Глава IX. Порты

Статья 53. Общие положения

Комментарий к статье 53

1. Порты и находящиеся на их территории и акватории сооружения являются одной из важнейших составляющих инфраструктуры внутреннего водного транспорта. Их правовой статус определяется нормами различных отраслей права, что предопределяется как спецификой самих портов, так и произошедшим не так давно отходом в данной области от тотального огосударствления. Порт представляет собой имущественный комплекс, кроме того, это сложный транспортный узел, здесь осуществляется взаимодействие нескольких видов транспорта, что предопределяет и многогранность правового регулирования отношений, возникающих как с участием порта, так и иных субъектов, осуществляющих свою деятельность в пределах его территории и акватории. Речные порты, выделившиеся из речных пароходств, составляют единую портовую инфраструктуру, взаимодействующую с объектами инфраструктуры иных видов транспорта, поэтому их развитие должно быть сопряжено и согласовано с программами в иных транспортных областях.

Вообще все порты подразделяются:

по назначению, по географическому положению;

по отношению к уровню воды;

по годовой продолжительности эксплуатации;

по отношению к международным транспортным путям и внешнеэкономическим связям.

По назначению порты подразделяются на:

1) транспортные;

2) военные;

3) специализированные;

4) промысловые.

Встречается еще выделение в самостоятельный вид портов-убежищ, которые специально предназначаются для укрытия от негативных метеоусловий.

Транспортный порт - это порт, который предназначен для осуществления перевозок грузов и пассажиров и передачи их с одного транспорта на другой.

Можно вспомнить, что согласно ст. 3 комментируемого Кодекса речной порт представляет собой комплекс сооружений, расположенных на земельном участке и акватории ВВП, обустроенных и оборудованных в целях обслуживания пассажиров и судов, погрузки, выгрузки, приема, хранения и выдачи грузов, взаимодействия с другими видами транспорта.

Предметом регулирования данной главы являются прежде всего порты, соответствующие данному определению - порты транспортные. Соответственно, в специализированных портах также нормы данной главы применяются с учетом их специфики и с учетом специальных правил о таких портах.

Речные порты могут находиться на свободных реках. Их в этом случае подразделяют на:

1) русловые, акватория и причальный фронт которых располагаются непосредственно в русле рек;

2) внерусловые - когда порты располагаются в затонах.

Порты, расположенные в верхних бьефах водохранилищ, называют водохранилищными портами. Порты, расположенные в устьях рек, где совмещены внутренние водные и морские пути, называются устьевыми. В акваториях таких портов часто устанавливается режим морского судоходства, что накладывает отпечаток на правовое регулирование многих аспектов судоходства в акваториях таких портов (см. комментарий к ст. 1, гл. 6, 7 и 11 Кодекса).

В зависимости от годовой продолжительности периода эксплуатации портов, все они подразделяются на постоянные и временные. Постоянные порты эксплуатируются в течение всего периода навигации, а временные - только в определенные период навигации. Это обусловливается чаще всего природно-климатическими и навигационно-гидрографическими условиями.

По отношению к внешнеэкономическим связям порты подразделяются на:

1) внутреннего;

2) международного;

3) мирового значения.

В такой их градации не последнюю роль играет район расположения порта, но в последнее время с учетом роста мировых грузопотоков есть тенденция к росту портов международного значения.

В настоящее время на ВВП РФ находится около 130 речных портов, международное значение из них имеют более десяти. Несколько десятков портов являются стратегическими предприятиями, более сорока признаны субъектами естественных монополий. В рамках Концепции реформирования системы управления ВВП, помимо указанного при рассмотрении гл. 1 КВВТ РФ разделения управленческих и хозяйственных функций на ВВТ в целом, предусматриваются основные задачи в сфере речных портов:

совершенствование имущественных отношений;

совершенствование системы управления;

совершенствование налоговых отношений.

Юридически данная статья рассматриваемой главы устанавливает правовой режим собственности на портовые ГТС и иные сооружения и средства (весьма лаконично), а также порядок доведения до всеобщего сведения перечня портов общего пользования и порядок открытия портов для иностранных судов.

