С троение системы местных органов партийно-государственной власти (1937- июнь 1941 гг.)

Конституции, изменения функций государственных органов и предполагало принятие закона о военном положении. Однако по различным причинам этот закон не был принят до начала войны. Законодательные функции были исключительной прерогативой Верховного Совета СССР. Таким образом, даже оформление нормативного акта "О военном положении" от имени Президиума Верховного Совета СССР существенно расширило его функции и по сути выходило за рамки конституционных требований.

Согласно Указу "О военном положении" вся власть в местностях, где оно вводилось, передавалась военным советам фронтов, армий, военных округов, командованию войсковых соединений. При этом Советы как органы государственной власти не прекращали своей деятельности, но были поставлены в подчиненное положение по отношению к военным структурам. Кроме Указа "О военном положении" Политбюро приняло еще ряд постановлений: "Об объявлении в отдельных местностях СССР военного положения", "О мобилизации военнообязанных" в значительном числе военных округов, в том числе и Приволжском, "Положение о военных трибуналах", создававшихся в местностях, объявленных на военном положении, и в районах боевых действий. Эти постановления также были оформлены в виде Указов Президиума Верховного Совета СССР¹.

К началу войны коллегиальность принятия решений в Политбюро была сведена к минимуму. Решения по всем вопросам принимал лично И.В. Сталин в присутствии, как правило, нескольких членов Политбюро, приглашенных для обсуждения того или иного вопроса². Впоследствии эти решения оформлялись в виде постановлений Политбюро, Совнаркома или других государственных органов. Именно таким образом была принята Директива Совнаркома СССР и ЦК ВКП(б) "Партийным и советским организациям прифронтовых областей" от 29 июня 1941 года, содержавшая основные положения государственной политики в условиях начавшейся войны³. В ней впервые был отвергнут ошибочный предвоенный тезис о быстрой и победоносной войне на чужой территории, прямо указывалось, что "страна вступила в смертельную схватку", что Красная армия "преодолевает многочисленные трудности", что многие руководители "все еще не понимают смысла этой угрозы, еще не осознали значения этой угрозы". Фактически признавалась ошибочность политики укрепления обороноспособности страны в предвоенные годы, предпринимались реальные усилия для изменения этой политики в соответствии с требованиями времени¹.

Важнейшим шагом в изменении системы органов государственной власти в стране было решение Политбюро от 30 июня 1941 года о создании Государственного Комитета Обороны (ГКО), оформленное затем как постановление ЦК ВКП(б), Президиума Верховного Совета и СНК СССР². Этим постановлением вся полнота власти, как законодательной, так и исполнительной, сосредоточивалась в руках нового органа государственной власти. Такое решение во многом шло вразрез с действующей Конституцией, предусматривающей осуществление законодательной власти исключительно Верховным Советом СССР. С созданием Государственного Комитета Обороны прекратилось всякое, хотя бы формальное, согласование действий И.В. Сталина и его окружения с Конституцией СССР³.

Военное положение первоначально было введено во всех приграничных республиках и ряде западных и центральных областей РСФСР. Затем в ходе войны оно вводилось и в других областях и республиках страны в соответствии с изменением линии фронта. На территории областей Среднего Поволжья – Куйбышевской, Пензенской и Ульяновской – военное положение не вводилось.

В годы войны существенные изменения произошли и в системе местных органов власти: был введен институт уполномоченных ГКО, созданы городские комитеты обороны (ГорКО). Создание городских комитетов обороны началось осенью 1941 года в соответствии с постановлением Государственного Комитета Обороны № 830с от 22 октября 1941 года¹. Как правило, они создавались в крупных городах прифронтовых районов страны, областных центрах, городах областного подчинения на основе решений бюро соответствующих крайкомов и обкомов партии. В состав городских комитетов обороны входили председатели исполкомов Советов депутатов трудящихся, начальники гарнизонов, управлений или отделов НКВД, коменданты городов. Председателями утверждались секретари крайкомов, обкомов или горкомов партии².

В городах Среднего Поволжья городские комитеты обороны были созданы осенью 1941 года (Пенза) и осенью 1942 года (Куйбышев, Сызрань) и просуществовали на данной территории до лета-осени 1943 года³. В состав Куйбышевского городского комитета обороны входили председатель облисполкома, начальник областного управления внутренних дел, начальник Куйбышевского гарнизона; председателем ГорКО был назначен первый секретарь Куйбышевского обкома партии В.Д. Никитин¹.

