47. Организационно-правовые формы обеспечения рационального использования земель.

Правовое обеспечение рационального использования земель осуществляется с помощью следующего комплекса правовых мероприятий:

1. Стимулирование целевого использования земельного участка собственниками, землевладельцами, землепользователями и арендаторами, выражающееся в следующих аспектах:

а) платности землепользования и природопользования, которая предусмотрена как для всех природных объектов (ст. 20 Закона «Об охране окружающей природной среды»), так и для земель конкретно (Закон «О плате за землю»), где предусмотрены ставки земельного налога, арендная плата и нормативная цена земли.

Плата за землю является наиболее значимым экономико-правовым стимулом, побуждающим землепользователей, во-первых, не приобретать излишние площади земель в собственность, пользование или аренду, во-вторых, использовать приобретенные земельные участки наиболее рационально, т.к. использовать их иначе является просто невыгодным;

б) применением льгот и преимуществ к землепользователям, рационально использующим землю. Например, применение налогового стимулирования для граждан, впервые осваивающих земельный участок для ведения крестьянского хозяйства; установление надбавок за экологически чистую продукцию, выращенную на рационально используемом сельскохозяйственном угодье;

в) применением невыгодных правовых последствий к лицам, осуществляющим нерациональное использование земель. Например, не использование земельного угодья в течение более трех лет, если законом не установлен более длинный срок, влечет за собой возможность изъятия этого участка у собственника.

 2. Устранение причин и условий, способствующих нерациональному использованию земель. Под этим правовым способом можно понимать:

а) установление государственной разрешительной системы предоставления и изъятия земель, совершения сделок с земельными участками и т.д. В частности, государственной регистрации подлежат как права на участок (ст. 131 ГК), так и сделки с землей (ст. 164 ГК); под страхом наказания запрещается приступать к пользованию земельным участком, на которое не имеется специального решения уполномоченного на то государственного или муниципального органа, а также если не совершен отвод границ земельного участка в натуре и т. д.;

б) установление научно обоснованных расчетов последствий использования земель, позволяющих уже на стадии предоставления земельных участков в пользование предотвратить нерациональное их использование в будущем. В частности, ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» позволяет выявить несовершенства в проекте строительства объекта, которое может повлечь нерациональное использование земельного участка в будущем (повышенное антропогенное загрязнение и др.);

в) установление необходимости согласования отводов земельного участка с собтветствующими государственными службами. Например, в ходе осуществления землеотводного процесса заинтерисованные  в отводе земельного участка лица должны получить птсьменно заверенные согласования с представителями органов санитарно-эпидемиологического надзора (Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»), с представителями пожарной службы (Федеральный закон «О пожарной безопасности») и др., что позволяет специалистам этих служб уже на стадии отвода устранить недостатки, которые могут послужить нерациональному использованию земли.

3. Установления правовой возможности оперативного пресечения нерационального использования земельных участков. Это пресечение может быть обеспечено, во-первых, предоставлением соответствующих правомочий государственным контрольным службам. Например, органы государственного контроля за охраной и использованием земель и их должностные лица вправе приостанавливать использование сельскохозяйственных земель, если оно осуществляется способами, способствующими возникновению эрозии почв, ведущими к ее деградации (п. 10 Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель).

Во-вторых, такому пресечению может способствовать любой гражданин в силу наличия у него конституционного права на обращение в любые государственные органы, вплоть до международных в установленном законом порядке (ст. 33, 46 Конституции РФ), что позволяет ему требовать принятия мер по устранению нарушений в использовании земель.

В-третьих, такое пресечение невозможно, если отсутствуют права и гарантии у лиц, осуществляющих пресечение нерационального использования земель. Так, в 1993 году были признаны недействующими статьи, предусматривающие возможность изъятия земельных участков, используемых нерационально. В 1994 году это основание изъятия было воспроизведено в Гражданском кодексе РФ, но возможность применения данного основания не допускалась до введения Земельного кодекса, который несколько лет не могли принять по вине Государственной Думы РФ. В результате отсутствия правовых оснований отсутствовала и возможность оперативного пресечения нерационального использования земель.

4. Установление правовой возможности устранения нарушений правил рационального использования земель и восстановления положения в использовании земель. В частности, в случае отступления без надлежащего разрешения от проекта внутрихозяйственного землепользования виновные в этом лица несут наказание (ст. 53 Кодекса об административных правонарушениях) и обязаны восстановить допущенную ломку этого проекта (размещение угодий, прокладку дорог и т.д.) 

Восстановление в натуре последствий отступления от рационального использования земель не всегда возможно. Например, погубленный в результате нерационального использования сельскохозяйственного угодья почвенный слой практически невосстановим, а поэтому восстановление нарушенных угодий зачастую может быть компенсировано лишь в денежной сумме за проведенную рекультивациюс цомощыо почвенного слоя, снятого с других земель.

Немалым стимулирующим правовым средством является правило, по которому самовольный застройщик обязан привести земельный участок в прежнее состояние за свой счет без компенсации понесенных затрат.

Правовое обеспечение рационального использования земель выражается не только в наличии комплекса правовых мероприятий, но и в наличии правовых возможностей субъектов земельных правоотношений рационально использовать землю. К числу таковых следует отнести:

1) свободу хозяйствования на земле, выражающуюся в праве собственников земельных участков, землевладельцев землепользевателей на свободное использование своих способностей и имущества для осуществления деятельности по использованию земель (ч.1 ст. 34 Конституции РФ), на владение, пользование и распоряжение землями свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36 Конституции), действовать при использовании земель своей волей и в своем интересе, (ч. 2 ст. .1 ГК РФ).   

