3. Правовое регулирование кредитной кооперации

3.1. Правовое регулирование деятельности кредитных кооперативов в Германии

Кредитный кооператив – это добровольное объединение физических и (или) юридических лиц на основе членства. Их создание основано на общности места жительства, трудовой деятельности, профессиональной принадлежности или любой другой общности с целью сбережения их собственных денежных средств посредством взаимного кредитования. В этом понятии обобщен мировой опыт деятельности кредитных кооперативов, отразивший философию их развития. В правовом отношении кредитный кооператив действует в рамках определенной структуры и соответствующих правил. Как юридическое лицо, кредитный кооператив обладает рядом признаков, позволяющих ему участвовать в финансовых операциях в интересах своих членов. По сути, он выступает в качестве специфического финансового посредника, круг клиентов которого на начальном этапе развития ограничен его членами. Поэтому существенным фактором, способствующим становлению и развитию кредитной кооперации как полноправного участника финансового рынка, является создание качественной нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность кредитных кооперативов.

Как уже отмечалось, родиной кредитной кооперации является Германия, и первый закон, регулировавший деятельность кредитных товариществ (кредитных кооперативов), был принят именно там в 1867 г. В настоящее время деятельность кредитных кооперативов Германии регулируется двумя законами: «О товариществах» и «О кредитном деле»³². В соответствии с этими законами «любой вновь создаваемый кредитный кооператив должен пройти двойную регистрацию. Во-первых, он должен получить лицензию на ведение банковских операций в федеральном ведомстве по надзору за кредитным делом. Во-вторых, он должен быть внесен в реестр кооперативных организаций, чтобы получить статус юридического лица. Собственный (паевой) капитал должен быть сформирован за счет наличных денежных ресурсов его членов (пайщиков): паев, взносов. Использование кредита на эти цели запрещено. Собственный капитал должен быть помещен на специализированный счет в одном из известных действующих банков. Во главе учреждаемого кредитного кооператива должно быть не менее двух лиц – профессионалов, пригодных руководить деятельностью банка. Для получения лицензии кооперативному банку необходимо представить подробные биографии каждого руководителя, включая сведения о профессиональном образовании, об организациях, где он работал ранее и выполняемых в них функциях, включая работу по совместительству, с указанием объема компетенций и полномочий. Основными документами, регламентирующими деятельность любого кооперативного банка Германии, являются устав, положения о правлении и наблюдательном совете. Нормативные требования едины как для Райффайзенбанков (сельских кредитных кооперативов), так и для Фольксбанков (городских кредитных кооперативов)³³.

3.2. Правовое регулирование кредитной кооперации в США

В Соединенных Штатах, в отличие от Германии и других европейских стран, кредитная кооперация начала свое развитие по инициативе Конгресса с создания Farm Credit System (FCS) – Системы фермерского кредита (СФК) в 1916 г.³⁴

В настоящее время правовая основа организации системы фермерского кредита представлена законами «О фермерском кредите» 1971 г., «О сельскохозяйственном кредите» 1987 г., «О реформе фермерской кредитной системы» 1996 г.

В США кредитную кооперацию регулируют как федеральные законы, так и законы штатов.

Общими правовыми признаками кредитных кооперативов по федеральному законодательству и законодательству всех штатов являются:³⁵

1) самостоятельность кооперативов;

2) демократия;

3) управление по принципу «один человек – один голос»;

4) распределение доходов кооператива соответственно участию его членов в хозяйственной деятельности кооператива.

Регулирует и контролирует деятельность банков, ассоциаций и институтов системы фермерского кредита Администрация по делам фермерского кредита (АФК), созданная при правительстве США в 1933 г. Права и полномочия АФК закреплены законом «О фермерском кредите». АФК публикует нормативную документацию, проверяет соблюдение законодательства институтами (СФК), контролирует безопасность их банковской практики. Делами агентства управляет совет АФК, в состав которого входят министр сельского хозяйства США, секретарь казначейства США, один производитель сельхозпродукции, имеющий опыт в финансовых вопросах. Это лицо назначается президентом США по рекомендации и с согласия Сената³⁶.

