вопросе.

Исходя из понимания метода работы Советов как способа сознательного, определяющего воздействия на управляемых, можно выделить два метода их управленческой деятельности – метод убеждения и метод принуждения (административного или под угрозой уголовного наказания).

В предвоенный период, до конца 1930-х годов, в деятельности городских Советов Среднего Поволжья доминировали методы административного принуждения. Это проявлялось в отсутствии в средствах массовой информации развернутого освещения работы сессий горсоветов и обсуждаемых на них вопросов, в отсутствии публикаций стенографических отчетов сессий, а также в отсутствии предварительного обсуждения этих вопросов депутатами со своими избирателями. Население, таким образом, не информировалось о деятельности городских Советов или информировалось крайне скудно. Принимаемые городскими Советами решения реализовывались через исполнительные органы Советов или другие административные органы и не предполагали обжалования или обсуждения. Применяемые методы административного принуждения обеспечивали выполнение этих решений населением.

Наряду с методами административного принуждения, в предвоенные годы в практике управленческой деятельности широко применялись и методы убеждения, однако это в большей степени относилось к деятельности партийных органов, проводивших масштабные политико-идеологические кампании по поводу решений центральных партийных и государственных органов, выступлений И.В. Сталина и других партийно-государственных деятелей.

Эволюция методов управления в сторону усиления принуждения под угрозой уголовного наказания началась в деятельности центральных государственных органов с конца 1930-х годов, когда руководством страны был принят ряд мер по ужесточению режима и дисциплины на производстве во всех сферах экономики. В 1939 году для колхозников был установлен обязательный минимум трудодней, невыполнение которого грозило исключением из колхоза, а значит и утратой всех средств к существованию¹. 26 июня 1940 года Президиум Верховного Совета СССР принял Указ "О переходе на восьмичасовой рабочий день, на семидневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений". Прогул без уважительной причины карался исправительно-трудовыми работами по месту службы сроком до шести месяцев с удержанием 25% заработной платы, самовольный уход с предприятия или учреждения – тюремным заключением сроком от двух до четырех месяцев. Суды должны были рассматривать все эти дела в пятидневный срок, а приговоры приводились в исполнение немедленно. За уклонение от предания суду виновных руководители в соответствии с указом также привлекались к уголовной ответственности. В 1940 году к вредительству был приравнен выпуск недоброкачественной или некомплектной продукции. 2 октября 1940 года Политбюро ЦК ВКП(б) рассмотрело вопрос и приняло решение о подготовке и распределении в общегосударственном масштабе квалифицированных рабочих кадров. Оно было оформлено Указом Президиума Верховного Совета СССР от этого же числа "О государственных трудовых резервах СССР", согласно которому СНК СССР предоставлялось право ежегодной мобилизации до 1 млн. юношей и девушек в профессиональные училища¹.

С особой силой обозначенная тенденция проявилась в годы Великой Отечественной войны в деятельности как центральных, так и местных органов государственной власти. 26 декабря 1941 года был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР "Об ответственности рабочих и служащих предприятий военной промышленности за самовольный уход с предприятия". Все работники военной промышленности объявлялись мобилизованными на период войны. Самовольный уход с предприятия квалифицировался как дезертирство и карался тюремным заключением сроком от 5 до 8 лет. Подобным указом в начале 1942 года уже все трудоспособное городское население признавалось подлежащим мобилизации для работы на производстве и в строительстве на основании последующих постановлений СНК. Лица, уклонявшиеся от мобилизации, подвергались судебному преследованию и приговаривались к принудительным работам по месту жительства сроком на 1 год. Тенденции увеличения судебного преследования были четко обозначены в Директиве СНК СССР ВКП(б) партийным и советским организациям прифронтовых областей от 29 июня 1941 года. Учитывая, что с 22 июня были расширены функции венных трибуналов в зоне боевых действий и в областях, объявленных на военном положении, не декларативно, а практически звучит требование Директивы: "немедленно предавать суду Военного трибунала всех тех, кто своим паникерством и трусостью мешает делу обороны, не взирая на лица"².

Тенденция усиления репрессивных методов в работе государственных органов проявилась и в деятельности городских Советов Среднего Поволжья. В годы войны в местной периодической печати почти полностью отсутствует информация о характере обсуждения и содержании решений сессий городских Советов. Приводятся лишь краткие информационные сообщения, дающие представление об основных обсуждавшихся вопросах, докладчиках и дате сессии. Иногда встречаются упоминания об отдельных участниках прений по обсуждавшимся вопросам¹. Никаких предварительных или последующих обсуждений вопросов, рассматривавшихся на сессиях, с избирателями не практиковалось. О текущей деятельности горисполкомов население информировалось в еще меньшей степени. Это дает основание сделать вывод о том, что методы убеждения, идейного обоснования, социально-психологической подготовки населения в деятельности городских Советов в годы войны не применялись. Основным являлось административное принуждение с расширением доли репрессивных методов.