Вместе с тем, свобода в использовании земель должна осуществляться под контролем государства, поскольку в противном случае она может превратиться в анархию, игнорирование интересов общества. Например, фермеры начнут сдавать свои земли в аренду другим гражданам, вместо того чтобы выращивать на них сельскохозяйственную продукцию, или увлекутся коммерческой несельскохозяйственной деятельностью, хотя обязаны осуществлять сельскохозяйственную деятельность в качестве ведущей (ст. 16 Закона «О крестьянском фермер-ском хозяйстве»).

Свобода хозяйствования на земле выражается также в недопустимости произвольного вмешательства любых лиц, в деятельность землепользователей под страхом ответственности за этот произвол. В частности, собственники земельных участков вправе оспаривать в судебном порядке ненормативные акты государственных органов и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, нормативные акты, признавать их посуду недействительными, если они нарушают права и законные интересы этих собственников (ст. 13 ГК РФ), взыскивать с данных органов причиненные этим актом убытки (ст. 16 ГК РФ), а также требовать денежной компенсации за понесенный моральный вред (ст. 151, 1099-1101 ГК).

Свобода хозяйствования на земле является первым условием обеспечения рационального использования земли, поскольку только сам землепользователь знает природные особенности местности, в которой трудится, свойства своего земельного участка и в соответствии с ними вырабатывает порядок рациональной хозяйственной эксплуатации земли.

В дореформенный период при монопольном господстве государственной собственности на землю и идеологическом господстве одной партии были типичными случаи, когда работники райкомов и другие чиновники советского аппарата заставляли колхозников ускорять посевные или уборочные работы, чтобы раньше всех отрапортовать о завершении посевных и уборочных кампаний. В результате возникали значительные недоборы урожая сельскохозяйственных культур из-за проведения полевых работ в невыгодные сроки;

2) правильную правовую регламентацию земельных отношений, предполагающую:

а) отсутствие пробелов в земельном законодательстве, т.е. необходимых правовых норм, наличия которых требует особая природа земельных отношений. Например, при отсутствии точных критериев обеспечения и поддержания почвенного плодородия (поддержки на должном уровне гумусированной части почвенного слоя, обеспечения водного, воздушного и теплового режима в нем, создания благоприятных условий для развития почвенной фауны и т.п.) сама деятельность по повышению почвенного плодородия приводит к снижению последнего. В частности, чрезмерное внесение минеральных удобрений приводит к сгоранию гумуса, а уменьшение последнего ведет к снижению почвенного плодородия. Арендаторам же, являющимся временными хозяевами на земле, зачастую нужна сиюминутная выгода в ущерб почвенному благополучию земельного участка в последующие годы, а поэтому пробел в законе влечет за собой значительные негативные последствия в виде нерационального использования земель;

б) отсутствие несовершенств в законе, которые парализуют его результативность, и принятые правовые нормы оказываются бесполезными для правового регулирования рационального использования земель. Например, к числу таких несовершенств следует отнести существующую пока в ст. 50 Кодекса РФ об административных правонарушениях формулировку «бесхозяйственное использование земли», которая не содержит правовых критериев, а значит, и невозможно применение правовых санкций за подобное деяние.

Значительным несовершенством до реформируемого земельного законодательства явилось отсутствие в нем точной терминологии, которой начинают снабжаться вновь принимаемые нормативные акты о земле. Например, в Федеральном законе «О мелиорации земель» даются все необходимые понятия, применяемые в этом законе, что способствует значительному облегчению правоприменительной практики.

Как земельное законодательство дореволюционной России, так и законодательство советского периода не содержало ни водном из земельных кодексов России понятия земель как объекта правоотношений. В результате дискуссионным остается предмет земельного права, существенно затрудняется правовое регулирование, направленное на рациональное использование земель;

в) наличие эффективного правоприменительного механизма, без которого принятые земельно-правовые нормы остаются бездействующими. В частности, Закон о плате за землю может эффективно и полно применяться благодаря специальной Инструкции о порядке применения этого закона, позволяющей его исполнителям правильно понять сложности правоприменительной практики, произвести расчет платы за землю, не прийти в тупик при сложных и нестандартных ситуациях, в которых складываются правоотношения данного вида;

г) наличие необходимого материального обеспечения для успешной реализации законодательства, регулирующего земельные отношения. В частности, законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу России только при наличии заключения Правительства РФ (п. 3 ст. 104 Конституции РФ);

3) своевременное и правильное корректирование правового регулирования земельных отношений, при котором законодатель держит руку «на пульсе» правоприменительной практики и своевременно реагирует на сбои, вызванные несовершенством правовых норм. В частности, такие своевременные корректировки даны Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю», которым устранены правовые препятствия формированию свободного земельного рынка в стране.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод о том, что правовое обеспечение рационального использования земель представляет собой сложный комплекс правовых средств, системное использование которых позволяет достичь решения задачи рационального использования земель.

Требование же рационального использования земель является главной задачей земельно-правового регулирования, достижению которой посвящена практически каждая норма российского земельного права. В каждой норме, в том числе и не относящейся к земельному законодательству, содержатся положения, способствующие решению данной задачи: наследственные правоотношения, сделки с недвижимостью, предпринимательская деятельность и т.д. содержат прямые или косвенные положения по рациональному использованию земель.

 

48. Восстановление нарушенного права на земельный участок.

ЗК РФ, Статья 60. Восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, и пресечение действий, нарушающих право на земельный участок или создающих угрозу его нарушения