Разгосударствление объектов инфраструктуры ВВП привело к необходимости того, что портовые ГТС, перегрузочные комплексы, СНО, причалы (как обычные, так и дебаркадеры), здания, сооружения и иное имущество, находящееся на территории и в акватории порта, могут находиться в любой из форм собственности (см. комментарий к ст. 15 комментируемого Кодекса): государственной (федеральной и субъектов РФ), муниципальной, частной и в иных. При этом сама акватория ВВП может находиться только в федеральной собственности, как часть внутренних водных путей (см. комментарий к ст. 55 КВВТ РФ). То есть правовой режим имущества, находящегося в порту, как движимого, так и недвижимого, устанавливается согласно общим правилам гражданского законодательства и конкретизирующими его актами. Правовой режим территории (части земной поверхности) и акватории порта устанавливается в соответствии с земельным и водным законодательством, на основании общих правил, содержащихся в Конституции РФ и ГК РФ. При этом ГТС и иное портовое имущество, обслуживающее участки, находящиеся на трассах Северного морского пути (к ним должны относиться портовые ГТС в устьях соответствующих рек), атомный, гидрографический, ледокольный, учебный флот, имущество, составляющее системы управления движением судов (СУДС), имущество органов государственного надзора на ВВТ находятся в федеральной собственности и приватизации не подлежат. В связи с тем что в данной статье установлена возможность нахождения портовых ГТС в любой собственности, необходимо отличать портовые ГТС от судоходных ГТС, последние могут находиться только в федеральной собственности, как и сами внутренние водные пути. Судоходные ГТС могут только свободно использоваться в целях судоходства, в том числе портами. Таким образом, рассматриваемая статья недвусмысленно устанавливает многообразие форм собственности на портовые ГТС, средства НГО, здания, сооружения - словом, на объекты портовой инфраструктуры. Между тем в свое время (тогда еще действовал старый УВВТ СССР) Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284 "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ" запрещено было приватизировать причалы и причальные комплексы как портовые ГТС, на данный Указ ссылаются иногда и сейчас. Следует определиться, что весомее в данной сфере - очень давний президентский указ или основной федеральный закон в области внутреннего водного транспорта. Применительно к рассматриваемой сфере наиболее соответствуют реалиям (не забывайте про статус автора, не ругайте его) полномочия собственника федерального транспортного ведомства в отношении федерального портового имущества. В настоящее время имеется тенденция предоставления большей самостоятельности субъектам РФ в области речных портов.

Все портовые ГТС подлежат государственной регистрации. Также подлежат регистрации права на них, обременения этих прав и сделки с сооружениями, что следует из правила ст. 22.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Определение гидротехнических сооружений вообще установлено Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений". Но данный Закон не содержит определений судоходных и портовых ГТС, поэтому даже при применении норм данного Закона следует применять определения, содержащиеся в ст. 3 КВВТ РФ. Все ГТС, в том числе и портовые, регистрируются в Регистре ГТС, а права на них - в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Первым этапом в регистрации является декларирование безопасности ГТС, а декларация безопасности является основанием для регистрации и утверждается надзорным органом. Срок государственной регистрации ГТС составляет три месяца с момента принятия регистрирующим органом декларации безопасности. При регистрации ГТС присваивается семнадцатизначный код регистрации. Разрешение на эксплуатацию ГТС эксплуатирующий субъект получает только после регистрации. Регистрация прав на ГТС, их возникновения, изменения, перехода осуществляется путем выдачи свидетельств, а регистрация сделок - путем совершения регистрационной надписи на документах, отражающих их содержание.

2. Перечень портов с указанием портов общего пользования подлежит опубликованию в сборнике правил и тарифов и представляет собой таблицу, в которой содержатся наименование порта, виды операций, выполняемых в порту, порты, открытые для международного сообщения, место нахождения порта, субъект РФ, в котором находится порт, наименования организаций, выполняющих погрузочно-разгрузочные работы и обслуживание пассажиров. Несколько десятков портов установлены как порты общего пользования.

Решение об открытии порта для захода судов под флагами иностранных государств принимается Правительством РФ, после чего такой порт подлежит включению в указанный перечень. Правительством РФ принимается решение и о закрытии порта для иностранного флага. В частности, распоряжением Правительства РФ от 13 октября 2006 г. N 1431-р закрыт для международного сообщения и захода иностранных судов речной порт Комсомольск-на-Амуре.

В настоящее время создаются портовые особые экономические зоны (ОЭЗ) сроком на 49 лет, эффективность которых может быть оценена в будущем.