Обязанности совета включают: утверждение правил и норм, проверки и регулирования деятельности институтов фермерского кредита и их отчетность; разработку основных направлений деятельности АФК. Расходы, связанные с основной деятельностью совета, финансируются за счет прямых налогов, взимаемых с регулируемых им институтов СФК. Штаб-квартира совета находится в городе Мак-Лин, штат Виргиния³⁷. Председатель, исполняя свои обязанности, должен руководствоваться общей политикой совета, а также решениями, заключениями и постановлениями, подпадающими в круг полномочий совета. Председатель обеспечивает и несет ответственность за соблюдение правил, норм и приказов совета.

Решением совета АФК основными целями Администрации по делам фермерского кредита являются:³⁸

• создание условий для эффективного регулирования деятельности институтов СФК в целях содействия конкурентоспособного предложения финансовых услуг сельскому хозяйству;

• защита налогоплательщиков и инвесторов на основе проявления мудрости, серьезного подхода к делу и правильного понимания ситуации.

Совет утвердил основные задачи АФК, в состав которых были включены:³⁹

• обеспечение безопасности и стабильного функционирования Системы фермерского кредита в соответствии с законами и правилами;

• разработка и внедрение прогрессивных методов проверки и регулирования с целью эффективного использования ресурсов агентства;

• постоянное совершенствование всеми сотрудниками СФК своего профессионализма, проявление ими инициативы и удовлетворения от работы;

• поддержание в надлежащем состоянии и совершенствование системы связи АФК. В обязанности совета входят разработка основных направлений деятельности АФК, публикация регулирующих правил в целях претворения в жизнь законов и положений мер воздействия на институты СФК.

В число специфических обязанностей совета входят:⁴⁰

• утверждение правил регулирования в соответствии с законом «О фермерском кредите» 1971 г. с изменениями и поправками;

• обеспечение процедур проверки и общее регулирование деятельности каждого из институтов СФК в аспекте реализации их полномочий, исполнения функций и обязанностей;

• обеспечение реализации полномочий, исполнения функций и обязанностей АФК;

• получение всей необходимой отчетной документации от институтов СФК.

Согласно требованиям закона «О фермерском кредите» 1971 г., проводятся ежегодные ревизии всех институтов СФК, предоставляющих прямые кредиты. Если институт СФК не соблюдает закон или регулирующие нормы или использует необоснованные методы управления, АФК может воспользоваться одним из имеющихся в ее распоряжении вариантов принуждения для выполнения мер по исправлению ситуации. К ним относятся:⁴¹

• приказы о запрещении продолжения противоправного действия;

• применение гражданско-правовых санкций;

• смещение должностных лиц;

• установление опеки над указанными институтами;

• назначение управляющего их имуществом.

СФК представляет собой сеть кредитных институтов, являющихся собственностью заемщиков и организаций, кредитующих фермеров во всех 50 штатах и Пуэрто-Рико. С 1991 г. в Систему фермерского кредита входят:⁴²

1. банки фермерского кредита – 11;

2. Федеральный банк среднесрочного кредита – 1;

3. ассоциации федеральных земельных банков – 86;

4. ассоциации кредитов на производство – 77;

5. ассоциации сельскохозяйственного кредита – 70;

6. ассоциации федерального земельного кредита – 25;

7. банки для кредитования кооперативов – 3.

Указанные институты специализируются на кредитовании фермеров, работников ранчо и лиц, занимающихся рыбным промыслом. Этим заемщикам могут также предоставляться ссуды с целью обеспечения их деятельности по переработке и реализации продукции. Кроме того, ссуды могут получать владельцы домов в сельских районах, отдельные предприятия, связанные с фермерской деятельностью, а также сельскохозяйственные кооперативы, кооперативы по разведению рыбы и кооперативы, предоставляющие услуги общего пользования. Руководят кредитными институтами СФК советы директоров, избираемые своими акционерами-заемщиками из их числа⁴³.

В 1970 г. решением Конгресса США было создано независимое агентство Национального управления кредитных союзов (НУКС), возглавляемое советом управляющих из трех человек, назначаемых президентом США и утверждаемых Сенатом⁴⁴. Его задачи и полномочия практически аналогичны задачам Администрации фермерского кредита.

