11. Ресурсное обеспечение государственного управления.

Ресурсы - ведущий фактор эффективного государственного управления. Это реальные и потенциальные средства, резервы, ценности и блага, которыми располагает и использует государство для реализации своих управленческих целей и задач. Это те возможности материального, интеллектуального, организационного и духовно-нравственного характера, которыми располагает государство и может воспользоваться ими как в настоящее время, так и в будущем. Если объективные условия и субъективный фактор определяют характер государственного управления, то ресурсы обеспечивают успех и эффективность этого управления. Ресурсы - это и социальная среда управления, и необходимое условие, и своего рода гарант успеха этого управления.

Основным критерием социальной эффективности использования ресурсов в условиях их ограниченности и постоянной нехватки является качество удовлетворения насущных потребностей общества и отдельных его граждан. Рост же этой эффективности можно обеспечить не только и не столько за счет абсолютного сокращения или экономии этих ресурсов, а путем оптимизации (рационализации) их использования. В государственном управлении эффективность - это не только формальное сопоставление результатов управленческой деятельности и ресурсов, затраченных на их достижение. Главное здесь - политические, социокультурные и социально-психологические результаты.

Ресурсы управления в реальной жизни выступают в самых разных формах. Одни носят объективный характер (например, ресурсы экономические, природные или социально-демографические), другие - субъективный (властные, кадровые, информационные). Бывают они природными и человеческими, основными и сопутствующими, базовыми и вспомогательными. К социальным ресурсам базового характера мы относим:

- Власть, которая является ведущим субъективным условием и фундаментальным источником эффективного управляющего воздействия, представляет собой совокупность отношений руководства, господства и подчинения.

В условиях демократического федеративного государства определяющим для управления является принцип разделения власти

по ее уровням (на федеральную власть и власть субъектов федерации) и ветвям (законодательную, исполнительную и судебную) в рамках соответствующих «сдержек и противовесов». По уровням государственная власть распределяется либо на конституционных, либо договорных началах, закрепляется в форме соответствующей номенклатуры предметов ведения.

В России к предмету исключительного ведения федеральных органов относятся международные отношения, оборона и безопасность государства, установление границ и таможенное дело, денежное и валютное обращение, монетная монополия, учреждение федеральной системы правоохранительных и судебных органов, объявление войны и заключение мира, производство, приобретение, продажа, распространение оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и ряд других вопросов, имеющих принципиальное значение для государства.

К предмету исключительного ведения субъектов федерации относятся местное управление, регистрация, регулирование деятельности и ликвидация местных предприятий, местные налоги, учреждение и замещение местных должностей, вопросы общественного порядка, культура, санитария, здравоохранение, местные коммуникации, коммунальное обслуживание, пособия престарелым и инвалидам, организация местной полиции, городское устройство и другие вопросы, которые непосредственно касаются населения, проживающего на территории субъекта.

В совместном ведении находятся судоустройство и судопроизводство, социальное обеспечение, налоги, земельное право, трудовое право, электроэнергетика, промышленность, торговля, банковское и биржевое дело, транспорт, за исключением федерального, образование, культура, демографическая политика, здравоохранение, охрана окружающей среды, то есть такие вопросы, которые эффективно могут быть решены только при условии согласия субъектов федерации.

Безусловно, не существует одной, годной для всех стран модели правления и федеративного устройства, а значит, и единой системы государственного управления. Их разнообразие предопределяют очень многие факторы, прежде всего экономические условия, особенности национально-этнического состава населения, традиции, культура,

- Экономический потенциал общества, который включает:

а) материально-финансовые ресурсы - федеральный и региональные бюджеты, золотовалютные запасы, ценные государственные бумаги, стабилизационные и другие фонды, налоговые, страховые, таможенные, лицензионные и другие механизмы;

б) фонды хозяйствования, которые включают в себя основные фонды, оборотные средства, резервные и страховые фонды государственных унитарных и смешанных предприятий, акционерных обществ и других хозяйствующих субъектов;

в) природные ресурсы как предмет и средство производства - соответствующие земельные ресурсы, полезные ископаемые, леса, водные богатства, воздушное пространство;

г) государственные резервы - стратегические запасы сырья, топлива, продуктов питания, медикаментов и других материалов, необходимых для бесперебойного функционирования всех жизненно важных ее структур на случай чрезвычайных ситуаций, агрессии, стихийного бедствия и т.п.

Перечисленные экономические компоненты носят объективный, как бы «внешний» по отношению к государственной власти характер. Тем не менее, государство в рамках действующего законодательства распоряжается ими и с их помощью решает сложные национальные проблемы - обороны и государственной безопасности, развития науки и образования, здравоохранения и социальной защиты, стимулирования производства, преодоления последствий чрезвычайных ситуаций.

