Тема 7. Управление в сфере использования и охраны земель

1. Понятие управления в области использования и охраны земель (субъекты, объекты, виды)

Управление в области использования охраны земель (земельное управление) представляет собой деятельность различных субъектов, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение плодородия почв и организацию их охраны.

В зависимости от субъекта, осуществляющего управление, выделяются следующие виды управления:

1. Государственное управление (подразделяется на федеральное, региональное) осуществляется органами гос.власти как федерального, так и регионального уровня, как общей, так и специальной компетенции

2. Муниципальное управление (осуществляется органами МСУ)

Государственное и муниципальное управление близки по своей природе, оба этих вида управления относятся к публичному управлению, поскольку осуществляются органами публичной власти, кроме того органам МСУ передан ряд функций гос.управления.

3. Производственное управление (внутрихозяйственное) осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, являющимися собственниками своей земли, подразумевает создание ими на предприятии различных собственных экологических служб, разработку и утверждение локальных НПА по мониторингу, контролю за качеством земель и так далее.

4. Общественное управление (осуществляется общественными объединениями юридических лиц и граждан)

Объекты управления в сфере использования и охраны земель – это земельные ресурсы и земельные участки.

2. Понятие гос.управления в сфере использования и охраны земель

Гос.управление в сфере использования и охраны земель – это составная часть государственного управление в целом. Оно представляет собой деятельность конкретных компетентных органов, направленную на организацию рационального использования и охрану земли как природного ресурса и как объекта имущественных прав.

Государство в земельных правоотношениях может выступать в двух принципиально разных аспектах (качествах):

• В качестве собственника земли и недвижимого имущества (и в этом случае оно является равноправным участником гражданского оборота наряду с другими субъектами права, смотри ст.124 ГК РФ); в качестве суверена (и в этом случае оно обладает территориальным верховенством в отношении всех земель, независимо от форм собственности)

Являясь собственником земли и других природных ресурсов государство обладает точно такими же полномочиями, как и другие собственники, а именно – пользование, владение и распоряжение; выступая в качестве суверена оно обладает властными полномочиями, и в этом случае гос-ву присуща функция управления в области использования и охраны земель.

Содержание гос.управления состоит в осуществлении соответствующими органами управленческих функций.

К числу функций относятся:

1. Нормотворчество (издание подзаконных НПА в развитие земельных законов)

2. Гос.регистрация прав на земельные участки

3. Ведение государственного кадастра недвижимости

4. Мониторинг земель

5. Землеустройство

6. Земельный контроль

7. Перевод земельных участков из одной категории в другую

8. Территориальное планирование использования и охраны земель

9. Резервирование и зонирование земель

10. Сбор земельного налога

11. Другие

3. Система и структура органов гос.управления в сфере использования и охраны земель

Государственное земельное управление осуществляется:

Органы общей компетенции органы специальной компетенции

Президент, правительство, органы К ним относятся те органы гос-ва, которые

исполнительной власти субъектов РФ, в соответствии с Положениями о них, специ-

т.е. те высшие государственные органы, ально уполномочены выполнять соответст-

которые определяют и осуществляют политику вующие функции в сфере использования и

в области охраны и использования земельных охраны земель (например, регистрировать

ресурсов. Права на земельные участки, осуществлять

землеустройство, вести мониторинг земель

и так далее.

Подсистема специально уполномоченных органов в сфере использования и охраны земель имеет более сложную структуру. Ее образуют многочисленные органы федеральной исполнительной власти и их территориальные (и межрегиональные) органы, специально уполномоченные Указом Президента или Постановлением правительства на осуществление земельного управления.

Основным НПА в этой сфере является Указ президента от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Сама структура федеральных органов исполнительной власти закреплена непосредственно в Указе Президента от 12 мая 2008 года № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». Полномочия конкретных органов, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в Положениях о них (например, в Положении о федеральной службе государственной регистрации кадастра и картографии).

Необходимо отличать понятия «Система ФОИВ» и «структура ФОИВ».

Система: федеральные министерства, агентства, службы.

Структура – совокупность конкретных ФОИВ, утвержденных Президентом РФ.