К ним относятся:⁴⁵

1. надзор за безопасностью и надежностью кредитных союзов;

2. оперативное управление Национальным фондом страхования вкладов в кредитные союзы;

3. оказание методической, финансовой и организационной помощи кредитным союзам.

НУКС осуществляет регистрацию вновь возникающих союзов и их объединений, собирает периодическую отчетность о финансовом состоянии и методах управления кредитными союзами⁴⁶. Он может приостанавливать деятельность кредитных союзов и ликвидировать их. В случае банкротства кредитного союза НУКС определяет причины неплатежеспособности, регулирует расчеты с кредиторами: пайщиками и внешними кредиторами кредитных союзов. Привлеченные денежные средства лиц, не являющихся членами кредитных союзов, в обязательном порядке страхуются на суммы до 100 тыс. долларов⁴⁷.

В целях помощи слабым в финансовом отношении кредитным союзам НУКС разрешает принимать вклады не только от пайщиков, но и от сторонних лиц. К ним относятся другие кредитные союзы, коммерческие банки, предприниматели и некоммерческие организации.

Кредитные союзы создали Национальный фонд страхования вкладов, которому в обязательном порядке они перечисляют взносы в размере 1% суммы депозитов (привлеченных денежных средств) пайщиков.

В соответствии с федеральным законодательством США размер активов НФС должен составлять не менее 1,3% от суммы депозитов всех кредитных союзов.

В случае банкротства кредитного союза по его обязательствам расплачивается НФС, одновременно приобретая права требований кредитного союза к его заемщикам. При значительных расходах на выплату компенсаций НФС может требовать от кредитных союзов-страхователей внесения дополнительных взносов, если уровень средств НФС опускается существенно ниже установленного норматива в 1,3% денежных средств, привлеченных кредитными союзами.

Регулирующий характер деятельности НУКС в основном носит рекомендательный для кредитных союзов характер. Нормативы, которые НУКС разрабатывает для кредитных союзов по обеспечению их финансовой безопасности и надежности, обязательной силы не имеют. Как и в Системе фермерского кредита, кредитным союзам предписывается поддерживать определенное соотношение собственных и заемных средств (уровень финансового рычага), а также собственных средств и активов (уровень достаточности капитала) – не ниже 6%. Обязательным является только норматив размера взносов в Национальный фонд страхования вкладов⁴⁸.

2. Правовое регулирование кредитной кооперации в России

Правовыми основами создания и деятельности кредитных кооперативов являются Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральные законы от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» и от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ «О кредитной кооперации», иные нормативные правовые акты Российской Федерации и нормативные акты Центрального банка Российской Федерации (Банка России), регулирующие отношения с участием кредитных кооперативов.

Таким образом, в Российской Федерации законодательное регулирование деятельности кредитных кооперативов носит отраслевой характер, так как она регулируется сразу двумя законами: закон «О сельскохозяйственной кооперации» регулирует деятельность сельскохозяйственных кредитных кооперативов; закон «О кредитной кооперации» – деятельность несельскохозяйственных кредитных кооперативов.

С 1 сентября 2013 г. в соответствии с законом «О кредитной кооперации» регулятором отношений в сфере кредитной кооперации является Банк России. Законом за ним закреплено выполнение следующих функций:⁴⁹

• принятие нормативных актов, регулирующих деятельность кредитных кооперативов, их союзов, саморегулируемых организаций и иных объединений кредитных кооперативов;

• установление порядка расчетов финансовых нормативов, предусмотренных законом «О кредитной кооперации»;

• установление дополнительных финансовых нормативов и порядка их расчетов;

• установление порядка размещения средств резервного фонда кредитного кооператива;

• ведение государственного реестра кредитных кооперативов на основе сведений, полученных от уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц;

• ведение государственного реестра саморегулируемых организаций кредитных кооперативов;

• надзор за исполнением саморегулируемыми организациями кредитных кооперативов и их членами действующего законодательства и нормативных актов Банка России;

• надзор за деятельностью кредитных кооперативов, число членов которых превышает 5 тыс. физических и (или) юридических лиц, а также за деятельностью кредитных кооперативов второго уровня;

• обращение в суд с заявлением о ликвидации кредитного кооператива.