Административное принуждение в деятельности горсоветов и их исполнительных комитетов выступало в виде решений, обязательных для исполнения и не предполагавших обсуждения со стороны подчиненных исполкомам органов управления, предприятий и учреждений. Таковыми практически выступали все постановления сессий городских Советов и горисполкомов. XXII сессия Пензенского горсовета (16 февраля 1942 года), рассмотрев вопрос "О санитарном состоянии города и противоэпидемиологических мероприятиях", записала в своем решении: "1) Сессия обязывает горисполком и его председателя мобилизовать все население на оздоровительные мероприятия, возглавить поход за чистоту. 2) Обязать председателей райисполкомов в ближайшие дни созвать сессии райсоветов, на них обсудить вопрос о санитарно-эпидемиологическом состоянии своих районов. В каждом домоуправлении провести собрания жильцов, принять конкретные меры по очистке дворов. 3) Обязать райисполкомы, райгоссанинспекцию и райжилуправления создать в каждом домоуправлении санитарные комиссии. 4) Обязать заведующего горкомхозом тов. Савельева совместно с госсанинспекцией (тов. Ойхман) выполнить конкретный план очистки города к 20.03.42 г."²

Реализация административного принуждения шла и через индивидуальные указания и распоряжения руководителей горисполкомов. Например, зимой 1941 года заместитель председателя Ульяновского горисполкома направил срочное указание директору электростанции, в котором потребовал "обеспечить регулярную подачу электроэнергии"¹.

Административное принуждение как метод руководства использовалось не только по отношению к подчиненным структурам, но и по отношению к населению. Представление о конкретно-исторической форме реализации такого управления населением городов дает распоряжение исполкома Куйбышевского горсовета от 19 февраля 1943 года "О борьбе с детской безнадзорностью". В нем формулировались жесткие требования, определяющие нормы поведения детей в условиях военного времени, административную ответственность родителей за правонарушения детей².

Использование репрессивных методов принуждения в деятельности городских Советов опиралось на решения о мобилизации населения на выполнение тех или иных необходимых в городском хозяйстве работ, наложении штрафов, привлечении к уголовной ответственности. С осени 1941 года вопросы о заготовке дров или уборке снега решались путем мобилизации населения. Куйбышевский горисполком 12 ноября 1941 года принял решение о мобилизации горожан на заготовку дров³, а Пензенский горисполком 20 декабря предписывал органам милиции привлекать к уголовной ответственности всех лиц, не выполняющих распоряжение горисполкома о привлечении населения к уборке снега⁴.

Руководство посредством угрозы привлечения к уголовной ответственности применялось и по отношению к самим горисполкомам. В феврале 1942 года Ульяновский облисполком направил на имя председателя Ульяновского горисполкома Б.А. Давиденко телеграмму, в которой срочно, под угрозой персональной уголовной ответственности потребовал к 1 марта 1942 года обеспечить мобилизацию 50 автомашин со всех предприятий города⁵.

Решения о репрессивных мерах не были редкостью в деятельности горисполкомов. Пензенский горисполком решением от 4 ноября 1941 года устанавливал штрафы в размере 100 руб. или исправительные работы сроком на 3 недели за невыполнение распоряжений штаба местной противовоздушной обороны¹. Аналогичные меры применял Ульяновский горисполком, утверждая 29 декабря 1941 года решение административной комиссии о наложении штрафов на 13 человек – руководителей предприятий и граждан города за нарушения распоряжения горисполкома о режиме светомаскировки².

В качестве мер по борьбе с дезертирством и уклонением от военного учета применялись массовые проверки населения и даже облавы. В Куйбышеве в 1944 году в соответствии с решением горкома партии и вышестоящих государственных органов горисполкомом и его отделами были приняты конкретные меры: создавались специальные бригады и комиссии, проводились проверки в общежитиях, квартирах, "облавы в местах скопления народа". Эти меры были весьма эффективны: только за 1944 год в Куйбышеве было выявлено 3088 человек, уклонившихся от военного учета, задержано 152 дезертира³.

Репрессивные меры или меры уголовного наказания широко применялись не как меры руководства, а как меры борьбы с преступными элементами в годы войны⁴. Городские отделы внутренних дел, городская милиция в условиях военного времени, так же, как и в предвоенный период, формально подчинялись горсоветам и горисполкомам, на практике полностью находились в ведении Главного управления милиции в системе Народного комиссариата внутренних дел⁵. Вопросы борьбы с преступностью в городах ни разу не рассматривались на сессиях городских Советов Среднего Поволжья. Есть лишь единичные факты рассмотрения этих вопросов на заседаниях горисполкомов. В частности, Пензенский горисполком в своем постановлении от 27 октября 1941 года потребовал от районных отделов милиции усилить борьбу со спекуляцией и перекупщиками, а 10 ноября этого же года специально рассматривал на своем заседании вопрос о борьбе с преступностью в городе⁶. Все вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что методы, применяемые в годы войны НКВД, не использовались в работе местных, в том числе и городских, Советов областей Среднего Поволжья.

Таким образом, как и накануне Великой Отечественной войны основным методом работы городских Советов Среднего Поволжья в годы начавшейся войны продолжал оставаться метод административного принуждения. Методы убеждения, предполагавшие широкое информирование населения, не практиковались. Изменения, вызванные войной, заключались в усилении степени административного принуждения, которое приобретало репрессивный характер, все в большей степени основываясь на угрозе уголовной ответственности.