Федеральные министерства являются ФОИВ, осуществляющим функции по выработке гос.политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, т.е. вправе издавать НПА; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств. Возглавляет министерство федеральный министр.

Федеральная служба является ФОИВ, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Возглавляет ее руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба может быть подведомственна президенту РФ или находиться в ведении правительства РФ.

Федеральные агентства являются ФОИВ, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг по управлению гос.имуществом плюс правоприменительные функции. По общему правилу агентства и службы вправе издавать только индивидуальные НПА.

В указе президента № 314 особо закреплено разделение функций министерств, служб и агентств. Так, служба осуществляет контроль и надзор и не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование (это функция министерства), оказание гос.услуг и управление гос.имуществом (функции агентства); агентства осуществляет функции по оказанию гос.услуг, по управлению гос.имуществом и правоприменительными функциями и не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование и функции по контролю и надзору; аналогично с министерством.

К специально уполномоченным органам, наделенным той или иной функцией в области использования и охраны земель, относятся следующие:

• Федеральная служба гос.регистрации кадастра и картографии подведомственна министерству экономического развития. Осуществляет функции по организации единой системы государственного учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных РФ

• Федеральные агентства по управлению государственным имуществом, находящиеся в ведении Министерства эконом.развития РФ осуществляет правоприменительные функции в сфере имущественно-земельных правоотношений. Например:

1. Осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности;

2. Занимается предоставлением земельных участков в постоянное бессрочное пользование;

3. Выступает организатором торгов при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, заключает договоры аренды и купли-продажи земельных участков по результатам торгов;

• Федеральная служба по надзору в сфере природопользования находится в ведении министерства природных ресурсов и экологии

• Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (находится в ведении министерства с\х).

Специально уполномоченные органы имеются и в субъектах РФ. Среди них выделяют:

С истема органов гос.управления

Органы общей компетенции органы спец.компетенции

А) на федер.уровне (Федеральная служба гос.регистрации кадастра и картографии в г.Москва)

Б) на уровне субъектов (территориальные подразделения ФОИВ) (управление федеральной службы гос.регистрации кадастра и картографии по Кировской области)

Спецуполномоченные органы на территории субъекта РФ

1. Территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти (территориальное управление агентства по управлению гос.имуществом – РосИмущество по Кировской области)

2. Собственные органы исполнительной власти субъектов РФ

Т.О., в субъектах РФ могут создаваться собственные органы управления в области использования и охраны земель.

Органы гос.власти субъектов РФ самостоятельны в определении структуры, наименований, объема полномочий специально уполномоченных органов (предусмотрено лишь согласование с федеральным органом исполнительной власти). вследствие этого образованные в субъектах РФ специально уполномоченные органы для выполнения функций в сфере использования и охраны земель разнообразны по полномочиям, структуре и штатам. Среди них встречаются министерства, комитеты, управления, департаменты, службы, инспекции, агентства и другие.

Например, в Кировской области создан Департамент государственной собственности Кировской области, а в Нижегородской образовано Министерство государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области. Департамент гос.собственности Кировской области образуется Правительством области и является органом исполнительной власти, уполномоченным от имени собственника управлять и распоряжаться государственной собственностью Кировской области, включая земельные участки, за исключением земельных участков лесного фонда и земель, занятых водными объектами.

1. Государственный кадастровый учет земельных участков и ведение государственного кадастра недвижимости (ГКН)

Государственный кадастровый учет земельных участков является частью системы государственного кадастрового учета недвижимости.

ГКУН (учет недвижимости), в т.ч. и ЗУ, обеспечивает подтверждение существования недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально определенной вещи, а также обеспечивает внесение сведений о таком имуществе в ГКН.

В РФ ранее существовал государственный земельный кадастр. Порядок его ведения был регламентирован в ФЗ 2000 года «О государственном земельном кадастре». Данный закон утратил силу, т.к. 24 июля 2007 года был принят ФЗ №221-ФЗ «О ГКН», который вступил в силу с 1 марта 2008 года.

