27. Развития государственного строя в Англии в 19-начале 20 века. Избирательные реформы.

Общественный и государственный строй Англии в XVIII – начале XX вв.

В результате промышленного переворота, происшедшего в Англии на рубеже XVIII–XIX вв., она превращается в крупную индустриальную державу.

Становление конституционной монархии привело к существенным изменениям как в экономике, так и в структуре общества. В английской деревне четко обозначились три класса: крупные и средние землевладельцы (лендлорды), арендаторы и сельские пролетарии-батраки. Как видим, крестьяне в традиционном понимании этого рода деятельности исчезают. В городе в результате промышленного переворота окончательно сложились и выросли два класса: промышленная буржуазия и рабочие. Изменения в классовой структуре английского общества прежде всего отразились на развитии политических партий. Рост и усиление промышленной буржуазии обусловили ее стремление взять политическую власть в свои руки. Эта борьба за политическое руководство государством между промышленной буржуазией, с одной стороны, лендлордами и торгово-финансовой буржуазией – с другой, проявилась в борьбе двух традиционных партий тори и вигов, которые после избирательной реформы 1832 года поменяли свое название на консервативную и либеральную. В 1893 г. о своем создании заявила Независимая рабочая партия тред-юнионов, представлявшая более широкие слои населения, чем консерваторы и либералы. С ее возникновением встал вопрос о представительстве в парламенте трудящихся. На конференции, созванной в Лондоне в 1900 году по решению конгресса тред-юнионов, был организован специальный комитет рабочих депутатов. Впоследствии, в 1906 г., из этого комитета выросла самая массовая партия страны – лейбористская.

Серьезные изменения в государственном строе связаны, прежде всего, с изменением названия самого государства. В связи с тем, что в 1707 году английский парламент принял «Акт об унии Англии с Шотландией», Шотландский парламент был упразднен, и незначительное число представителей от Шотландии было включено в состав английского парламента. После принятия этого акта стало широко употребляться название «Великобритания». В 1801 г. подобная уния была заключена и с Ирландией. С этого времени новое государственное образование получило название «Соединенное королевство Великобритании и Ирландии». Как и прежде, Англия являлась конституционной монархией, во главе которой стоял король. Но рост верхушки торгово-финансовой буржуазии и нового дворянства содействовал дальнейшему ограничению королевской власти и развитию буржуазно-аристократической конституционной монархии. Влияние королевской власти неудержимо падает. Это особенно ярко проявляется в том, что в период с 1720 по 1742 гг. складывается конституционный прецедент, согласно которому король не участвует в заседаниях кабинета министров. Этот прецедент был установлен в связи с тем, что с 1714 г. на английском престоле находились представители ганноверской династии Георг I (1714–1727 гг.), а затем и Георг II (1727–1760 гг.), которые не знали английского языка, не интересовались английской политической жизнью. Тот факт, что они не принимали участия в заседаниях кабинета министров, значительно повысил значение самого правительства и первого министра. Кроме того, постепенно прежние коронные должности были преобразованы в министерства, и король фактически утратил свое влияние на исполнительный аппарат, т. е. правительство. С 1707 г. такая же участь постигла и королевское вето.

Парламент Великобритании состоял из двух палат: верхней – Палаты лордов и нижней – Палаты общин. В Палату лордов входили три категории лиц: по наследству, по назначению короля и по должности. По наследству места в палате лордов занимали потомки баронов (непосредственных вассалов короля). Выдавал король и дипломы новым лордам, которые давали им право быть членом верхней палаты. По должности места в палате лордов занимали духовные лица. К ним относились 2 архиепископа и 26 епископов англиканской церкви.

Нижняя палата общин формировалась путем выборов, которые регламентировались Актами о народном представительстве. Эти акты, принятые в период средневековья, не устраивали буржуазию и она, поддерживаемая народными массами, добивается принятия билля об избирательной реформе 1832 года. Согласно этому акту 56 «гнилых» и «карманных» местечек с населением менее 2000 жителей было лишено представительства в парламенте.

Города с населением от 2 до 4 тысяч человек посылали вместо двух депутатов одного, а некоторые города, посылавшие ранее 4 депутатов, сейчас посылали только двух. В результате этой реформы освободилось 146 депутатских мест, которые были распределены между 43 новыми городами, ранее не избиравшими депутатов в парламент, и графствами.