Подводя итоги параграфа, можно сделать вывод о том, что условия войны оказали существенное влияние на формы и методы работы городских Советов.

В формах работы представительных органов городских Советов Среднего Поволжья в период Великой Отечественной войны произошли изменения, вызванные условиями военного времени. Во второй половине 1941 года значительно сократилось число проводимых сессий, но в последующие годы сессии горсоветов собирались с регулярностью, близкой к конституционным требованиям. Решения принимались единогласно, депутатские запросы не практиковались, не существовало также практики отзыва депутатов избирателями. Значительные изменения произошли в деятельности постоянных депутатских комиссий как формы работы представительных органов. В период 1941-1942 годов депутатские комиссии практически прекратили свою работу в связи с резким уменьшением количества депутатов и усилением роли исполнительных комитетов. В последующие годы войны их деятельность активизировалась, но не достигла довоенного уровня. Мнение комиссий оказывало слабое влияние на содержание решений, принимаемых Советом и его исполкомом.

Формы работы исполнительных органов городских Советов в годы войны расширились и стали более многообразными. Наряду с традиционными формами, такими, как заседание, заседание с привлечение специалистов, оперативные совещания, распоряжения, постоянные и временные комиссии горисполкомов, появились новые, например заседания суженным составом горисполкома. Шире стало практиковаться принятие решений горисполкома путем опроса его членов без проведения заседания. Лишь в первые полгода войны произошло резкое сокращение количества проводимых заседаний горисполкомов. В последующие годы они проводились с высокой степенью частоты и регулярности. Решения горисполкома принимались единогласно при определяющем мнении председателя горисполкома. Коллективный по своему статусу орган, горисполком в годы войны стал по своей практической деятельности совещательным органом при председателе.

Индивидуальная работа депутатов была в военный период почти полностью свернута. Проходили лишь отдельные встречи депутатов с избирателями для проведения лекций и бесед по важным политическим событиям и праздничным датам. Отчеты депутатов перед своими избирателями перестали проводиться.

В качестве основного метода работы городских Советов и их горисполкомов Куйбышевской, Пензенской и Ульяновской областей применялся метод административного принуждения. Методы убеждения, предполагавшие широкое информирование населения, не практиковались. Информированность и вовлеченность населения городов в обсуждение вопросов, рассматриваемых на сессиях и заседаниях исполкомов горсоветов, была предельно низкой. В условиях жестокой войны административное принуждение все в большей степени приобретало репрессивный характер.

Подводя итоги главы и завершая анализ структурно-функциональных изменений в развитии городских Советов областей Среднего Поволжья в годы войны, можно сделать ряд обобщений.

Накануне войны городские Советы как органы государственной власти были частью партийно-государственной системы советского общества, которое представляло собой конкретную историческую форму военизировано-бюрократического общества, основанного на государственной собственности на средства производства и политическом господстве бюрократии. В военных условиях советская политическая система эволюционировала в направлении усиления режима единовластия и свертывания коллегиальных форм работы. Создание в условиях войны чрезвычайных органов власти – Государственного Комитета Обороны и городских комитеты обороны – изменило место городских Советов в политической системе. Над ними были поставлены не только городские партийные органы и областные Советы, но и городские комитеты обороны как чрезвычайные органы государственной власти на местах. При этом роль городских Советов существенно не изменилась. Они по-прежнему продолжали выполнять исполнительно-распорядительные функции, однако число данных функций увеличилось. К традиционным хозяйственной и социально-культурной функциям добавилась военно-организаторская и все они были ориентированы на обеспечение победы в войне. В организационном строении война внесла изменения преимущественно в структуру исполнительных органов городских Советов, что проявилось в образовании новых отделов и комиссий. Существенные изменения произошли в составе городских Советов. Резко сократилось количество депутатов, значительно возросла среди них доля женщин, в составе представительных и исполнительных органов стало работать значительное число лиц, не являвшихся

депутатами, что все в большей степени увеличивало отступление от норм действующей Конституции.

Эволюция форм и методов работы городских Советов в годы войны была обусловлена изменением их функций, а также всех условий жизни в областях Среднего Поволжья. В формах работы представительных органов изменения заключались в сокращении количества сессий в первый период войны и восстановлении их регулярности в 1942-1945 годах, а также свертывании работы постоянных депутатских комиссий. Новыми формами работы исполнительных органов стали суженные заседания горисполкома, принятие решения исполкома опросным путем, единоличные решения председателя исполкома. Индивидуальная работа депутатов была сведена к минимуму. Эволюция методов городских Советов развивалась по линии ужесточения административного принуждения и расширения репрессивных методов, что было обусловлено жестокими условиями военного времени.

Таким образом, структурно-функциональные изменения в развитии городских Советов Куйбышевской, Пензенской и Ульяновской областей в годы Великой Отечественной войны не затронули их политической сущности и роли, но при этом понизили их статусное место в партийно-государственной системе, расширили их функции, трансформировали строение, ограничили коллегиальность в формах и усилили репрессивность в методах работы Советов.