4. Архетипика публичного администрирования в украине

4.1. Соотношение понятий «публичное администрирование» и «государственное управление»

Реализация стратегии интеграции Украины в европейское пространство сопровождается принятием концепций, изложенных в Белой книге европейского управления, и, соответственно, рассмотрением государственного управления как специализированной сферы деятельности только государственных служащих, а публичного администрирования – как сферы деятельности представителей всего украинского общества.

В отечественном правовом поле в «Концепции реформирования публичной администрации» закреплено понятие публичной службы, которая рассматривается как профессиональная деятельность, определенная Законом Украины «О государственной службе» и «О службе в органах местного самоуправления», основная цель которой заключается в качественном предоставлении публичных услуг гражданам на уровне, соответствующем европейским стандартам, обеспечении эффективного использования публичных средств, своевременном и адекватном реагировании на социально-экономические, внешнеполитические и другие вызовы.

С другой точки зрения, четкого разграничения между публичным администрированием, службой, управлением и государственным управлением нет. В этом контексте заслуживают внимания подходы к регламентации публичного администрирования, изложенные в Белой книге европейского управления. Согласно данной книге публичное администрирование обеспечивает реализацию публичной политики, которая является результатом перехода от политики ответственности лидеров к личному участию самих граждан и структур гражданского общества, где ответственность берет на себя политически активная часть общества, и в силу этого происходит выделение публичной политики в отдельную сферу. В отличие от государственной (правительственной) политики, которая выражает направленность политического руководства всем обществом, она выражает интересы нации, отдельных секторов и регионов, общественных классов, групп населения, а следовательно, для ее успеха особенно необходима добровольная широкая поддержка всех действующих лиц, связанных с этой политикой. Длительный многовековой период европейской интеграции привел также к формированию унифицированных архетипов, которые и стали основой моделей общественной организации и управления.

Итак, публичное администрирование в нашем понимании не тождественно государственному управлению, оно имеет более широкий спектр действий, поскольку охватывает заинтересованные стороны всего общества. Очевидно, что публичное администрирование не может изучаться и совершенствоваться без учета тех составляющих, которые формирует, помимо управленческого класса, все общество. Это приводит к необходимости рассмотрения такой категории как архетипика публичного управления, суть которой рассмотрена в следующем подразделе.

4.2. Понятие архетипики публичного администрирования

Современные процессы, происходящие в любом обществе, в том числе – украинском, характеризуются разнообразием направлений влияния, которые, с одной стороны, влияют на неустойчивость, транзитивность, стагнацию этих процессов, а с другой – способствуют их модернизации, реформированию, возрождению.

Современная наука пытается рассматривать подходы к стабилизации процессов в политической, экономической, социальной и культурологической среде посредством предложения новых способов использования существующего инструментария управления, новых моделей управления как в сфере публичной власти (публичное администрирование), так и в государственном управлении. Механизмы, с помощью которых реализуются отношения «власть – общественность», базируются на национальной основе, что формирует представления об особой специфике национальных систем публичного администрирования, о так называемой архетипике таких систем.

Архети́п (др.-греч. ἀρχέτυπον – первообраз) – это универсальные изначальные врождённые психические структуры, составляющие содержание коллективного бессознательного, точнее, подсознательного поведения, которые не представимы сами по себе, а проявляются в качестве определенных мотивов поведения. Для общественных групп они проявляются в форме превалирующих моделей (паттернов) поведения, определенных представлений, образов, идей. Эти коллективные универсальные (модели), или мотивы, возникающие из коллективного бессознательного, обычно отражаются в содержании религий, мифологий, легенд и сказок. У отдельного индивида архетипы проявляются также в сновидениях и грезах.

Очевидно, что национальные особенности поведения людей подвергаются влиянию тех архетипов, которые превалируют в обществе. В том числе, публичное администрирование также подвержено действию ведущих архетипов, проявляемых данным обществом, что делает проблему выяснения архетипики публичного администрирования актуальной, особенно для таких новых общественных систем, какой является украинская общественная система.

При изучении и формировании системы публичного администрирования для Украины учитывается возможность использования применительно к архетипам украинского общества передовых черт наиболее изученных моделей публичного администрирования, таких как «Old Public Management», «New Public Management», «Good Governance» и другие. Эти модели формируются и эволюционируют во времени в различных странах в рамках принятых в них основных моделей социально-экономических систем, среди которых для Европы выделяют, прежде всего, англосаксонскую и континентальную.

Среди украинских теоретиков и практиков не существует единого взгляда ни на действенность моделей, ни на доминанту конкретной модели в отечественной действительности, базирующейся на архетиповой парадигме.

Информация из Большого экономического словаря дает следующее определение термина «парадигма»: «Парадигма (от греч. пример, модель, образец) – это совокупность фундаментальных научных установок, представлений и терминов, принимаемая и разделяемая научным миром, объединяющая большинство его членов. Парадигма определяет эволюционный путь развития фундаментальных положений». С учетом наличия различных классификационных признаков отметим, что парадигма может быть научной, государственной, персонифицированной, общепринятой и т.п.

Известно, что архетип как коллективное бессознательное или подсознательное имеет характерные черты и в украинском обществе.