Статья 54. Портовые власти

Комментарий к статье 54

1. Для всех видов портов, включая устьевые и порты, в которых установлен морской режим судоходства, функции портовых властей возложены на БОГУ на ВВТ соответствующих бассейнов. По решению Минтранса России (Росморречфлота) в остальных портах могут создаваться администрации портов, которые представляют собой аналог морских администраций портов (МАП). При тенденции разделения в системе управления ВВТ административных и хозяйственных функций (см. комментарий к ст. 4 Кодекса) представляется целесообразным осуществить это и в сфере деятельности портов.

2. Портовые власти предназначены для обеспечения безопасности на территории и акватории порта, обеспечения интеграции портовой инфраструктуры в единую транспортную систему, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории и акватории порта, обеспечение отчетности о деятельности порта как единого транспортного комплекса, нормативно-правовое в рамках порта обеспечение его деятельности. Что касается передачи отдельных хозяйственных функций портовых властей юридическим лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность в порту, то следует при этом соблюдать интересы прежде всего обеспечения безопасности судоходства, в связи с чем представляется вполне обоснованным передача хозяйственных функций в портах филиалам специализированного государственного предприятия.

Статья 55. Территория и акватории порта

Комментарий к статье 55

1. Данная статья практически полностью отсылает к нормам земельного и водного законодательства в определении правового режима территории и акватории порта. Согласно п. 2 ст. 87 ЗК РФ, земли транспорта относятся к землям промышленности и иного специального назначения, согласно п. 4 данной же статьи, такие земли находятся в федеральной собственности. Пункт 4 ст. 90 ЗК РФ устанавливает, что в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов морского, внутреннего водного транспорта земельные участки предоставляются для размещения искусственно созданных внутренних водных путей, размещения морских и речных портов, причалов, пристаней, гидротехнических сооружений, выделения береговой полосы. Данные земли, согласно подп. 7 п. 5 ст. 27 ЗК РФ, являются ограниченными в обороте. Согласно п. 7 ст. 90 ЗК РФ, для целей транспорта, то есть и для размещения портов, может осуществляться резервирование земель в порядке ст. 70.1 ЗК РФ. О правовом режиме береговой полосы подробнее упоминалось в комментарии к ст. 10 КВВТ РФ.

2. Водные объекты, согласно п. 1 ст. 8 ВК РФ, находятся в федеральной собственности. Использование водных объектов в целях судоходства не предполагает договора водопользования, а согласно п. 2 ст. 11 ВК РФ, предоставление водных объектов для размещения причалов, судоподъемных сооружений и ГТС осуществляется на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование.

Статья 56. Основные требования к эксплуатации портов

Комментарий к статье 56

Правила, вернее, требования, установленные настоящей статьей, носят строго императивный характер, они устанавливаются в равной степени для всех портов, независимо от их значения и независимо от того, в какой собственности находится портовое имущество.

Функционирование порта как сложного транспортного объекта, с учетом заходящих и обрабатываемых в портах судов, предопределяет такое императивное правило. Все оборудование в портах должно постоянно соответствовать требованиям установленных государственных стандартов, техническим нормам и правилам. Правило о надзоре за состоянием и эксплуатацией портового оборудования устанавливается в законодательстве о государственном промышленном надзоре и контроле, об энергетическом надзоре. Смысл правила данной статьи в императивной обязанности владельцев портов, портовых ГТС и иного портового имущества обеспечивать безопасность судоходства в акватории и на территории (как бы странно последнее ни звучало) порта и безопасность функционирования самого порта как единого комплекса, как предприятия. Надзор за соблюдением требований экологической и санитарной безопасности в порту осуществляется органами государственного природного надзора и санитарно-эпидемиологического надзора. При планировании технического переоснащения порта и в иных проектах, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду, является обязательным проведение государственной экологической экспертизы.

