Тема 7. Бюджетный процесс

1. Понятие бюджетного процесса и его участники.

Бюджетный процесс, как и любой юридический процесс, представляет собой деятельность, обеспечивающую реализацию соответствующих материально-правовых норм. Он выполняет служебную роль по отношению к материальному бюджетному праву. Причем эта деятельность имеет существенную особенность. Как отмечается в литературе, «это единственный юридический процесс, обслуживающий формирование и исполнение одного единственного закона - закона о бюджете на предстоящий финансовый год».

Бюджетный процесс осуществляется на всех уровнях бюджетной системы страны. В связи с этим основы его регулирования заложены в БК РФ (часть третья), а особенности определяются в нормативных актах субъектов Федерации и муниципальных образований.

Легальное понятие бюджетного процесса закреплено в СТ. 6 БК РФ, согласно которой это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов, и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Очевидно, что понятие бюджетного процесса сформулировано путем указания составляющих его элементов (групп отношений). Однако их сплошное перечисление в БК РФ не позволяет четко определить структуру этого процесса. Традиционно бюджетный процесс делится на четыре стадии:

1. стадия составления проекта бюджета и проекта акта о бюджете. На этой стадии бюджет формируется как единый сбалансированный финансовый план, комплексный финансовый документ, имеющий правовую форму;

2. стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета и акта о бюджете. Здесь составленный финансовый план приобретает общеобязательную силу и обретает правовую форму;

3. стадия исполнения бюджета и акта о бюджете. Целью данной стадии является реализация бюджета и акта о бюджете в реальных экономических (финансовых) отношениях;

4. стадия подготовки, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета и акта о бюджете. На данной стадии бюджет получает официальный статус исполненного или неисполненного.

Из перечисленных стадий Видно, что бюджетный процесс обслуживает создание бюджета на очередной финансовый год, обеспечивает его реализацию, а затем определяет порядок сопоставления результатов такой реализации с запланированными показателями. Указанные четыре стадии образуют в совокупности так называемый бюджетный цикл.

Перечисленные стадии составляют сердцевину бюджетного процесса. Однако кроме них могут быть выделены отдельные специальные производства, которые также обслуживают реализацию материальных бюджетно-правовых норм. Под бюджетном процессуальным производством следует понимать структурное подразделение юридиче­ского процесса, представляющее собой совокупность процессуальных отношений, характеризующихся особой направленностью, а также специфическими средствами и способами их реализации.

1. В настоящее время следует выделять следующие производства:

1. контрольное производство. Оно представляет собой последующий государственный и муниципальный финансовый контроль, осуществляемый исполнительными, а также контрольно-счетными органами. Эта деятельность регулируется СТ. 266-270 БК РФ, а также принимаемыми в соответствии с ними подзаконными нормативными актами;

2. производство по изменению бюджетных показателей. Это производство по времени совпадает со стадией исполнения бюджета. Однако по характеру оно ближе к стадиям составления, рассмотрения и утверждения бюджета, ибо здесь соответствующие органы разрабатывают и утверждают изменения, вносимые в те или иные бюджетные показатели. Нормы этого производства сгруппированы гл. 23, а также в ст. 228-234 и др. БК РФ;

3. производство по применению мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Выделение этого производства стало возможным в связи с закреплением в части четвертой БК РФ составов бюджетных правонарушений и мер принуждения за их совершение. Очевидно, что применяться они должны в определенном процессуальном порядке. Отдельные нормы этого производства закреплены в ст. 284-287 БК РФ. Более детально эти отношения регулируются подзаконными актами.

Таким образом, бюджетный процесс представляет собой сложную деятельность, которая всесторонне обеспечивает реализацию актов о бюджете на очередной финансовый год.

В бюджетный процесс вовлечено значительное число участников. Их перечень дан в ст. 152 БК РФ, а полномочия закреплены в ст. 153-163 Кодекса. К участникам бюджетного процесса относятся следующие субъекты:

1. Президент РФ. Он разрабатывает бюджетное послание, в котором определяется бюджетная политика на очередной финансовый год. Кроме того, Президент РФ подписывает и обнародует федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Следует отметить, что подобными полномочиями обладают главы субъектов РФ и муниципальных образований в отношении региональных и местных бюджетов;

2. законодательные (представительные) органы государственной власти и местного самоуправления. Данные органы от имени соответствующих общественно­территориальных образований рассматривают и утверждают бюджеты, а также отчеты об их исполнении. Кроме того, они вправе осуществлять государственный и муниципальный контроль в бюджетной сфере (ст. 265 БК РФ);

3. исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. Основная задача этих органов сводится к составлению проектов бюджетов, а также к их исполнению. Помимо этого исполнительные органы осуществляют государственный и муниципальный контроль в бюджетной сфере (ст. 266-270 БК РФ);

4. органы денежно-кредитного регулирования. К указанным органам БК РФ относит ЦБ РФ (ст.151 БК РФ), призванный совместно с Правительством РФ разрабатывать основные направления денежно-кредитной политики, которые используются при составлении и утверждении бюджетов. Кроме того, именно в ЦБ РФ открываются счета всех бюджетов;

5. органы государственного и муниципального финансового контроля. Согласно п. 4 ст. 151 БК РФ к ним относятся Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, а также контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления. Данные органы в зависимости от их компетенции осуществляют предварительный, текущий и последующий финансовый контроль;

6. главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Главные распорядители бюджетных средств - органы государственной власти и органы местного самоуправления, имеющие право распределять средства соответствующего бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, а также наиболее значимые федеральные бюджетные учреждения науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации. Перечень главных распорядителей федерального бюджета утверждается федеральным законом о федеральном бюджете (ст. 24 БК РФ), а региональных и местных бюджетов - исполнительными органами субъектов РФ и муниципальных образований (п. 3 ст. 25 БК РФ). Реально состав главных распорядителей бюджетных средств можно найти в ведомственной структуре расходов соответствующего бюджета на очередной финансовый год.

Функции главного распорядителя указаны в ст. 158 БК РФ. Основная из них - распределение бюджетных средств по нижестоящим распорядителям и получателям (путем направления уведомлений о бюджетных ассигнованиях, лимитов бюджетных обязательств, а также путем их последующей корректировки). Кроме того, главному распорядителю принадлежат контрольные полномочия в отношении нижестоящих распорядителей и получателей, Т.е. он осуществляет ведомственный финансовый контроль. Немаловажным является полномочие главного распорядителя по представлению в судах казны, а также по его участию в исполнительном производстве (п. 10 ст. 158 БК РФ).

Распорядители бюджетных средств - это органы государственной власти или органы местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Распорядитель, как и главный распорядитель, осуществляет распределение средств по нижестоящим получателям, а также ведомственный финансовый контроль за расходами бюджетных средств. Отличие же заключается в том, что он распределяет лишь те суммы, которые получены им от главного распорядителя;

7. получатели бюджетных средств. Согласно ст. 162 БК РФ к ним относятся бюджетные учреждения и иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий финансовый год. Именно получатели бюджетных средств осуществляют непосредственное расходование бюджетных средств, соблюдая при этом их целевое назначение. Права и обязанности получателей бюджетных средств определены в ст. 163 БК РФ.

Сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета ведется Федеральным казначейством.

Статья 152 БК РФ называет и других участников бюджетного процесса. Ими являются: бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные

предприятия и т.п.