Поэтому забота о развитии экономического потенциала страны - важнейший фактор государственного управления и его главный приоритет. В условиях жесткой международной конкуренции экономическое развитие страны определяется ее научными, технологическими и энергетическими преимуществами. Поэтому сегодня нам предстоит сделать новые шаги в направлении стимулирования роста инвестиций в производственную инфраструктуру, в развитие энергетики, транспорта и связи, в освоение космических и на-на технологий, стимулирование авиастроения, судостроения и перерабатывающего производства, освоение новых перспективные рынков. А значит, нужно сформировать благоприятные налоговые условия для финансирования инновационной деятельности, обеспечить конвертируемость рубля, перейти к биржевой торговле нефтью, газом и другими стратегическими товарами непосредственно на территории России;

- Политические ресурсы. Они скрыты в политических отношениях (в т.ч. международных), политическом сознании народа и правящих элит, политических полномочиях государственных структур, соответствующих функциях политических партий и других институтов гражданского общества. Все эти структуры, занимаясь политикой, играют активную роль в государственном управлении, особенно в разработке различных целевых программ и концепций, контроле деятельности государственных органов, защите прав и свобод человека.

- Ресурсы принудительно-силового характера. В условиях демократического правового государства в принципе они играют вспомогательную роль. Тем не менее, они незаменимы, если не «срабатывают» другие ресурсы. Никакие политические, экономические и воспитательные меры сами по себе не обеспечат нужный результат при реализации так называемых «непопулярных решений» в борьбе с преступностью, коррупцией, бюрократизмом, злоупотреблениями властью. Достаточно вспомнить сюжеты, связанные с усилением ответственности за нарушения правил дорожного движения, монетизацией льгот, повышением тарифов на услуги ЖКХ. Хотя, понятно, что без подключения политико-пропагандистских и разъяснительных ресурсов тоже не обойтись.

- Социодемографические возможности общества. Это уникальный, один из самых важных видов социальных ресурсов объективного характера. Человеческий ресурс - основа ресурсного обеспечения управления в целом. Ведь человек и только человек является созидателем материальных, культурных и духовных благ.

Вне человека управление бессмысленно. В полной мере это касается и кадров государственных органов и местного самоуправления.

К сожалению, интеллектуально-демографический ресурс современной России, как и прежде, используется не всегда продуманно и рационально. По оценке Президента РФ, «положение в этой сфере критическое». Ежегодно страна теряет от 700 тысяч до миллиона общей численности своего населения. Увеличивается

доля престарелых и неработающих. Не ослабевает отток специалистов за рубеж. Из-за неумелого использования трудовых ресурсов медленно осваиваются ресурсы Севера, Сибири и Дальнего Востока. Население этих регионов за последние десять лет сократилось более, чем в два раза. Приморье покинуло 630 тыс. человек. В то же время усиливается приток граждан из других государств.

Такое положение влечет за собой и другие негативные последствия: огромное количество людей вовлекается в сферу криминальных отношений, ухудшается нравственное и физическое здоровье населения. Поэтому оздоровление и развитие человеческих ресурсов сегодня - важнейшая задача российского государства. На приоритетные позиции выдвигаются задачи:

а) снижения смертности,

б) проведения более эффективной миграционной политики,

в) повышения рождаемости;

г) обеспечения бережного отношение к семье, матери и ребенку;

д) борьбы с преступностью, алкоголизмом и наркоманией.

- Интеллектуально - кадровый ресурс общества. В данном случае речь идет об интеллектуально-кадровом потенциале общества как объекта государственного управления, с одной стороны, и самих государственных структур как субъекта этого управления, с другой стороны. В первом случае имеются в виду кадры хозяйственных руководителей, ИТР и специалистов массовых профессий, учителей, врачей, творческой интеллигенции. Во втором - административно-политическая элита, персонал гражданской, военной и правоохранительной государственной службы, должностные лица муниципальных образований.

Кадровая ситуация в любом обществе постоянно меняется, причем достаточно динамично. В том числе по таким социально-демографическим показателям, как пол, возраст, образование, профессия, квалификация, социальный престиж, материальный достаток и т.п. Без учета этой закономерности интеллектуально-кадровый ресурс грамотно использовать в управлении невозможно. Разве можно не учитывать тот факт, что еще не так давно в России только 5-7% дипломированных специалистов

были готовы работать в условиях рынка и свободного предпринимательства, что сменяемость руководящих кадров в органах власти превышала 50%, механизмы кадровых решений строились на принципах личной преданности, землячества и непотизма? Немало высококвалифицированных кадров из производства и науки перешли в торговлю и сферу обслуживания, заняты строительством дач и частным извозом, работают охранниками или уезжают на заработки за рубеж. Охранников, телохранителей и личных водителей сейчас больше, чем занятых в образовании и здравоохранении вместе взятых.

