15. Государственное управление и местное самоуправление: особенности статусно-функционального управления.

В наиболее общем виде государственное управление - это целенаправленное, организационно-регулирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Суть его заключается в максимально возможных масштабах удовлетворения потребностей населения и на этой основе реализации глобальных общественно значимых целей - обеспечение целостности и суверенитета страны, безопасности и правовой упорядоченности жизни людей, динамичного социально-экономического и культурного развития общества.

Местное самоуправление представляет собой способ организации власти и многообразие форм деятельности граждан, совместно проживающих на определенной территории, для самостоятельного и под свою ответственность решения проблем местного значения. В социально-философском смысле оно трактуется как тип социальной самоорганизации; в политико-правовом - как фор ма народовластия и способ решения самими гражданами вопросов местного значения. С функциональной точки зрения самоуправление представляет собой особый вид профессиональной управленческой деятельности, с юридической - основополагающий принцип осуществления управления территорией, который в сочетании с принципами разделения власти и федерализма определяет характер и структуру системы управления обществом в целом. И самое главное, как говорит В.В. Путин, «это самый короткий и самый прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем»

Управленческое взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по вопросам, представляющим взаимный интерес определяется такими направлениями:

- разработка долгосрочных и среднесрочных программ социально-экономического развития муниципалитетов;

- выполнение задач и функций, отнесенных федеральным законодательством к совместному ведению государственных (региональных) и муниципальных органов;

- координация усилий для выполнения задач, имеющих большое значение для населения субъекта федерации и муниципальных образований (развитие местного производства, обеспечение законности и общественного порядка, социальная помощь нуждающимся, обеспечение занятости, здравоохранение, охрана природы и т.д.);

- налаживание кооперации между различными субъектами хозяйствования;

- формирование нормативно-правовой базы решения вопросов местного самоуправления. Касается это вопросов правового разграничения предметов ведения и компетенций государственных и муниципальных органов власти; процедур и механизмов делегирования полномочий друг другу; установления договорных отношений в сфере экономического взаимодействия между муниципальными образованиями и субъектом федерации, между хозяйствующими субъектами и органами местного самоуправления; законодательного закрепления земельного и градостроительного зонирования и т.д.;

- создание совместных государственно-муниципальных структур.

Указанные направления, как видим, весьма многоплановы. В их рамках возможно достаточно динамичное, а в большинстве случаев и гарантированное, развитие территории как единого социально-экономического комплекса. Зрелое местное самоуправление позволяет смело идти по пути децентрализации государственного управления и перераспределения функций между центральными, региональными и местными органами власти в пользу последних.

Практика наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями существует практически во всех странах. Более того, в последнее время тенденция расширения таких полномочий усиливается. В Германии доля переданных государственных полномочий органам местного самоуправления уже превысила 90 % и стала одним из эффективнейших средств решения самой трудной проблемы местного самоуправления - финансовой. Органы местного самоуправления в новых условиях становятся более рачительными, гибкими, не связанными жесткими бюрократическими правилами, а значит, более восприимчивыми к инновациям.

Мировой опыт делегирования полномочий, несомненно, должен быть использован и нашей страной. Тем более, что многие проблемы делегирования у нас решаются с большим трудом. И это, несмотря на то, что в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, органы государственной власти субъектов РФ могут принимать законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, причем по достаточно широкой номенклатуре предметов ведения. Главное, чтобы это было в интересах граждан и не противоречило федеральному законодательству. Законы о делегировании не должны провоцировать дезорганизацию внутренних связей в системе органов местного самоуправления, не должны порождать каких-либо конфликтов и потрясений.

Делегирование государственных полномочий должно осуществляться на основе принципов законности; социально-экономической целесообразности; рациональности, обоснованности и полноты передаваемых полномочий; сочетания государственных, региональных и местных интересов; многообразия организационных форм взаимодействия между органами власти различных уровней; материально-финансовой обеспеченности (в форме субвенций из соответствующих государственных бюджетов или внебюджетных фондов) и подконтрольности исполнения делегируемых полномочий.

В случае неполного материально-финансового обеспечения делегированных полномочий глава муниципального образования вносит мотивированное представление о невозможности осуществления переданных полномочий и формулирует предложения о реально возможных пределах их выполнения. Органы государственной власти рассматривают эти предложения, соглашаются с ними либо отклоняют их и передают для решения возникшего конфликта в судебном порядке.