Банк России в отношении кредитных кооперативов, число членов которых превышает 5 тыс. физических и (или) юридических лиц, и в отношении кредитных кооперативов второго уровня имеет право:⁵⁰

1) запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности кредитного кооператива у органов государственного контроля и надзора;

2) запрашивать и получать любые документы кредитного кооператива;

3) запрашивать и получать финансовую (бухгалтерскую) отчетность кредитного кооператива в порядке, установленном Банком России;

4) проводить плановые проверки (не чаще одного раза в год) деятельности кредитного кооператива;

5) проводить внеплановые проверки деятельности кредитных кооперативов;

6) давать кредитному кооперативу обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в ходе проверки нарушений;

7) запрещать кредитному кооперативу привлекать денежные средства, осуществлять прием новых членов и выдачу займов до устранения нарушений;

8) направлять представителей ЦБ РФ на общие собрания членов кредитных кооперативов;

9) обращаться в суд с заявлением о ликвидации кредитного кооператива в случаях:

– неисполнения кредитным кооперативом предписаний Банка России в установленный срок;

– осуществления кредитным кооперативом деятельности, запрещенной действующим законодательством;

– неоднократного нарушения кредитным кооперативом действующего законодательства и нормативных актов Банка России.

Согласно закону «О кредитной кооперации», кредитный кооператив – это добровольное объединение физических и юридических лиц на основе членства по территориальному, профессиональному и иному принципу в целях удовлетворения финансовых потребностей членов кредитного кооператива (пайщиков)⁵¹. Кредитные кооперативы, членами которых являются только физические лица, определены законом как «кредитные потребительские кооперативы граждан».

Членами кредитного кооператива могут быть как физические лица, достигшие 16 лет, так и юридические лица. Кредитные кооперативы могут создать не менее чем 15 физических или 5 юридических лиц. Если в их состав входят и те и другие, то в совокупности их должно быть не меньше 7⁵².

Учредители кредитного кооператива принимают решение о создании кредитного кооператива, оформляемое протоколом, осуществляют подготовку проекта, устава кредитного кооператива, организуют общее собрание учредителей, на котором принимается устав кредитного кооператива. Кредитный кооператив считается созданным со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц⁵³.

Устав кредитного кооператива должен содержать⁵⁴:

• наименование и местонахождение кредитного кооператива;

• предмет и цель его деятельности;

• порядок и условия приема в члены кредитного кооператива, основание и порядок прекращения членства в кредитном кооперативе;

• условия о размере, составе и порядке внесения паевых и иных взносов и ответственности пайщиков за нарушение обязательств по внесению паевых и иных взносов;

• права, обязанности и ответственность пайщиков;

• структуру, количественный состав, порядок создания, срок полномочий и компетенцию органов управления кредитным кооперативом;

• порядок формирования и использование фондов кредитного кооператива;

• порядок распределения доходов и выплат начислений на паевой взнос;

• порядок созыва и сроки проведения общего собрания пайщиков;

• порядок реорганизации и ликвидации кредитного кооператива;

• порядок введения реестра членов кредитного кооператива.

Кредитные кооперативы относятся к некоммерческим организациям⁵⁵. Это означает, что основной целью их деятельности является не извлечение прибыли, а организация финансовой взаимопомощи членов кредитного кооператива друг другу. Финансовая взаимопомощь определяется законом как процесс привлечения денежных средств пайщиков и иных денежных средств и их размещения путем предоставления займов членам кредитного кооператива. Следовательно, основная деятельность кредитного кооператива заключается в финансовом посредничестве между членами кредитного кооператива.

Несельскохозяйственные кредитные кооперативы привлекают денежные средства своих членов на основании:⁵⁶

1) договоров займа, заключаемых с юридическими лицами;

2) договоров передачи личных сбережений, заключаемых с физическими лицами.

Сельскохозяйственные кредитные кооперативы привлекают денежные средства своих членов только на основании договоров займа, которые заключаются как с юридическими, так и с физическими лицами⁵⁷.