В последнее время ситуация постепенно меняется к лучшему: сложилось новое поколение специалистов, динамично формируется средний класс, развивается система высшего и среднего образования, совершенствуется практика профподготовки государственных и муниципальных служащих. Тем не менее, все еще остается угроза ослабления интеллектуального и генетического потенциала страны, обострения дефицита квалифицированных работников управления. Все большую тревогу вызывает закрытость, коррумпированность и низкий профессионализм чиновничества, превратившегося, по словам В.В. Путина, в «замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса» в целях обеспечения «собственного благосостояния».

Перечисленное толкает страну на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала, все большего отрыва власти от интересов общества. Поэтому, делает вывод Президент, «современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества - языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии». Это и есть главное требование к интеллектуально-кадровому потенциалу государственного управления.

- Информационно-коммуникационные ресурсы. Это ресурсы субъективного обеспечивающего характера, включают в себя как информацию, так и средства (каналы) ее получения, распространения и обмена. Качественная и хорошо обработанная на современной научно-технологической основе информация является одним из базовых условий высокоэффективного государственного управления во всех его звеньях: на этапе формирования целей и задач управления; оценки проблемной ситуации; разработки альтернатив и принятия управленческого решения; организации и контроля исполнения. Причем, если на начальных этапах информатизации использование данного ресурса в основном было направлено на повышение качества сбора, обработки и использования информации, то сейчас происходят кардинальные трансформации во всех методах и технологиях информационного обеспечения государственного управления, вплоть до создания самых современных информационных систем типа «электронного правительства» и «электронного управления».

Информация весьма разнообразна и классифицируется по разным основаниям: а) по содержанию - финансово-экономическая, политическая, технико-технологическая; б) по уровню власти и статусам субъекта и объекта государственного управления - общегосударственная, федеральная, региональная, муниципальная, корпоративная; в) по источнику информационных потоков - промышленная, сельскохозяйственная, правоохранительная, военно-разведывательная, гуманитарная; г) по направленности - внутренняя и внешняя, восходящая и нисходящая; д) по уровню обработанное™ -исходная, промежуточная и конечная. Главное, чтобы информация была актуальной, своевременной, полной, объективной, обоснованной и технологичной.

Источники информации для государственного управления - это наука, законодательство, система государственной и ведомственной отчетности, данные статистического учета и текущего контроля, доклады спецслужб, публикации средств массовой информации, письма граждан и др. Далее включаются различного рода организационно-технические и творческие компоненты управленческого труда, начиная с регистрации информации и завершая разработкой на ее основе управленческих решений. Тем самым обеспечивается упорядоченность, системность и подконтрольность информационных потоков.

Сейчас для России особую значимость приобретают:

? создание общенациональной и региональных автоматизированных систем управления, внедрение мониторингового контроля реализации государственных целевых программ и приоритетных проектов;

? развитие телекоммуникационной инфраструктуры, создание автоматизированных рабочих мест, подключение к системе «Интернет» и через нее к различным информационно-справочным системам типа «Гарант» и «Консультант-Плюс»;

? овладение всеми субъектами управления и их персоналом современными информационными технологиями;

? совершенствование нормативно-правового и нормативно-методического обеспечения информационно-коммуникативных систем;

? развитие дистанционных форм подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров;

? обеспечение надежной информационной безопасности государства.

Ресурсное обеспечение государственного управления по важности стоит в одном ряду с целеполаганием. Без соответствующих ресурсов ни одно самое разумное управленческое решение не будет реализовано. Ресурсы - это те средства, ценности и методы, обладание которыми гарантирует успешную реализацию самых смелых управленческих замыслов. А значит, систему ресурсного обеспечения государственного управления необходимо постоянно совершенствовать, своевременно снимать противоречия между держателями ресурсов и их потребителями, добиваться, чтобы ресурсы использовались рачительно и целесообразно.

12. Взаимосвязь федеративного устройства и организационно-функциональной структуры государственного управления.

Данная проблема принадлежит к числу наиболее сложных проблем для теоретического анализа и практического строительства российской государственности и отечественного государственного управления. Российская государственность действительно уникальна и неповторима. Многие характерные для на шей страны явления и процессы, в том числе миграционные потоки, формы взаимодействия многочисленных наций и народностей, которые происходили на территории огромного евразийского пространства на протяжении многих веков, нигде не обнаруживают себе аналогов.

Поэтому, как пишет профессор Г.В. Атаманчук, приступая к анализу и оценке российского федерализма, следует сразу оговориться, что к его проблемам нельзя подходить абстрактно, формально сравнивая с моделями, установленными в других федеративных государствах. Мировые интеллектуальные наработки и практический опыт следует рассматривать через призму международного опыта и отечественных условий. Нельзя лишать себя права на собственный взгляд на свою историю и на нашу жизнь. Любые, даже самые правильные принципы познания и подходы при их реализации требуют конкретно-исторического подхода, приспособления к реальным обстоятельствам. Именно с таких методологических позиций мы и будем подходить к анализу проблемы влияния российского федерализма на систему государственного управления.

