1.2. Понятие публичного администрирования

У истоков исследования публичного управления, как отдельного научного и образовательного направления, стоял Вудро Вильсон, будущий президент США. Именно он впервые ввел понятия «публичное управление» (public governance) и «публичная администрация» (public administration).

Для того, чтобы как можно лучше раскрыть содержание понятия «публичное администрирование», обратимся к этимологии слов «администрирование» и «публичный».

Администрирование (от лат. administro – управляю, заведую) – деятельность органов управления и их должностных лиц. Администрирование также определяют как деятельность непосредственно связанную с реализацией управленческих решений. Администрирование это функция исполнительных органов власти.

Понятие "публичный" происходит от латинского слова publica - общество, народ, люди и publicus - общественный, народный. "Словарь иностранных слов" определяет понятие "публичный" как открытое, гласное, общественное. В. Даль выводит содержание термина "публичный" из термина "публика" и определяет его как всенародный, общенародный, объявленный, явный, известный.

Таким образом, публичное администрирование – деятельность органов управления и их должностных лиц применительно к решению проблем всего общества в целом.

В глоссарии Программы развития ООН термин "публичное администрирование" имеет два тесно связанных значения:

1) целостный государственный аппарат (политика, правила, процедуры, системы, организационные структуры, персонал и тому подобное), который финансируется за счет государственного бюджета и отвечает за управление и координацию работы исполнительной ветви власти;

2) управление и реализация разных правительственных мероприятий, которые связаны с выполнением законов, постановлений и решений правительства по предоставлению публичных услуг.

Исходя из данного выше определения понятие «публичное администрирование связано с таким понятием как государственное управление. Другое понятия, которое имеет отношение к публичному администрированию это публичное управление. Таким образом, мы имеем три понятия которые касаются управления обществом.

Однако при этом между этими понятиями есть общее и отличия.

Во-первых, в западной науке понятие «Публичное управление» пришло на смену понятию «Публичное администрирование». Термин «публичное управление» (англ. public management), который заменил термин «публичное администрирование» (англ. public administration), впервые использует английский государственный служащий Десмонд Килинг в 1972 г. Смена этих понятий была вызвана демократическими преобразованиями в этих странах и возрастанием роли гражданского общества в управлении общественными процессами и в контроле над государственной властью. Публичное администрирование делает акцент на властных, командных, нормативных методах управления. Публичное управление делает акцент на участии общества в управлении и принятии решений.

Во-вторых, публичное управление шире, чем государственное управление. Государственное управление являет собой публичное управление, так как представляет собой воздействие государства на общество, на общественную и личную жизнедеятельность с целью обеспечения целостности, суверенитета и развития общества. Однако государство не единственный субъект, который оказывает такое воздействие на социальные процессы. В публичное управление входит также такие виды управления как местное управление и самоуправление, которое не является государственным управлением, а также другие виды публичного управления – например деятельность различных общественных организаций, которые также оказывают воздействие на общественные процессы.

В-третьих, использование понятия «публичное» управление означает, что управления происходит публично – гласно и основным аспектом управления является народ. В то время как ключевым аспектом государственного управления является государство. Считается, что основными чертами государственного управления являются его властный характер, подчинение общества государственной воле. Из истории хорошо известно, что государственное управление может осуществляться не во благо народа и не публично, а осуществляться, например партийной номенклатурой или властной верхушкой без привлечения народа. Но в современных демократических обществах роль государства не тотальная, есть и другие субъекты, которые имеют право воздействия (т.е. управления) общественными процессами.

Конечно, в системе публичного управления определяющую роль играет государственное управление, которое осуществляет управленческое влияние на все сферы общественной жизни. В то же время в условиях развертывания демократических преобразований растет активность и общественных структур в управлении не только общественными, но и государственными делами, в решении общественных проблем.

В Украине очень часто два разных термина public administration (публичное администрирование) и public management (публичное управление) переводятся с английского как «государственное управление».

Однако все чаще применяются понятие, «публичное управление», которое отвечает современным тенденциям и практике функционирования институтов демократического общества.

В широком смысле понятия публичное управление, публичное администрирование часто используются как синонимы. В узком смысле эти понятия используются с учетом указанных выше особенностей.

Государственная и муниципальная власть являются публичными, т.к. возникают в публичном коллективе, члены которого связаны не родственными или иными персональными, а общественными отношениями.

Публичная власть связана с двумя факторами: общие интересы, которые на определенном этапе становятся общественными и социальная асимметрия (неравенство). В силу указанных причин государственная власть возникает в обществе страны, муниципальная – первоначально в коллективе людей, осевших на месте для общей жизни.

Публичная власть – явление, в известной мере, статическое. Для того чтобы она была использована как динамическое отношение, т.е. для управления, необходим, во-первых какой-то факт (событие, действие и др.), имеющий общественное значение. В этом случае субъект управления действует как власть, применяя власть в определенных целях. Возникает управленческое отношение: действующий субъект, объект и управленческая связь между ними. Во-вторых, необходимо, как правило, совершение соответствующего юридически значимого факта. Такой акт необходим и в том случае, если для управления используются институты непосредственной демократии, ибо порядок использования таких институтов заранее урегулирован законом. В результате возникает публичное управленческое решение: определенная связь между субъектом и объектом управления.

Публичное управление – это воздействие субъекта, обладающего публичной властью, на объект в целях каких-либо общественных интересов. Бывают, конечно, случаи, когда орган управления, а чаще – чиновник, давая распоряжения, преследует не общественные, публичные, а своекорыстные интересы, но это уже правонарушение, выходящее за пределы публичного управления. Государственное и муниципальное управление – разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц государственной и муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения в определяемых этими органами и лицами целях и корректируемых с учетом обратных связей населения с управляющими.

Государственная власть имеет республиканский (федеральный) и региональный уровни и состоит из 3-х ветвей: законодательной, исполнительной и судебной. Муниципальная власть имеет только местный уровень (муниципальное образование) и состоит из 2-х ветвей: законодательной и исполнительной.

В реальной жизни осуществление публичной власти и публичного управления специализировано, направлено на регулирование определенных общественных отношений. Различные органы государства, местного самоуправления имеют свой круг прав, обязанностей, подлежат различным формам ответственности. Для обозначения этого в законодательстве имеются различные понятия: разделение властей (ветвей власти), вопросы государственного и местного значения, полномочия (права и обязанности), компетенция (сфера деятельности и права определенных органов, должностных лиц), ответственность и т.д.