46. Способы правового обеспечения рационального использования отдельных категорий земель

Стержневым правилом рационального использования земель явля­ется приоритет земель сельскохозяйственного назначения, а поэтому расширение площадей под выращивание сельскохозяйственной расте­ниеводческой продукции всячески поощряется государством, если это расширение не входит в противоречие с правилом, закрепленным в ст. 28 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окру­жающей среды», запрещающим превышать предельно допустимые на­грузки на окружающую  среду.

На обеспечение приоритета земель сельскохозяйственного назна­чения «работают» и такие правила в сфере несельскохозяйственного использования земель, как охрана почвенного слоя при вынужденных повреждениях почвенного покрова, поскольку сохраненный почвенный слой направляется на обеспечение нужд земледелия; экономия земель  при размещении несельскохозяйственных объектов, чем смягчается прессинг на сельское хозяйство потребности в землях для несельско­хозяйственных  нужд.

Анализ правового режима категорий земель земельного фонда Рос­сии позволяет сделать выводы о наличии следующих особенностей в правилах рационального использования земель в каждой из этих ка­тегорий.

1. Главной особенностью земель является то, что земля здесь вы­ступает в качестве основного средства производства продуктов пита­ния и кормов для животных, а также сырья для промышленности. Поэтому для земель сельскохозяйственного назначения установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану и повышение плодо­родия почв, регулирования хозяйственной деятельности пользователей земли с целью недопущения выделения этих земель из сельскохозяй­ственного оборота.

Эти земли состоят из угодий — участков земли с определенным хозяйственным использованием (пашни, пастбища, луга и т.п.), земель под сельскохозяйственными объектами — фермами, дорогами и др., а также неудобьев (овраги, болота и др.). Вся площадь земель, пригод­ных для нужд сельского хозяйства, подлежит приоритетному исполь­зованию. Это означает следующее:

- предоставление таких земель производится, прежде всего, для сельскохозяйственных целей. Пригодность земель для нужд сельско­го хозяйства устанавливается по данным земельного кадастра. Для строительства же промышленных предприятий и иных несельскохо­зяйственных нужд предоставляются, согласно ЗК РФ, земельные учас­тки несельскохозяйственного назначения или непригодные для сель­ского хозяйства либо сельскохозяйственные угодья худшего качества по кадастровой оценке;

- установлены некоторые ограничения на сделки с землей, предназ­наченной для сельскохозяйственных целей. Так, продажа земельного уча­стка, используемого в сельскохозяйственном производстве, с изменени­ем его целевого назначения производится по решению органа исполни­тельной власти субъекта РФ (Указ Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»);

- хозяйственная эксплуатация сельскохозяйственных земель дол­жна не только не ухудшать состояние земли в результате производ­ственной деятельности, но и восстанавливать и повышать ее плодородность и полезные качества;

- запрещено изъятие особо ценных сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных нужд. Перечень и площади этих земель устанавливаются субъектами РФ;

- для сельскохозяйственных земель, почвы которых деградированы и их восстановление невозможно в ближайшее время, а также земель, загрязненных химическими и радиоактивными веществами свыше допустимой концентрации, предусмотрена консервация в порядке, пре­дусмотренном законодательством;

- поскольку земля в сфере сельского хозяйства функционирует в двух качествах — как его территориальная основа и как средство производства — понятие земель сельскохозяйственного назначения в правовом отношении неоднородно. Прежде всего это земельные уча­стки, используемые в растениеводстве (пашня, земельные участки, за­нятые многолетними насаждениями, сенокосы, пастбища и т.д.), кото­рые в системе государственного учета земель определяются как сель­скохозяйственные угодья. Второй элемент в структуре земель сельскохозяйственного назначения — все иные земельные участки, закрепленные за сельскохозяйственными предприятиями. К этим зем­лям относятся земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, ком­муникациями, замкнутыми водоемами,'постройками и сооружениями, необходимыми для сельскохозяйственного производства. Такое деле­ние земель сельскохозяйственного назначения должно найти законо­дательное закрепление.