Впервые в истории проблема федерализма под углом зрения государственного управления была поставлена, научно обоснована и организационно реализована «отцами-основателями» США. Не случайно разъяснение проекта американской Конституции 1787 г. Г. Гамильтоном, Дж. Джеем и Дж. Мэдисоном получило наименование «Федералист». С момента своего возникновения проблема федерализма носила четкий государственно-правовой характер, связывалась с распределением государственной власти и рассматривалась как особый механизм государственного устройства и правления.

В трактовке современных авторов концепция федерализма и интеграция ее положений в систему государственного управления сводится к:

? конституционному закреплению формы государственного устройства, при котором составные части единого государства (штаты, земли, провинции, республики, области и т.п.) обладают достаточно обширными объемами полномочий и самостоятельности по государственному управлению в различных сферах общественной жизни;

? конституционному определению принципа распределения государственной власти, при котором каждый уровень административно-организационной структуры, включая и местное самоуправление, имеет строго определенный, взаимосвязанный и ограничивающий друг друга объем властно-управленческих полномочий;

? конституционному закреплению статуса, полномочий, порядка формирования и ликвидации высших составных элементов механизма государственного управлении, причем как в целом, так и по отдельным видам и уровням;

? конституционной и организационной гарантированности безопасности общества, защиты прав и свобод человека и гражданина. Российская Конституция исходит из убежденности в том, что только оптимально распределенная государственная власть (по горизонтали и вертикали) при соответствующем механизме сдержек и противовесов способна оберечь общество от попыток узурпации власти какой-либо структурой или личностью.

Россия относительно недавно вступила на путь построения федеративного демократического правового государства. Во многом нам еще предстоит разобраться, оценить, выявить и преодолеть слабости и недостатки. Что вполне понятно и объяснимо. Россия - самое обширное по территории и весьма сложное по структуре и разнообразию субъектов образование. Она объединяет сотни наций и народов. Все они сплотились вокруг русского народа, являющегося ядром и главной цементирующей силой многонационального федеративного государства.

Не менее важной особенностью нашего федерализма является и то, что в нем органически сочетаются административно территориальные и государственно-национальные начала.

На пути становления России как подлинно федеративного государства сделано немало важнейших шагов, причем два из них - принципиальные:

во-первых, это подписание в марте 1992 г. Федеративного договора учредительного характера. Впервые в истории страны договор об учреждении федерации был подписан не в принудительном порядке, а на добровольной равноправной основе полномочными представителями центра - от федеральных органов государственной власти и представителями с мест - полномочными представителями органов государственной власти тех территориальных (территориально-национальных) образований, которые выразили желание быть субъектами Российской Федерации. Тем самым была заложена новая, более совершенная и справедливая формула распределения, организации и реализации государственной власти;

во-вторых, это принятие 12 декабря 1993 г. путем всенародного референдума новой Конституции Российской Федерации, которая закрепила произошедшие к тому времени перемены и расчистила путь для последующих коренных федеративных преобразований в стране. Юридически был упразднен государственно-общественный строй, основанный на огосударствлении всех сторон жизни и поглощении гражданского общества; была демонтирована экономическая система, основанная на государственной монополии на средства производства, централизованном планировании и бюрократическом распределении национальных богатств; была упразднена монополия одной партии на политическую власть, были введены институт президентства, многопартийность, классический парламентаризм, конституционное судопроизводство; сломлено фактически унитарное государственное устройство, которое существовало под флагом самого справедливого советского федерализма и пролетарского интернационализма.

Мы отказались также от жесткой централизации власти и вертикального построения государственного управления на основе демократического централизма и кадровой номенклатурности.

В новой Конституции сформулированы все необходимые принципы разграничения полномочий и нормы, которые создают прочные правовые основы для формирования России как федеративного государства в современной интерпретации данного понятия. Особую историческую значимость имеет и тот юридический факт, что Конституция нормативно установила, с одной стороны, равноправие субъектов Российской Федерации между собой (ч. 1 ст. 5), а с другой - равноправие всех субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Ведущими принципами конституционно-государственного строительства стали народовластие, государственный и народный суверенитет, верховенство права, гарантированность прав и свобод человека и гражданина, разделения власти, политическое, идеологическое и экономическое многообразие, единое и равное российское гражданство независимо от оснований его приобретения и места жительства. Все это по праву можно считать серьезным прорывом в демократизации государственного устройства и построении вполне современной федеративной системы государственного и муниципального управления.

Осталось только решить задачу построения соответствующих перечисленным новациям организационных схем государственного управления, создать новый правовой порядок наделения полномочиями и кадрового обеспечения государственных органов, разграничения предметов ведения между госорганами федерального уровня и местными органами.