И сельскохозяйственные, и несельскохозяйственные кредитные кооперативы предоставляют займы своим членам по договорам займа, заключаемым между кредитным кооперативом и его членом.

Возврат займа членом любого кредитного кооператива может обеспечиваться поручительством, залогом, а также иными предусмотренными действующим законодательством или договором займа способами.

4. Саморегулирование деятельности кредитных кооперативов

Согласно требованиям закона «О кредитной кооперации», несельскохозяйственные кредитные кооперативы обязаны вступать в так называемые саморегулируемые организации в течение трех месяцев со дня своего создания. Кредитный кооператив, обязанный быть членом саморегулируемой организации, подлежит ликвидации в судебном порядке по требованию Банка России в случае, если он своевременно не вступил в саморегулируемую организацию. Очевидно, что по замыслу законодателя объединение кредитных кооперативов в саморегулируемые организации кредитных кооперативов будет осуществлять саморегулирование деятельности последних, так как саморегулируемая организация – это объединение кредитных кооперативов с целью регулирования, контроля, представления и защиты интересов ее членов, т.е. вступивших в нее кредитных кооперативов. Кредитный кооператив может быть членом только одной саморегулируемой организации⁵⁸.

Саморегулируемая организация осуществляет следующие функции:⁵⁹

• разрабатывает и устанавливает в соответствии с настоящим федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными актами Банка России обязательные для членов саморегулируемой организации правила и стандарты;

• разрабатывает примерные уставы кредитных кооперативов – членов саморегулируемых организаций, примерные формы их внутренних нормативных документов, рекомендации и иные касающиеся деятельности кредитных кооперативов документы;

• организует обучение сотрудников кредитных кооперативов, являющихся членами саморегулируемой организации;

• определяет условия членства в саморегулируемой организации;

• контролирует деятельность своих членов в части соблюдения ими требований законодательства Российской Федерации в сфере кредитной кооперации, положений их уставов, правил и стандартов саморегулируемой организации;

• рассматривает жалобы на действия (бездействие) своих членов;

• ведет реестр кредитных кооперативов – членов саморегулируемой организации и предоставляет любому заинтересованному лицу содержащуюся в этом реестре информацию в установленном уставом саморегулируемой организации порядке;

• взаимодействует с Банком России в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о саморегулируемых организациях, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными актами Банка России.

Саморегулируемая организация имеет право:⁶⁰

• осуществлять проверку деятельности кредитных кооперативов – своих членов (не реже 1 раза в три года и не чаще 1 раза в год);

• применять в отношении своих членов предусмотренные законодательством Российской Федерации о саморегулируемых организациях, уставом саморегулируемой организации и иными документами саморегулируемой организации меры воздействия;

• исключать кредитные кооперативы из числа членов саморегулируемой организации в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о саморегулируемых организациях и уставом саморегулируемой организации.

Она обязана:

• устанавливать для членов саморегулируемой организации правила и стандарты их деятельности;

• устанавливать порядок предоставления отчетности и иной информации о деятельности членов саморегулируемой организации, порядок проверок соблюдения членами саморегулируемой организации требований законодательства Российской Федерации в сфере кредитной кооперации, положений их уставов, правил и стандартов саморегулируемой организации, порядок применения мер ответственности в отношении членов саморегулируемой организации при выявлении нарушений в их деятельности;

• создать структурное подразделение, контролирующее деятельность членов саморегулируемой организации;

• создать орган рассмотрения дел о применении мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов при выявлении нарушений ими требований действующего законодательства, положений их уставов; правил и стандартов саморегулируемой организации;

• принимать меры по недопущению возникновения конфликта интересов между саморегулируемой организацией кредитных кооперативов и ее членами, а также по своевременному урегулированию такого конфликта;

• направлять в Банк России сведения о членах саморегулируемой организации – кредитных кооперативах, количество членов которых превысит 5 тыс. физических и (или) юридических лиц;

• извещать по мере выявления Банк России о нарушениях членами саморегулируемой организации требований законодательства Российской Федерации в сфере кредитной кооперации и положений их уставов;

• направлять в Банк России результаты контроля деятельности своих членов в части соблюдения ими требований законодательства Российской Федерации в сфере кредитной кооперации, положений их уставов, правил и стандартов саморегулируемой организации в порядке, установленном Банком России. Правила и стандарты, установленные саморегулируемой организацией, обязательны для исполнения всеми ее членами.