Основным юридическим следствием принятия ФЗ «О ГКН» стало объединение двух учетных систем: кадастрового учета земельных участков и технического учета зданий и сооружений, т.е. закон создал взамен ранее существовавшей разобщенной системы реестров и кадастров единую систему учета объектов недвижимого имущества. Создание единого ГКН обеспечивает единство судьбы зданий, строений и сооружений с земельными участками, на которых они располагаются.

ФЗ «О ГКН» регулирует отношения, возникающие в связи с ведением:

• ГКН;

• осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества;

• кадастровой деятельности (кадастровые отношения).

ГКН – это систематизированный свод сведений, т.е. упорядоченный по определенному принципу перечень сведений, необходимых для ведения и идентификации недвижимого имущества.

ГКН содержит сведения об учтенном недвижимом имуществе, а также помимо этих сведений он содержит сведения:

• о прохождении Гос.границы РФ

• о границах между субъектами РФ

• о границах муниципальных образований

• о границах населенных пунктов

• о территориальных зонах и о зонах с особыми условиями использования территорий

• иные

Кадастровый учет осуществляется в связи с образованием или созданием объекта недвижимости (постановка на учет объекта недвижимости), прекращением его существования (снятие с учета объекта недвижимости), либо изменением уникальных характеристик объекта недвижимости.

В п.5 ст.1 ФЗ «О ГКН» содержится исчерпывающий перечень объектов недвижимости, в отношении которых осуществляется кадастровый учет, а именно:

• ЗУ

• Здания

• Сооружения

• Помещения

• Объекты незавершенного строительства

Каждый объект недвижимости, сведения о котором внесены в ГКН, имеет неповторяющийся во времени и на территории РФ государственный учетный номер. В целях присвоения объектом недвижимости кадастровых номеров орган кадастрового учета осуществляет кадастровое деление территории РФ на:

• Кадастровые округа

• Кадастровые районы

• Кадастровые кварталы (единицы кадастрового деления)

В государственный кадастр недвижимости вносятся следующие сведения об уникальных характеристиках объекта недвижимости:

1. Вид объекта недвижимости (ЗУ, здание, сооружение, строение, помещение, либо объект незавершенного строительства)

2. Кадастровый номер и дата внесения данного кадастрового номера в ГКН)

3. Описание местоположения границ ЗУ

4. Описание местоположения объекта недвижимости на ЗУ, если объектом недвижимости является здание, сооружение или объект незавершенного строительства.

5. Площадь, если объектом недвижимости является ЗУ, здание или помещение

В ГКН вносятся также дополнительные сведения об объекте недвижимости, полный перечень которых перечислен в п.2 ст.7 ФЗ «О ГКН». Например, категория земель, к которой отнесен ЗУ, и разрешенное использование ЗУ; сведения о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка. Закон о ГКН закрепляет правило, согласно которому внесенные в ГКН сведения при постановке на учет земельного участка носят временный характер. Такие сведения утрачивают временный характер со дня гос.регистрации права на образованный объект недвижимости либо соответствующего ограничения (обременения) вещного права на него. Если по истечении двух лет со дня постановки на учет ЗУ не осуществлена гос.регистрация соответствующих прав, такие сведения аннулируются и исключаются из гкн (см. п.1 ст.25 и п.4 ст.24 ФЗ «О ГКН»).

Орган, осуществляющий кадастровый учет и ведение ГКН – это федеральная служба гос.регистрации, кадастра и картографии. Помимо кадастрового учета и ведения ГКН она осуществляет государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Поэтому, в законе закреплено, что ГКН на электронных носителях является частью единой федеральной информационной системы, объединяющей ГКН на электронных носителях и ЕГРП.

Т.о., принципиальное значение гос.кадастрового учета для оборота заключается в том, что без кадастрового учета нет земельного участка как объекта недвижимости. Поэтому, в настоящее время приобретение прав на ЗУ, совершение сделок с ними и гос.регистрация возможны только после государственного кадастрового учета (при проведении ГКУ ЗУ становится объектом недвижимости, самостоятельным объектом правоотношений), а после гос.регистрации права в соответствии с ФЗ «О гос.регистрации прав на недвижимое имущество…» ЗУ становится объектом определенного вещного права соответствующего субъекта, а также может быть объектом обязательственного правоотношения.