Сегодня уже можно говорить о первых результатах реализации перечисленных выше принципов. Россия сегодня уже не декларативное федеративное соединение множества частей, а реальное единое федеративное государство, в котором обеспечены целостность и неприкосновенность территории; единое гражданство; единое экономическое пространство и единая денежная единица; единство системы органов государственной власти. Территория каждого из субъектов федерации является органически неотъемлемой частью России как единого неделимого государства. У нас отсутствует, как и в других ныне существующих в мире федеративных государствах, право выхода субъектов из состава Федерации. Право наций на самоопределение осталось в прошлом.

Путем объединения проводится укрупнение субъектов Федерации. Осуществляются достаточно серьезные структурные изменения в рамках политической, административной, избирательной и судебной реформ. Появилось также новое звено государственного управления на уровне федеральных округов.

Остановимся на указанных и некоторых других перспективах строительства в нашей стране федеративной системы государственного управления.

Во-первых, продолжается оптимизация организационной и функциональной структуры государственного управления. Общенациональное управление на уровне Федерации осуществляют высшие и центральные органы государства. Их полномочия распространяются на всю территорию страны. К числу высших органов относятся: Президент РФ - глава государства и его полномочные представители в федеральных округах, Парламент, Правительство, Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд, Центральная избирательная комиссия, Генеральный прокурор и другие. Центральные органы - это органы федеральной исполнительной власти - функциональные или отраслевые федеральные министерства, госкомитеты, федеральные службы и федеральные агентства, Центральный банк России и Фонд страхования вкладов, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК), Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС), Пенсионный фонд и другие организации. Высшие и центральные органы государства формируются либо непосредственно гражданами государства, либо другими высшими органами. Для качественного выполнения общегосударственных функций центральные органы отраслевого управления создают на местах (в субъектах федерации, административно-территориальных единицах, крупных городах) свои департаменты и управления. За рубежом их обобщенно называют «делегатурами».

Государственное управление на уровне субъектов Федерации осуществляется силами соответствующих этому уровню государственных и муниципальных органов. Здесь есть свои законодательные органы. Функции исполнительной власти осуществляют глава администрации, правительство, министерства, службы, комитеты, агентства, комиссии. Далее по иерархии идут департаменты, управления и отделы. Глава администрации может возглавлять местное правительство, но может учреждаться и отдельная должность премьер-министра. Судебная система субъекта РФ представлена конституционно-уставными судами и мировыми судьями. Ряд государственных функций исполняют органы местного самоуправления.

Во-вторых, совершенствуется механизм реализации президентской власти. Президент является главой государства и не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Он не подчинен и не подотчетен никакому органу власти. Государственный совет, Совет безопасности, Администрация Президента Российской Федерации и полномочные представители в федеральных округах обеспечивают исполнение полномочий Президента РФ. Прежде всего, в части определения основных направлений внутренней и внешней политики государства, организации контроля исполнения законов и решений федеральных органов, проведения кадровой политики, предоставления регулярных докладов о положении дел в стране, федеральных округах и в каждом субъекте Федерации.

Конституция РФ поставила институт президентства на первое место в системе федеральных органов государственного управления. Президент наделен обширными полномочиями, которые он применяет юридически независимо от других государственных органов, но в тесном взаимодействии с ними. На него возложена функция обеспечения согласованной работы и взаимодействия органов государственной власти всех уровней и ветвей. Президент выступает в роли своего рода «арбитра», помогая снимать противоречия между государственными органами, в том числе между федеральными структурами и органами государственной власти субъектов Федерации.

По инициативе Президента установлен новый порядок наделения полномочиями высших должностных лиц (глав администраций, губернаторов) субъектов Российской Федерации. Теперь большинство из них избираются законодательными органами субъектов Федерации по представлению Президента РФ. При определенных условиях (прежде всего потеря доверия) Президент может также освободить главу администрации региона (президента, губернатора) от занимаемой должности.

Глава администрации является высшим должностным лицом субъекта РФ и входит в систему исполнительной власти страны. На них возложены основные функции по осуществлению государственного управления на региональном уровне.

В-третьих, в России на основе всенародного прямого и всеобщего избирательного права при тайном голосовании избирается постоянно действующий на профессиональной основе двухпалатный парламент - Федеральное Собрание Российской Федерации. Палаты работают раздельно, реализуя законодательную и представительную власть в стране, формируя тем самым правовое и политическое пространство государственного управления. Совершенствование его деятельности идет по пути интенсификации деятельности и повышения профессионализма законодательной деятельности, изменения порядка проведения выборов депутатов Государственной Думы и порядка формирования Совета Федерации.

В каждом субъекте на основе всеобщих выборов избираются соответствующие законодательно-представительные органы.