Согласно закону «О кредитной кооперации», его действие не распространяется на сельскохозяйственные кредитные кооперативы, деятельность последних регулируется законом «О сельскохозяйственной кооперации»⁶¹. Между ними имеются существенные различия, результатом которых может быть более высокая вероятность потенциального банкротства сельскохозяйственных кредитных кооперативов по сравнению с несельскохозяйственными кредитными кооперативами. Если учесть, что и те и другие выполняют одну и ту же функцию финансового посредника между собственными членами – пайщиками кредитного кооператива, то причины различий законодательства, регулирующего их деятельность, требуют глубокого и всестороннего анализа. Сходство между этими законами в том, что привлекать денежные средства лиц, не являющихся членами кредитного кооператива, и выдавать им кредиты запрещено как несельскохозяйственным, так и сельскохозяйственным кредитным кооперативам.

Таким образом, в настоящее время деятельность кредитных кооперативов в России регулируется в зависимости от их отраслевой принадлежности.

Отсутствие универсального федерального закона, регулирующего деятельность всего многообразия кредитных кооперативов, по мнению аналитиков, препятствует широкому распространению кредитной кооперации в современной России, ее развитию как субъекта финансового рынка. Более того, в указанных законах основные финансовые нормативы, соблюдение которых обеспечивает финансовую устойчивость кредитного кооператива, устанавливаются по-разному. Например, величина резервного фонда несельскохозяйственного кредитного кооператива установлена законом. Она должна составлять не менее 5% суммы денежных средств, привлеченных кредитным кооперативом от своих пайщиков⁶². Величина резервного фонда сельскохозяйственного кредитного кооператива устанавливается либо его уставом, либо общим собранием его пайщиков⁶³. Аналогичные противоречия характерны для определения максимальной суммы денежных средств, привлекаемых от одного пайщика. А также для определения максимальной суммы займа, предоставляемого одному или нескольким заемщикам. Для несельскохозяйственных кооперативов они устанавливаются законом, а для сельскохозяйственных – уставом или общим собранием пайщиков. Причем договоры займа, заключаемые сельскохозяйственным кредитным кооперативом, могут быть как процентными, так и беспроцентными. Условия заключения беспроцентного договора займа определяются соответствующим положением, утвержденным общим собранием членов сельскохозяйственного кредитного кооператива⁶⁴. Вопрос об источниках выдачи беспроцентных займов законодатель оставляет открытым, но в условиях рыночной экономики беспроцентные займы могут выдаваться только при наличии источников беспроцентного привлечения денежных средств самим финансовым посредником – сельскохозяйственным кредитным кооперативом.

Закон «О сельскохозяйственной кооперации» не предусматривает вступления сельских кредитных кооперативов в саморегулируемые организации. Следовательно, саморегулирование деятельности сельскохозяйственных кредитных кооперативов законодатель считает необязательным.

Устав сельскохозяйственного кредитного кооператива помимо сведений, обязательных для устава несельскохозяйственного кредитного кооператива, должен содержать:⁶⁵

• условия и порядок выдачи займов кредитным кооперативом своим членам;

• условия и порядок получения займов кредитным кооперативом от своих членов и ассоциированных членов;

• размер паевого фонда и размер резервного фонда;

• величину собственного капитала кредитного кооператива и активов его баланса;

• соотношение активов баланса кредитного кооператива и его текущих обязательств;

• величину максимального размера займа, выдаваемого одному заемщику, и активов кредитного кооператива.

Из вышеизложенного следует, что правовое регулирование деятельности кредитных кооперативов в России в настоящее время не только не универсально, но и достаточно противоречиво. Законодатель фактически установил различия в условиях деятельности, ее правового регулирования и саморегулирования, финансовой устойчивости и ответственности для несельскохозяйственных и сельскохозяйственных кредитных кооперативов.