Публичное администрирование можно определить как взаимовлияние субъекта управления и носителя власти на общественные процессы и отношения в соответствии с общественно-значимыми функциями и полномочиями. В узком смысле публичное администрирование связано с исполнительной ветвью власти и рассматривается как: 1) профессиональная деятельность государственных служащих, которая включает все виды деятельности, направленные на реализацию решений правительства; 2) изучение, разработка и внедрение направлений государственной политики. В широком смысле под публичным администрированием понимают систему управления, представленную административными институтами в рамках принятой структуры власти.

Государственное управление (англ. Public administration) – деятельность органов государственной власти по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса. Деятельность государственных служащих традиционно отождествляется, с одной стороны, с политической деятельностью, а с другой – с законотворческой деятельностью.

Исходя из представленного определения, заимствованного из теории и практики управления в США, государственное управление тождественно публичному администрированию, но развитие европейской научной мысли создает предпосылки для трактовки государственного управления как деятельности, которая находится в поле компетенций государственных служащих. Публичное администрирование – деятельность более широкая, которая охватывает реализацию функций с целью удовлетворения заинтересованных сторон всего социума. Учитывая, что общественные отношения в государствах формируются на фоне существующих национальных особенностей, господствующие архетипы становятся непременным составным элементом публичного администрирования в отдельном государстве. Таким образом, видим, что публичное администрирование как понятие вошло в обращение во второй половине XIX в., что создало предпосылки к его эволюции, и как следствие – мы имеем дело с готовым научным продуктом, который прошел апробацию в управленческой практике. Однако влияние архетипов на публичное администрирование не было отмечено исследователями. При этом мы делаем акцент на том, что архетипика нашла свое отражение в Христианской этике, на которой построена вся система бизнеса и менеджмента.

В. Вильсон считал, что административно-государственное управление можно изучать и на этой основе создать точную науку. Несмотря на то, что данная наука была, по мнению В. Вильсона, результатом развития политической науки, но существовала разница между административно-государственным управлением и политикой, которую необходимо учитывать – если в политике определяются главные цели государства, то управление занимается реализацией этих целей, т.е. управление зависит от политики и имеет свои собственные законы развития. «Администрирование находится вне сферы политики. Административные вопросы не являются политическими вопросами. Хотя политика и ставит задачу перед администрацией, но администрация не должна страдать от манипулирования ее подразделениями. Административное управление зависит от политики и в том смысле, что политические органы определяют правила деятельности администрации в праве. Публичное администрирование является детализированным и систематическим исполнением. Как следствие, конституционные и административные вопросы различаются: «разница состоит из общих планов и специальных средств» [14, с. 25]. Цель изучения публичного администрирования заключается в детальном исследовании методов управления и выработке на этой основе его принципов. Для этого следует изучать опыт других стран с использованием компаративного метода анализа. Поэтому публичное администрирование как относительно самостоятельная сфера деятельности должна быть подконтрольна общественному мнению и не входить в противоречие с демократическим принципами организации общества.

М. Вебера, В. Вильсона, А. Файоля, Г. Саймона и других ученых можно рассматривать как таких, которые предложили базовую модель в публичном администрировании – Old Public Management. Сущность модели можно раскрыть следующими положениями.

Old Public Management – классическая бюрократическая форма организации, описанная Максом Вебером как идеальный тип рациональной формы правления на основе принципа правотворчества; она отличается высоким уровнем прогнозируемости для политики и для граждан.

К характерным особенностям бюрократической организации относятся, прежде всего следующие:

– разделение труда, основанное на функциональной специализации;

– четко зафиксированная иерархия авторитетности;

– система правил, посредством которой устанавливаются права и обязанности должностных лиц;

– система способов преодоления рабочих ситуаций (стандартизированные процессы);

– обезличенный характер отношений между людьми;

– поощрение или продвижение по службе на основе профессиональной компетентности на основе принципов служебной карьеры;

– принцип соответствия требованиям деловой документации.

Теоретические основы New Public Management (Теория общественного выбора /Public Choice/ и менеджерализм) состоят в следующем. Существует два теоретических подхода к определению основ концепции NPM:

– теория общественного выбора (public choice);

– теория менеджмента.

Авторы реформаторских концепций в русле теории рubliс choice пытаются ограничить влияние бюрократии на политику путем повышения конкурентного давления на сферу общественного управления и тем самым усиления позиций граждан (и политики). В рамках реформаторского подхода на основе теорий менеджмента ставка делается на расширение свободы действий бюрократии путем отмены ограничений и усиления экономических стимулов.

«New Public Management» – это совокупность административно-политических стратегий реформирования, в основу которой положено преимущественно толкование административной деятельности сквозь призму частной экономики. Модель реформирования NPМ не является догматическим и завершенным перечнем мероприятий, однако зачастую предусматривает реализацию следующих шагов:

– приватизация и устранение избыточного уровня регулирования;

– выведение за пределы единой структуры или автономизация отдельных административных подразделений;

– введение элементов конкуренции в административную деятельность, а также заимствование методов менеджмента из сферы приватной экономики в сектор общественного управления.