На реализацию государственно-управленческих функций существенно влияет и то, что законодательные органы полностью самостоятельны. Здесь отсутствует иерархическая зависимость. Представительные органы не подотчетны другим органам государственной власти и не связаны между собой никакими институционально установленными вертикальными отношениями.

В-четвертых, в последнее время в стране все активнее проявляется положительная тенденция укрупнения субъектов Федерации. Причем объединяются субъекты не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, проведения более эффективной социально-экономической политики, а в конечном счете ради роста благосостояния людей.

Процесс такого объединения - дело сложное, но иначе очень трудно сконцентрировать имеющиеся ресурсы для управления огромной и уникальной по своему составу территорией. Ведь многие субъекты Российской Федерации являются сложноподчиненными, проблемы распределения властных полномочий между их государственными органами (в первую очередь в налоговой и бюджетной сферах) возникают постоянно и решаются с большим трудом. Энергия управления чаше всего уходит на согласования и выяснение отношений в судах. Решать же надо совершенно иные задачи. Объединение должно помочь укреплению экономической мощи территорий, освоению новых месторождений и энергообеспечению восточных регионов Сибири, Дальнего Востока и Камчатки. Ясные и четкие административные решения должны открыть выгоды масштабных инвестиций в развитие каждого субъекта Российской Федерации.

В-пятых, приобрела новые черты и система органов исполнительной власти. Как известно, в большинстве президентских республик должность премьер-министра замешает президент. Остальные высшие и центральные органы назначаются либо одной из палат парламента либо по частям обеими палатами парламента, либо по частям обеими палатами и главой государства. В России действует другая схема. Председатель правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Затем Президент утверждает структуру исполнительной власти и формирует правительство страны, которое ему и подотчетно. Правительство является высшим коллегиальным органом исполнительной власти обшей компетенции. Оно не подотчетно парламенту и только по своей инициативе информирует палаты Федерального Собрания о своих планах и проделанной работе. Отчитывается перед парламентариями Правительство лишь об исполнении федерального бюджета.

Правительство, другие федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской федерации в совокупности образуют систему исполнительной власти России. Особенность этой системы состоит в том, что все входящие в нее органы связаны между собой достаточно жесткой иерархической зависимостью, образуя единую ветвь исполнительной власти страны. Они исполняют специфические по своему содержанию, формам и методам организационно-распорядительные функции по руководству хозяйственно-экономическим, социально-культурным и административно-политическим развитием. Их нормативно-правовые акты и управленческие решения обязательны для исполнения.

Федерация при определенных условиях может вмешиваться в управленческую деятельность субъекта Федерации, используя право государственного принуждения (воздействия). Оно применяется при нарушениях норм федеральной конституции и федерального законодательства, массовых беспорядках, выявления коррупции в органах субъекта федерации или других противоправных действий. Например, после установления судом фактов такого рода и после предупреждений Президента РФ (или его полномочного представителя в федеральном округе) о необходимости исправить нарушения в установленные сроки, Федеральное Собрание РФ вправе распустить законодательный орган субъекта Федерации, а Президент РФ отрешить от должности главу администрации.

Процесс совершенствования системы исполнительной власти продолжается и сейчас, но теперь в рамках Административной реформы и реформы государственной службы Российской Федерации. Новым шагом в регламентации деятельности органов исполнительной власти стало введение административных и должностных регламентов.

В соответствии с новыми установлениями серьезные изменения коснулись статуса, организации и полномочий органов исполнительной власти всех уровней. Новое место заняли федеральные министерства. Теперь они определяют стратегию в соответствующей сфере управления, обеспечивают нормативное; регулирование, заняты предупреждением и нейтрализацией возникающих проблем и негативных тенденций. По существу созданы новые органы федерального уровня - госкомитеты и федеральные службы. Они обеспечивают исполнение намеченного, осуществляют соответствующий контроль и надзор. Федеральные агентства исполняют функции оказания государственных услуг, управления государственным имуществом, а также реализуют некоторые другие правоприменительные функции.

Кроме того, федеральные органы могут создавать свои территориальные органы в субъектах РФ и назначать в них «своих» руководителей. Они могут передавать органам исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. В пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации.

Такое единство проявляется как в структурной схожести органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти, так и в их разнообразии.

Ориентированность на общие принципы и формы не исключает особенности и отличия. Например, в Республике Адыгея государственная власть на местах распространяется на районы и города республиканского значения. Местное самоуправление осуществляется только в сельских поселениях и микрорайонах в форме прямого волеизъявления населения (собрания, сходы, референдумы) и через избираемые органы местного самоуправления.

Своеобразная структура органов государственной власти до недавнего времени действовала в Республике Дагестан. Исполнительную власть в Республике возглавлял Государственный совет, формируемый Конституционным собранием Республики Дагестан. В Еврейской автономной области губернатор назначает глав исполнительных органов административно-территориальных единиц, утверждает положение о структуре, порядке формирования, полномочиях и организации работы структурных подразделений территориальных администраций.