Создание городских комитетов обороны принципиально меняло структуру и полномочия местных, и в первую очередь городских, Советов депутатов трудящихся. Официально они переставали быть высшими органами государственной власти на местах. Если до этого власть фактически находилась в руках партийных органов, решения которых оформлялись как постановления советских органов власти, то с образованием городских комитетов обороны были созданы единые партийно-государственные структуры, стоящие над местными Советами².

Городские комитеты обороны, скорее всего, работали по той же схеме, что и ГКО. Решение принимал секретарь партийной организации, стоящий во главе ГорКО, при совещательной функции всех остальных членов комитета. Некоторые исследователи, в частности Р. Усиков, полагают, что права городских комитетов обороны в самом общем плане определялись Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 года "О военном положении"³. В.Н. Данилов также утверждает, что конкретных нормативных актов, четко определявших статус и полномочия городских комитетов обороны, вообще не существовало по причине сложности военного времени⁴. Опираясь на конкретную практику деятельности ГорКО, В.М. Курицын без ссылки на источники считает, что эти органы власти имели право объявлять осадное положение, переселять жителей, вводить комендантский час, давать промышленным предприятиям военные задания, ведали строительством оборонительных рубежей, формированием частей народного ополчения, истребительных батальонов⁵.

Городские Советы периода войны можно разделить на 3 группы в зависимости от военно-политических и административно-правовых условий их деятельности: 1) городские Советы, действовавшие в условиях военного положения и передачи государственной власти на местах военным органам; 2) городские Советы, действовавшие в условиях передачи власти на местах городским комитетам обороны; 3) городские Советы, существовавшие в условиях предвоенной политико-административной системы реализации государственной власти на местах. Городские Советы Куйбышевской области относились ко второй группе, Пензенской и Ульяновской областей – к третьей группе.

Публикация документов по периоду Великой Отечественной войны дала возможность восстановить реальный механизм государственной власти в отличие от его правового оформления. В научной литературе высказывается точка зрения о том, что под влиянием военных условий Сталин вынужден был "отказываться от некоторых элементов сложившейся до войны командно-административной системы"¹. Однако анализ эволюции функций, структуры, форм и методов работы городских Советов не дает основания для таких утверждений. Наоборот, во всем, что касалось городских Советов, военизированная административно-бюрократическая система проявила себя наиболее ярко и выпукло. Все то, что каким-либо образом придавало ей видимость демократичности, отпало и перестало функционировать. Были фактически легализованы партийно-государст-венные структуры в виде городских комитетов обороны, последовательно и с максимальной жесткостью был реализован принцип централизации в управлении и единоначалия в принятии решений. Информированность масс о деятельности государственных органов власти была сведена к минимуму.

Образование чрезвычайных внеконституционных органов не привело, однако, на практике к сворачиванию деятельности высших законодательных и исполнительных органов власти. Не прекратили работу представительные и исполнительные органы местных, в том числе и городских, Советов. По сути, произошло лишь организационное оформление того механизма политической власти, который сложился в стране к концу 1930-х годов. Образование Государственного и городских комитетов обороны не привело к реальному перераспределению полномочий между партийными и советскими органами. Создание этих чрезвычайных органов позволяло обходиться без бюрократического ритуала заседания и принятия решений коллективным органом государственной власти – Советом и его исполнительным комитетом. Реальное изменение в соотношении властных функций имело место лишь при введении военного положения, когда происходило вынужденное перераспределение власти между партийными и военными органами.

В деятельности городских комитетов обороны можно выделить два этапа: первый – с осени 1941 до осени 1943 года, второй – с осени 1943 года до конца войны. На первом этапе происходило формирование этих органов, и действовали они довольно активно. На втором этапе наблюдается постепенное свертывание их деятельности в связи с изменением военно-политической обстановки и перемещением фронта на запад. Большинство городских комитетов обороны действовало до середины или конца 1943 года, некоторые продолжали функционировать до мая 1945 года, окончательно деятельность этих органов была прекращена после ликвидации ГКО 4 сентября 1945 года¹. В Поволжье роль городских комитетов обороны была наиболее значительна до 1943 года. В последующие два года войны они утратили свои главные функции, так как перестройка экономики региона на военный лад уже завершилась, а непосредственная военная угроза городам Поволжья была ликвидирована². В целом, место городских Советов в системе органов власти в условиях войны представлено на схеме 2.

Таким образом, городские Советы в партийно-государственной системе в условиях войны продолжали играть подчиненную роль по отношению к партийным органам, а также к созданным в годы войны городским комитетам обороны как чрезвычайным органам государственной власти.

Схема 2