Эксплуатация земель сельскохозяйственного назначения сопряжена с повышенным воздействием на окружающую природную среду, поэто­му сельскохозяйственная деятельность должна быть в максимальной мере экологизирована. В частности^ лица, ведущие сельское хозяйство, должны выполнять комплекс мер по охране почв, водоемов, раститель­ности и животного мира от побочных последствий применения сель­скохозяйственной техники, химических веществ, мелиоративных работ и других факторов, ухудшающих состояние природной среды и причи­няющих вред здоровью человека (ст. 46 Закона об охране природной среды).

Степень экологизации должна возрастать при усилении воздействия аграрной деятельности на окружающую среду и быть адекватной это­му воздействию. В частности, при осуществлении мелиоративных ра­бот и эксплуатации мелиоративных систем должны приниматься все необходимые меры по соблюдению водного баланса (п. 1 ст. 47 ука­занного Закона).

2. Использование земель специального назначения (для нужд про­мышленности, транспорта, связи, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны и др.) связано с антропогенным воздей­ствием на окружающую среду и не сопряжено, как правило, с эксплуа­тацией природных процессов, что Присуще сельскохозяйственному производству. Например, в таких отраслях сельского хозяйства, как пахотное земледелие, использование земель полностью основано на эксплуатации природных процессов, поскольку земледелец осуществляет лишь посев, уход за урожаем и уборку его, весь же процесс произраста­ния осуществляют природные процессы земли, на которые земледелец воздействует (поливами, подкормками, борьбой с сорняками и др.).

Земли специального назначения заняты по своему целевому назна­чению такими объектами, которые неизбежно оказывают на окружа­ющую среду определенный антропогенный прессинг. Полностью эко­логически чистого производства в природе нет и быть не может, это утопия, аналогичная утопии вечного двигателя. Поэтому обязательным правилом рационального использования земель этой категории явля­ется обеспечение размещаемых на этих землях антропогенных объек­тов (промышленных предприятий, транспортных коммуникаций и т.п.) специальными зонами, играющими роль «буфера» между антропоген­ным воздействием на окружающую микросреду обитания людей и природу и необходимостью охраны природы и общества от этого воз­действия.

Земельные участки, на которых устанавливаются эти зоны, не изымаются у собственников земли, землевладельцев, землепользовате­лей и арендаторов, на них лишь вводится специальный режим исполь­зования, вытекающий из необходимости нейтрализации указанного антропогенного прессинга.

3. Использование земель поселений имеет свом приоритетом обес­печение в первую очередь благополучия живущего в них населения. В силу этого принцип рационального использования земель проявля­ется  здесь,  наряду с принципом  экономического отвода земельных участков, в соблюдении санитарно-гигиенических нормативов при от­воде и застройке земельных участков поселений.

4. Использование земель природоохранного, природно-заповедного,  лесного и водного фондов производится в подчиненном служебном режиме данных земель произрастающей на них растительности и раз­местившихся на них водоемах.  В силу этого рациональное использо­вание  этих земель заключается  в установлении режима допусков и ограничений размещения или неразмещения тех или иных объектов, создания или поддержания тех или иных ландшафтов и т.д.

Таким образом, понятие рационального использования земель за­ключает в себе как общее для использования всех земель понятие, так и специфические для определенных категорий земель. Правила раци­онального использования земель имеют универсальный характер, а специфические зависят от особенностей используемых земель как по природным качествам (земли природно-заповедного фонда и др.), так и по целевому назначению (земли поселений и др.).

Правовое обеспечение рационального использования земель выра­жается в совокупности правовых форм и методов, направленных на создание условий, делающих возможным и принудительным использо­вание всех земельных участков рационально.

Само значение термина «рациональный» означает «разумный», т.е. совершаемый расчетливо, с учетом всех обстоятельств использования земель. Содержание же правового обеспечения рационального исполь­зования земель будет рассмотрено в следующем параграфе учебника.