В Саратовской области исполнительную власть осуществляет областное правительство, в структуре которого два управления, восемь комитетов и девять министерств. Своеобразно выстроены отношения между отдельными его подразделениями. Так, комитет молодежной политики, спорта и туризма возглавляет министр-председатель. Обязанности первого заместителя исполняет председатель комитета по спорту. Из восьми комитетов три возглавляются министрами-председателями, остальные пять - председателями.

Самостоятельность субъектов Федерации в формировании органов государственной власти способствовала не только разнообразию в структуре этих органов, но и является одной из причин усложнения, в чем-то и бюрократизации государственного управления. Административная реформа призвана преодолеть эти слабости. Хотя следует признать, что существенных позитивных подвижек на этих направлениях пока не произошло: число чиновников растет, «управление по результатам» не работает, административные регламенты и показатели качества работы государственных органов и должностных лиц остаются на бумаге, доля государства в экономике не уменьшилась.

В-шестых, немало в стране сделано в плане формирования новой судебной системы и совершенствования практики прокурорского надзора. Появилось конституционное и арбитражное судопроизводство. Низовым звеном судебной системы по простым гражданским, административным и уголовным делам стали мировые судьи. Конституционно закреплены основные принципы судебной системы: суды независимы, политически нейтральны и подчиняются только закону. Судьи несменяемы, неприкосновенны, их труд оплачивается из средств государственного бюджета. Судьей может быть лишь высококвалифицированный и высоконравственный юрист со стажем юридической практики не менее пяти лет.

Нынешняя судебная система России включает два уровня (федеральный и уровень субъектов Федерации), три ветви (конституционного, обшеюрисдикционного и арбитражного судопроизводства) и три инстанции (первая - суды, которые рассматривают дела по существу и решения по ним принимаются впервые, вторая - аппеляционно-кассационная и третья - надзорная). При этом учитывается и федеративный характер устройства российского государства. В каждом субъекте РФ функционируют верховные, краевые и областные суды обшей юрисдикции, арбитражные суды субъектов Федерации, могут создаваться конституционно-уставные суды. На уровне городов и районов работают свои суды.

Особую ветвь в системе судов общей юрисдикции представляют собой военные суды. В соответствии со ст. 22 Федерального конституционного закона от 31 декабря 2996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», допускается возможность создания специализированных судов. Решения органов судебной власти любого уровня, по сути, «имеют силу закона», их исполнение в обязательном порядке обеспечивается на всей территории страны.

В прокурорской системе каких-то кардинальных преобразований с точки зрения ее статуса, полномочий и взаимодействия органов прокуратуры между собой не произошло. Тем не менее, изменения имеются: в качестве самостоятельной структуры сформирован Федеральный следственный комитет, ордера на арест теперь выдаются не прокуратурой, а судебными органами, усиливается роль прокуратуры в борьбе с терроризмом и коррупцией.

В-седьмых, в соответствии с федеративным устройством России, введен новый порядок формирования и функционирования органов государственной власти федерального и регионального уровней.

Существенные изменения внесены в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, направленные на дальнейшее упорядочение системы государственной власти субъектов Федерации, оптимизацию их взаимодействия с федеральными органами, преодоление сепаратизма, авторитарности, местничества. Сегодня большинство глав субъектов Феде рации избираются местными законодательными собраниями по представлению президента страны. В 20 республиках президенты избираются гражданами на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В Республике Дагестан глава Республики - Председатель Государственного совета избирается Конституционным собранием Республики. В 12 республиках главы избираются сроком на четыре года, в восьми - на пять лет и в Республике Калмыкия - на семь лет. Усилена подконтрольность руководителей и правительств субъектов Российской Федерации, что особо значимо с точки зрения обеспечения единства государственного управления.

Большое разнообразие допускается в порядке формирования представительной власти. Не меньше особенностей имеется и в организации органов местного самоуправления. Наряду с районами, поселками, деревнями и селами, которые как административно-территориальные единицы стали привычными, появились волости, улусы, наслеги и т.д.

В Свердловской области 72 района области как муниципальные образования сгруппированы в шести территориальных округов во главе с управляющим и представителем губернатора области - налицо аналог Российской Федерации.

В-восьмых, суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции и федеральных законов потребовали создания более эффективного механизма разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной управленческой структуры, поиска более гибкой системы их согласования.

Сложность решения управленческих задач связана с тем, что наша федерация включает большое количество разнотипных субъектов - республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. Юридически они равноправны. Тем не менее, наша федерация ассиметрична. В ее составе имеются республики, которые наделены статусом государств. Это положение подтверждено в конституциях 18 республик. Многие автономные округа, будучи сами субъектами РФ, входят в состав других субъектов Федерации и тем самым находятся как бы в двойном подчинении. Отношения автономных округов, входящих в состав края, области, регулируются тоже по разному: либо федеральным законом, либо договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области.