Вторая парламентская реформа была проведена в 1867 году. Согласно реформе был значительно понижен имущественный ценз для избирателей в графствах с 10 до 5 фунтов стерлингов и с 50 до 12 фунтов стерлингов в отношении лиц, являющихся кратковременными арендаторами. В городах право избирать получили лица, владеющие недвижимым имуществом с годовым доходом в 10 фунтов стерлингов или снимающее квартиру за такую сумму. По этой реформе избирательные права получала не только мелкая буржуазия, но и часть рабочего класса в лице рабочей аристократии. Это была своеобразная уступка рабочему классу со стороны буржуазии в условиях усиления его борьбы за свои права. Эту реформу можно считать итогом тридцатилетнего, после избирательной реформы 1832 г., развития английской конституционной системы, шедшей по пути упрочения политической роли промышленной буржуазии.

В 1884–1885 гг. принимаются новые акты о народном представительстве, которые были направлены на дальнейшую либерализацию выборов в нижнюю палату английского парламента. Так, реформа 1884 г. упразднила имущественный ценз для городского населения. В сельской местности право голоса получили мелкие арендаторы, владевшие в течение одного года недвижимым имуществом, которое давало бы чистый годовой доход не менее 10 фунтов стерлингов. В 1885 г. после перераспределения избирательных округов из расчета в среднем 50 тысяч избирателей на один округ в стране установилась мажоритарная система выборов, при которой на стадии определения их результатов учитывается относительное большинство голосующих.

Таким образом, в ХIХ столетии происходит значительная либерализация избирательного права в Англии, что безусловно способствовало усилению значения парламента в стране. Однако в связи с тем, что в английском обществе усиливаются противоречия между различными его слоями, назревают разногласия между палатой лордов и палатой общин, усугубленные противоборством между консервативной и либеральной партиями. Эти разногласия разрешаются Актом о парламенте 1911 года, по которому определялся новый порядок прохождения билля (закона), несколько умалявший значение верхней палаты. Так, финансовый билль, принятый палатой общин и не утвержденный палатой лордов в течение месяца, мог быть представлен королю и с его одобрения становился законом. Нефинансовые билли, дважды отвергнутые на двух очередных сессиях верхней палатой, в третий раз рассматривались палатой общин и передавались на рассмотрение королю, т. е., как видим, в течение двух лет верхняя палата все же могла сдерживать принятие законов. Однако спикер палаты общин имел теперь право единолично удостоверять, является ли конкретный законопроект финансовым, т. е. не требующим одобрения палаты лордов. В этом же акте был сокращен срок полномочий палаты общин с 7 до 5 лет, а депутаты, не занимающие оплачиваемых должностей, стали получать, в отличие от палаты лордов, ежегодное жалование.

Таким образом, к концу рассматриваемого периода наблюдается падение роли парламента и начинается кризис парламентаризма, который позже еще больше усиливается. Умаление роли парламента проявляется:

1. в сужении законодательной инициативы,

2. в ограничении свободы прений в парламенте,

3. в увеличении зависимости от правительства.

Кабинет министров. Как орган исполнительной власти кабинет министров возник в Англии в XVII веке. Он появился не на основе какого-либо закона, а сложился на основе Тайного совета, как его составная часть. Вначале из Тайного совета выделилась коллегия из 5–7 членов. Это были наиболее влиятельные люди, которым король поручал управление страной. Затем эта коллегия стала составляться из лиц, возглавлявших основные министерства, и превратилась в «правительство его величества». Формально этот орган не был известен английскому конституционному праву. Сам этот термин появился на страницах парламентских отчетов только в 1900 году. Практика деятельности кабинета министров в Англии привела вскоре к такому положению, что из совещательного органа при короле он превратился в независимый от короля кабинет министров, ставший высшим исполнительным органом государственной власти.

Формально английский король сохранял за собой право избирать министров по своему усмотрению, но фактически он должен был подчиняться при этом партии парламентского большинства в палате общин. И уже даже с начала XVIII века состав кабинета стал все больше зависеть от соотношения сил партий в парламенте.

Состав и порядок работы кабинета министров в Англии законодательно не регламентировался, а определялся практикой.