Статья 57. Обязательные постановления, касающиеся деятельности в порту

Комментарий к статье 57

Так же, как и предыдущая статья, это норма общего характера, устанавливающая право бассейновых органов государственного управления утверждать обязательные постановления относительно порядка деятельности в пределах акватории и территории порта. Данные постановления по территориальной сфере деятельности распространяются только на территорию и акваторию соответствующего порта. При этом правила, содержащиеся в данных постановлениях, часто содержатся в нормативно-правовых актах федерального уровня, в частности упоминавшиеся при рассмотрении гл. 7 Правила плавания по внутренним водным путям РФ. В этом случае такие акты продолжают действовать и на территории и акватории порта, а постановления БОГУ на ВВТ относительно деятельности в порту конкретизируют, дополняют их применительно к условиям данного порта. Это же касается и остальных конкретных видов правил деятельности в порту, перечень которых приведен в п. 2 данной статьи. Все данные постановления и правила не должны противоречить требованиям законодательства и подзаконных актов федерального уровня. В случае их противоречия они не подлежат применению, а если ими нарушаются права граждан и юридических лиц, они могут быть обжалованы в судебном порядке. По отношению к действию данных постановлений по кругу лиц они в равной степени распространяются на всех лиц, осуществляющих деятельность в данном порту.

Статья 58. Портовые сборы

Комментарий к статье 58

Портовый сбор - это установленный возмездный платеж (если он был бы безвозмездным - то это налог), взимаемый с судов в портах при оказании портом определенных видов услуг. На правовую природу портового сбора единой точки зрения нет. Согласно одной точке зрения, портовые сборы подразделяются на:

сборы налогового характера;

сборы гражданско-правового характера.

Это объясняется, в частности, тем фактом, что по ряду сборов устанавливается порядок их расчета, установления и уплаты в централизованном порядке (в частности, по субъектам монополий в портах), а характер и объем оказываемых услуг не соответствуют суммам сбора. Согласно другой точки зрения, природа портового сбора согласуется с правилом ст. 424 ГК РФ, согласно которой в предусмотренных законом случаях применяются цены, устанавливаемые или регулируемые уполномоченными органами государственной власти. Поэтому портовый сбор является платой за услуги судам в портах и имеет полностью гражданско-правовой характер. В НК РФ портовые сборы в числе налогов не названы. Но НК РФ понимает под сбором плату за действия органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц. Там нет и не может быть речи о каких-либо договорах вообще. Поэтому, если портовый сбор взимается органом государственной власти, он должен пониматься как сбор в смысле налогового законодательства. Но сами порты не являются органами власти, а смысл портового сбора заключается именно в оплате портовых услуг. Поэтому можно считать и так, что он имеет гражданско-правовую природу. Просто не всегда можно урегулировать гражданско-правовые отношения только диспозитивными методами.

Порядок рассмотрения вопросов по установлению сборов с судов на ВВТ, в том числе за услуги портов, устанавливается в порядке, определенном Правительством РФ, а конкретными полномочиями по установлению такого порядка наделяются соответствующие федеральные органы исполнительной власти, в частности, Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2008 г. N 293 "О государственном регулировании и контроле цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей". Согласно Перечню, прилагаемому к Положению, государством регулируются следующие виды услуг естественных монополий в речных портах: обеспечение безопасности в порту, услуги буксиров, хранение грузов, погрузка и выгрузка грузов, обеспечение лоцманской проводки, комплексное обслуживание флота, обслуживание пассажиров, предоставление судам рейдов, якорных стоянок, защитных сооружений и причалов порта.

Статья 59. Предпринимательская деятельность в порту

Комментарий к статье 59

1. Также общее императивное правило, устанавливающее обязанность всех субъектов, осуществляющих на территории и акватории порта предпринимательскую деятельность, соблюдать требования законодательства о внутреннем водном транспорте. Причем это касается не только предпринимателей, но и всех лиц, чья деятельность связана с использованием портовой инфраструктуры. Помимо правил перевозки грузов подлежат выполнению все иные правила, касающиеся деятельности по использованию инфраструктуры внутреннего водного транспорта в целом, о которых в последующих главах еще будет упомянуто.

2. Публичный договор, о котором идет речь в п. 2 настоящей статьи, - это договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров (к порту не относится), выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (п. 1 ст. 426 ГК РФ). Такая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения публичного договора, кроме случаев, предусмотренных законом и иными правовыми актами. Отказ такой организации от заключения договора также не допускается при возможности исполнить обязательства. При необоснованном уклонении от заключения договора такая организация может быть в судебном порядке понуждена заключить такой договор (п. 4 ст. 445 ГК РФ) с контрагентом.