При этом следует оговориться, что органы местного самоуправления вправе по своему усмотрению сверх того, что они получают в виде субвенций, использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления государственных полномочий. Главное, чтобы условия иммобилизации муниципальных средств были оговорены в уставе муниципального образования и не ложились тяжелым бременем на бюджет муниципального образования.

По содержанию государственные полномочия, которые чаще всего делегируются на уровень муниципалитетов, можно объединить в следующие группы:

а) полномочия, связанные с реализацией государственной политики в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения. Касается это требований к минимальному уровню оплаты труда, санитарным нормам обеспечения жильем, порядку предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, выплат материальной помощи малоимущим и многодетным семьям, пенсионерам и инвалидам, качества здравоохранения и оказания медико-социальных услуг, социального обслуживания детей, оставшихся без попечения родителей, содержания образования и организации образовательного процесса и т.д.;

б) полномочия по установлению правового статуса предприятий, учреждений и организаций различного социального статуса и различных форм собственности;

в) полномочия по обеспечению государственного контроля и учета использования земли и других природных ресурсов;

г) полномочия по организации гражданской обороны и деятельности местных органов Министерства обороны;

д) полномочия по участию в государственном контроле за соблюдением законодательства на подведомственной территории;

е) полномочия по осуществлению юрисдикционных функций.

Органы местного самоуправления свободны в выборе форм и методов реализации переданных им государственных полномочий. Но они несут полную ответственность за качество осуществления делегированных полномочий, тем более, если под них в полном объеме выделены материальные ресурсы и финансовые средства.

Федеральное законодательство закрепляет исчерпывающий перечень муниципальных образований, которые могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Это городские и сельские поселения, муниципальные районы и городские округа. Органы местного самоуправления сельских поселений, например, могут наделяться полномочиями по государственной регистрации рождения, заключения и расторжения браков, установления отцовства, смерти. Призыв граждан на военную службу, по их мобилизации, или направлению для работы на должностях гражданского персонала, предусмотренных штатами военного времени, осуществляют призывные комиссии, которые создаются в субъекте Российской Федерации, районе, городе без районного деления или ином муниципальном (административно-территориальном) образовании.

Мировой опыт свидетельствует, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться по двум основным схемам: а) на основе договорных соглашений или б) по закону, т.е.

на основе правового акта высшей юридической силы.

В России передача полномочий осуществляется только на основе закона. Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Причем государственные полномочия передаются муниципальным образованиям, а не конкретным органам местного самоуправления. И еще: если речь идет о полномочиях, относящихся к компетенции исполнительных органов государственной власти, сами эти органы не могут решить вопрос о прямой передаче своего полномочия на уровень местного самоуправления. Более того, все должно делаться с участием представительно-законодательных органов. Этот постулат подкрепляет гарантии самостоятельности местного самоуправления как особого уровня публичной власти.

Возможно также и возвращение делегированных полномочий. Это делается по инициативе государственных органов, но при условии, если эти полномочия могут быть более качественно выполнены органами государственной власти. Возвращение делегированных полномочий по инициативе органов местного самоуправления допускается лишь в том случае, если выполнение переданных полномочий становится невозможным по причинам, не зависящим от органов местного самоуправления.

Возвращение полномочий оформляется в законодательном порядке.

Органы государственной власти, делегировавшие полномочия органам местного самоуправления, вправе осуществлять контроль реализации этих полномочий, а именно:

- производить проверки деятельности органов местного самоуправления на предмет целевого использования средств, направленных в муниципалитет на реализацию государственных полномочий;

- запрашивать и получать в установленный срок информацию о выполнении переданных органам местного самоуправления полномочий;

- назначать уполномоченных государственной власти для оперативного контроля за осуществлением делегированных полномочий и законностью использования выделенных под них материальных ресурсов и денежных средств;

- давать письменные предписания по устранению выявленных нарушений и требовать обязательного их исполнения соответствующими органами и должностными лицами местного самоуправления;

- оказывать методическую помощь и осуществлять координацию деятельности органов местного самоуправления с целью более эффективного осуществления переданных им государственных полномочий.

В настоящее время все чаще возникает вопрос о пределах и соблюдении необходимых формальных процедур вмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления. Не менее актуален и вопрос о концептуально-правовой проработанности механизма такого вмешательства. Особого внимания заслуживает вопрос и о том, насколько процедура вмешательства (временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления) государства в деятельность органов местного самоуправления соотносится с нормами Конституции РФ в части того, что местное самоуправление самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления от 6 октября 2003 г. № 113 предусматривает три варианта возможного правового вмешательства властных структур различного уровня в дела друг друга:

1. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75).

2. Участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона, с осуществлением расходов за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами (п. 4 ст. 20).

3. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

Указанные соглашения могут заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также финансовые санкции за неисполнение соглашений (п. 4 ст. 15).

Рассмотрим подробнее каждый из представленных вариантов.

Первый вариант. Ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах...» предусматривает три случая возможного временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления:

1) если в связи со стихийным бедствием, катастрофой или иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с действующим в стране законодательством о местном самоуправлении. В этом случае решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местно го самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Причем делается это на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Решение принимается большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникла просроченная задолженность муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципалитета по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году. Норма действует при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований. Данное положение вступает в силу с 1 января 2008 года.

В этом случае в соответствующем муниципальном образовании (по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования) решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация. Срок ее полномочий - один год.

Временная финансовая администрация принимает необходимые меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, вносит изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, разрабатывает проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год;

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение

Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленных соответствующим судом.

В этом случае решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим органом государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

По поводу разумности и целесообразности изложенного сомнений не возникает. В кризисных ситуациях наиболее перспективным представляется использование законодательных схем, закрепляющих механизм непосредственного осуществления органами государственной власти полномочий муниципальных органов.

Куда больше сомнений вызывает корректность процедур вмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления, получающих государственные субвенции.

Второй вариант. Участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных им, но такое участие предусмотрено федеральными законами.

Право органов местного самоуправления на участие в осуществлении не переданных им государственных полномочий с использованием средств муниципальных образований действительно имеется. Российское законодательство позволяет муниципальным органам за свой счет оказывать помощь в трудоустройстве; участвовать в организации и финансировании общественных работ для безработных и несовершеннолетних; в создании и реорганизации муниципальных высших учебных заведений, обеспечивать получение высшего образования нуждающимися жителями муниципального образования. Органы местного самоуправления вправе (независимо от того, прописано ли это право в федеральных законах) устанавливать за счет средств муниципального образования и другие дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.

Финансирование таких полномочий, понятно, не является обязанностью муниципального образования. Осуществляется оно лишь при наличии возможности и не является основанием требовать на их осуществление дополнительных средств из государственной бюджетной системы Российской Федерации.

Третий вариант. Федеральное закрепляет также возможность заключения соглашений между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав данного района, о передаче ими осуществления части своих полномочий друг другу. Эти полномочия можно условно считать делегированными, поскольку указанные полномочия не относятся к числу полномочий по решению собственных вопросов местного значения.

Указанные соглашения заключаются на вполне определенный срок, содержат положения, устанавливающие основания и порядок их прекращения, порядок определения объемов субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также санкции за неисполнение достигнутых соглашений.

Не менее существенное значение для эффективного взаимодействия государственных органов и местного самоуправления имеет соответствующий контроль и надзор. Его осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации, финансовые контрольные органы, другие уполномоченные федеральным законом государственные структуры, а также органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные уставом муниципального образования соответствующими контрольными функциями.

В новом законодательстве о местном самоуправлении сделан существенный шаг вперед в совершенствовании конституционно-правового механизма регулирования финансово-экономических отношений между органами государственной власти и местного самоуправления, определен статус субвенций и дотаций, больше четкости появилось в вопросах межбюджетного регулирования.

Анализ последних новаций муниципального законодательства о местном самоуправлении и практики участия органов публичной власти в осуществлении компетенции друг друга позволяет сделать вывод о том, что конструктивное продвижение на этом направление имеется. Тем не менее, несмотря на очевидную необходимость таких механизмов, отдельные его элементы нуждаются в совершенствовании. С нашей точки зрения целесообразно:

- более четко определить основания и пределы временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти с тем, чтобы это не привело к нарушению конституционного статуса местного самоуправления, стабильности муниципальной власти в конкретном муниципальном образовании;

- усовершенствовать организационно-правовую конструкцию «участия» органов местного самоуправления в осуществлении государственных функций с целью предотвращения появления на практике финансово слабо обеспеченных государственных мандатов, реализуемых муниципальными образованиями;

- нормативно закрепить научно обоснованную методику расчетов средств, необходимых для исполнения тех или иных полномочий органов публичной власти, в том числе органов местного самоуправления;

- детализировать процедуру заключения соглашений между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления входящих в него поселений о передаче друг другу части своих полномочий.