Главой кабинета министров был премьер-министр. Королем на эту должность назначался лидер правящей партии. Затем премьер-министр формировал кабинет министров из парламентского большинства. Фактически кабинет министров превратился в комитет лидеров партии парламентского большинства. Возрастание роли кабинета приводило к неуклонному увеличению числа членов кабинета. Если в начале XVIII века в него входили 5–7 членов, то к середине XIX в. – 16, а в начале XX в. – от 18 до 20 человек. Заседания кабинета проходили негласно, протоколы не велись, прения держались в абсолютной тайне, что давало возможность окружать плотной завесой тайны процесс управления государством. Главную функцию кабинета составляло осуществление исполнительной власти, которая принадлежала исключительно ему. Кабинет министров осуществлял:

1. контроль за профессиональным чиновничеством посредством казначейства, возглавлявшимся премьер-министром;

2. руководство законодательной деятельностью парламента. Право законодательной инициативы практически превратилось в монополию этого органа;

3. определял направления национальной внутренней и внешней политики в интересах членов своей партии.

Наиболее важной фигурой в кабинете являлся премьер-министр. Он созывал заседания кабинета министров, председательствовал, формировал повестку дня. Он единолично определял, какие вопросы должны рассматриваться коллегиально, а какие подлежат его исключительному ведению. В силу того, что премьер-министр был единоличным вождем своей партии, он руководил работой палаты общин, участвовал в дебатах по особо важным вопросам. Им же определялась последовательность обсуждения вопросов в парламенте.

Кабинет министров был ответственен перед парламентом, по воле которого он получал власть и по воле которого он этой власти лишался. Но кабинет в свою очередь оказывал давление на членов парламента, если сталкивался с серьезной оппозицией какому-либо своему предложению. Премьер-министр как лидер партии большинства мог заявить, что отрицательное голосование будет рассматриваться как вотум недоверия, влекущий автоматическую отставку министров и проведение новых выборов.

Местные органы власти. Система местных органов власти в Англии, сформировавшаяся в средние века, очень долгое время оставалась без изменения. Однако проведение избирательных реформ вынудило кабинет министров пойти и на реформы местного самоуправления. Так, в 1835 году была проведена городская реформа, согласно которой управление городами переходило в руки городских советов, состоящих из советников и олдерменов.

В 1888 году последовало введение самоуправления графств. Вместо прежнего деления на графства, Англия и Уэльс были разбиты на 122 территориальных округа, получивших наименования административных графств или графств-бургов.

В 1894 году происходит радикальное реформирование управления в приходах. С этого года здесь стали создаваться приходские собрания, в работе которых имели право участвовать все лица, платящие местные налоги. Если число жителей превышало 300 человек, учреждался приходской совет, избираемый собранием на один год. Вышестоящим для приходов органом был округ во главе с окружным советом, члены которого избирались на три года на приходских собраниях.

Подводя итог, можно констатировать, что реформирование общественного и государственного строя после английской буржуазной революции произошло не сразу, а постепенно на протяжении столетий и являлось, как правило, уступкой одной партии другой. К началу ХХ в. Великобритания превратилась в классическую парламентскую монархию, в которой четко обозначился принцип разделения властей. Однако роль монарха в осуществлении государственной власти на протяжении столетия неуклонно снижалась, и в конце концов он превратился только в символ единства нации. Несмотря на то, что в Великобритании не было принято Конституции, все ветви государственной власти были регламентированы биллями или правовыми обычаями.

Реформы

В первой половине XIX в. в Англии остро назрела необходимость избирательных реформ, поскольку со средневекового периода активное избирательное право принадлежало лишь фригольдерам с доходом в сорок шиллингов в год, т.е. нескольким процентам населения (табл. 52).

Таблица 52.   43% всего населения —наемные работники

Специфическими чертами английского избирательного права было отсутствие четко определенных избирательных округов, периодичности проведения выборов т.е. английское избирательное право оставалось по своей сути средневековым. Основная масса депутатов нижней палаты Парламента выдвигалась от маленьких городов и деревушек, получивших в давние времена по каким-либо причинам соответствующие привилегии.

Таблица 53.   Основную массу депутатов нижней палаты Парламента (467 из 658) выдвигались от маленьких городов и деревушек, получивших в давние времена по каким-либо причинам соответствующие привилегии

Некоторые из этих местечек считались «гнилыми», поскольку они были давно оставлены жителями, или там проживало несколько десятков жителей. Многие из подобных местечек относились к «карманным», т.е. они находились в собственности у крупного землевладельца. Пользуясь правилами открытого голосования владельцы собственности просто приказывали избирателям, за кого нужно проголосовать, в противном случае следовало наказание. Так в этом же составе нижней палаты 428 депутатов были заранее назначены (табл. 53).

Парламент конституционной монархии унаследовал исторические принципы избирательного права, сложившиеся еще в период сословной монархии. По существу, право посылать депутатов в Палату общин принадлежало не гражданам, а их корпорациям - - территориальным (сельским), городам, университетам. Такое архаичное избирательное право приводило к значительному неравенству даже между теми категориями граждан, которым это право вообще было предоставлено.

Такое несоответствие рассматривалось как важный изъян избирательной системы уже в XVII в.

«Следование обычаю, когда смысла в нем уже нет… одно лишь название города, от которого ничего не осталось, кроме руин, где почти что нет никаких строений, кроме овчарни, и нет жителей, кроме пастуха, а этот город посылает столько же представителей в великое собрание законодателей, как и целое графство, густонаселенное и обладающее большими богатствами» - - писалДжон Локк в работе «Два трактата о правлении», т.2, разд.157.

В конце XVII - - начале XIX в. избирательное право по-прежнему регулировалось законом 1414 г. Правом посылать представителя в Палату общин располагали свободные земельные держатели (рыцари) с доходом не менее 40 шиллингов в год (подтверждено в 1746 г.) и проживающие в графстве к моменту обнародования указа (writ) о выборах. Аналогичные требования касались и городских избирателей. Но города пользовались правом посылать депутатов только по мере пожалования им статуса bourg (местечка) от короны. Списки избирателей составлялись шерифами, которым за возможные злоупотребления закон угрожал наказаниями в виде штрафа и года тюремного заключения.

Анекдотической, но реальной была ситуация с местечками Гатон и Олд Сарум, в каждом из которых один избиратель посылал двух депутатов. Однако и такой простоты нередко хватало для полного состава Палаты: в конце XVIII в. нередки были газетные объявления о приглашении стать депутатом за 2 тыс. фунтов ( вступление в Палату общин, помимо всего, требовало уплаты значительного взноса - - от 2 до 5 тысяч фунтов, к тому же депутаты не получали жалования; это делало их еще более зависимыми от денежного мешка ленд-лордов или корпораций).

Таблица 54.   В конце 18-го века такие « парадоксы » избирательной системы привели к тому, что от Лондона с полумиллионным населением избирались 4 депутата, графство Корнуэллс с на селением 165 тысяч человек выдвигало 44 депутата.

Правительство объявило о необходимости реформы избирательного права еще в 1782 г. Однако только спустя пятьдесят лет под давлением обстоятельств и в интересах более широких слоев имущего населения королевства реформа была проведена (табл. 54).

В 1832 г. по инициативе вигов был принят Акт о народном представительстве, согласно которому маленькие избирательные округа «гнилые местечки», население в которых составляло менее двух тысяч человек, лишались представительства в палате общин британского парламента. Таких «гнилых местечек» оказалось более 50-ти. Примерно 30-ти небольшим городам с населением менее четырёх тысяч человек были уменьшены квоты представительства в парламенте с двух депутатов до одного. Еще часть городов после реформы взамен четырех депутатских мандатов получила по два. Было высвобождено 143 депутатских места, которые перераспределили между новыми избирательными округами.

Помимо этого, в Акте 1832 г. были сформулированы общие цензовые ограничения для избирателей Великобритании. Допускалось до участия в выборах в палату общин парламента страны все мужское население, достигшее 21 года, обладавшее цензом оседлости в шесть месяцев, уплачивавшее налог на бедных и имевшее 10 фунтов стерлингов дохода с земельного участка в графстве либо с недвижимости в городе. И хотя избирательный корпус по реформе удвоился, он по-прежнему составлял лишь незначительную часть населения (около 5 %). Кроме того, избирательная реформа 1832 г. отказалась от представительства корпораций и перешла к территориальному представительству населения, проживающего в городах. Общее количество мест в Палате общин оставалось прежним, но было сделано перераспределение: 56 «гнилых местечек» были полностью лишены представительства, еще для 72 было сокращено или изменено.

Некоторым значительным городам места в Палате общим были предоставлены заново в зависимости от количества жителей. Вводились новые избирательные цензы: достижение гражданского совершеннолетия, уплата налога для бедных. Был приведен в соответствие с финансовой деятельностью исходный имущественный ценз: правом избирать обладали впредь собственники земли или недвижимости в городах, приносящей доход не менее 10 фунтов в год (200 шиллингов ). Впервые предоставлялось избирательное право и держателям земли- копигольдерам (арендаторам), но с более высоким имущественным цензом - - в 50 футов. В итоге реформы количество избирателей возросло в полтора раза, но все равно значительная часть предпринимателей, служащих, интеллигенции, а также рабочего класса (ставшего земельной социальной силой страны после промышленного переворота) были лишены парламентского представительства и влияния на политику.

Более радикальной стала избирательная реформа 1862 г. На ее проведение значительное влияние оказало чартистское движение 1830- -1840 гг. в программах и хартиях которого важное место занимало требование всеобщего мужского избирательного права. В ходе реформы еще 38 местечек были лишены представительства и, напротив, увеличены квоты для крупных городов. В графствах вводились избирательные округа, которые пользовались правом на собственную квоту депутатских мест. Был снижен имущественный ценз до 5 футов для собственников или арендаторов земли, а также предоставлено избирательное право собственникам или арендаторам жилых домов, нанимателям квартир определенного имущественного качества. Сохранились цензы оседлости (проживания в течение года) и необходимости уплаты налога для бедных. Однако в целом количество избирателей было существенно увеличено. В социальном отношении право представительства получили отныне не только земельные собственники, но и предприниматели, зажиточные служащие, интеллигенция, рабочие, городские торговцы. По университетским округам избирательное право предоставлялось имевшим ученые звания («master»).

Следующая реформа избирательного права Великобритании состоялась в 1867г. Она продолжила перераспределение депутатских мест в парламенте в пользу крупных промышленных центров Англии (Бирмингема, Ливерпуля, Лидса, Манчестера и др.), причем все арендаторы городских квартир, платившие не менее 10 фунтов стерлингов за аренду в год, получили доступ к избирательному процессу. Следствием данной реформы стало двукратное увеличение городского электората (табл. 55).

 

Таблица 55.

 

Итогом избирательных реформ в Великобритании XIX в. стало принятие Акта о народном представительстве 1884 г. и Акта о перераспределении мест 1885 г. Эти нормативные акты подытожили проведенные изменения в избирательном праве страны. До участия в избирательной процедуре были допущены мужчины старше 21 года, имевшие квалификацию домовладельцев либо квартиронанимателей. Кроме того, голосовать имели право те мужчины, которые владели в графстве или городе землей или помещением, приносившим ежегодный доход не менее 10 фунтов стерлингов. В Акте 1884 г. (ст.6) была впервые предпринята попытка отмены так называемого «двойного вотума», когда британский избиратель мог голосовать дважды: в месте постоянного проживания и в месте нахождения его земельной собственности. В Акте 1885 г. было окончательно установлено новое правило о нарезке избирательных округов и о квотах представительства в них.

В итоге избирательной реформы 1884 г. было сделано окончательное продвижение по пути признания всеобщего мужского избирательного права. Право голосовать за депутатов было предоставлено всем собственникам земли или другой недвижимости (с доходом от них не менее 10 футов) и практически всем квартиронанимателям (сохраняющиеся ограничения касались возможностей служебной подчиненности или использования офисов под жилье). По реформе избирательное право распространилось в равной степени и на жителей графств и городов.

Уравнение в правах населения городов и графств довершилось совершенствованиями избирательной системы в 1885 г. Были сформированы избирательные округа с представительством строго пропорционально численности населения: типовой округ – от 15 до 65 тыс. жителей - - посылал двух депутатов, большой - - свыше 65 тыс. - - трех. Одновременно частично был ограничен принцип «двойного согласования» (существовавший ранее и весьма показательный): избиратель, владеющий собственностью в городе, не мог голосовать в графствах. Принцип сохранился только для университетов.

Победившие на выборах депутаты от округа определились теперь по мажоритарной системе: мандаты доставались кандидатам, набравшим относительное большинство голосов, хотя бы это большинство было далеко от большинства вообще избирателей и даже от числа участвовавших в голосовании. В 1872 г. в связи с утверждением принципа обязательного начального образования в стране сложилась возможность для перехода к системе тайной подачи голосов (бюллетенями), что, конечно, же, в большей степени отвечало идее свободной демократии. До этого голосование было открытым и письменным. Хотя применение бюллетеней и закрытость голосования одновременно открывали дорогу большим фальсификациям, пришедшим на место открытого давления на избирателей.