Известно, что в конституциях разных стран проблема разграничения полномочий решается по-разному. В одних странах конституционно закреплены лишь предметы исключительного ведения федерации, в других - исключительные полномочия федерации, субъектов федерации, а также совместные полномочия федерации и ее субъектов. В Конституции Российской Федерации определяются предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Все остальное входит в исключительную сферу ведения субъектов, которые закрепляются в соответствующих конституциях и уставах. Российская модель разграничения полномочий имеет свои особенности: перечень предметов совместного ведения является закрытым; допустимость договорных отношений; вопросы регулирования и развития базовых составляющих инфраструктуры общества (транспорт, энергоснабжение, связь и т.д.) выведены из совместного ведения.

Предмет ведения Российской Федерации определяется как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации.

Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации.

Предмет ведения субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции субъектов Российской Федерации.

Особое внимание обращено на такие принципы разграничения предметов ведения, как:

а) принцип конституционности, который запрещает передавать, исключать или иным способом перераспределять конституционно установленные предметы ведения;

б) принцип государственной и территориальной целостности Российской Федерации, распространения суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федерального законодательства;

г) принцип равноправия субъектов Российской Федерации, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации на всей территории Российской Федерации. Все субъекты равноправны во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий;

д) принцип разделения власти, обеспечения сбалансированности полномочий государственных органов и исключения сосредоточения всех или большей части полномочий в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) принцип добровольности заключения договоров, соглашений и гласности их заключения;

ж) принцип самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.

Еще раз обращаем внимание, что к предмету исключительного ведения Российской Федерации отнесены:

- в области государственного строительства: принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство и установление основ федеральной политики в области государственного строительства; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; формирование федеральных органов государственной власти и федеральной государственной службы; судопроизводство, прокуратура, уголовное, гражданское, арбитражно-процессуальное и коллизионное законодательство; амнистия и помилование; правовое регулирование интеллектуальной собственности.

- в области экономики и социально культурного развития: федеральная государственная собственность и управление ею;

федеральная политика в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития; правовые основы формирования рыночных отношений; формирование и контроль исполнения федерального бюджета; финансовое, валютное обращение, кредитование, налоги и сборы, денежная эмиссия, ценовая политика; вопросы таможни; федеральная банковская система; федеральная энергетика, транспорт, коммуникация и связь; вопросы космических экономических программ;

- в области международной деятельности и обороны: внешняя политика и международные внешнеэкономические связи; оборона и безопасность; защита государственных границ, территориального моря, воздушного пространства, специальных экономических зон; оборонное производство и проблемы распространения оружия, боеприпасов, взрывных и ядовитых веществ; вопросы объявления войны и заключения мира и др. Полномочия в этой сфере принадлежат исключительно общегосударственным (федеральным) органам, только они могут издавать нормативные правовые акты и управленческие решения по этим вопросам.

К предмету исключительного ведения субъектов РФ отнесены вопросы местного самоуправления, создания и ликвидации местных предприятий, деятельности учреждений здравоохранения, культуры, школьных и дошкольных учреждений, местных налогов, вопросы общественного порядка, санитарии, коммунального хозяйства, выплат пособий престарелым и инвалидам и т.д.

В совместном ведении находятся вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств; обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности; судоустройства и судопроизводства; подбора кадров правоохранительных органов; развития административного, трудового, семейного, жилищного, земельного, водного и лесного законодательства; рационализации трудовых ресурсов; организации государственной службы и местного самоуправления. Совместно решаются проблемы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; обеспечения экологической безопасности; разграничения прав на государственную собственность; охраны памятников истории и культуры; образования, науки, культуры, физического воспитания, спорта, здравоохранения, зашиты семьи, материнства, отцовства и детства; социального обеспечения.

Представленный перечень полномочий является прочной основой определения функции государственного управления на каждом его уровне. Оптимальность полномочий, четкость форм их реализации по предметам ведения, процессуальная отлаженность механизмов заключения договоров и разрешения возможных конфликтов - важнейшая предпосылка успешности управленческой деятельности.

Механизмы разграничения полномочий между различными уровнями власти постоянно совершенствуются, прежде всего в направлении расширения полномочий в сторону региональных и местных властей. Децентрализация уже затронула полномочия в области градостроительства, занятости населения и миграции, лесного хозяйства, земельных и водных отношений, охраны животного мира, охраны памятников истории и культуры. Постоянно расширяются возможности и органов местного самоуправления. Под обеспечение делегируемых им полномочий федеральный бюджет передает в распоряжение местных администраций соответствующие финансовые ресурсы. В результате система управления становится более надежной, гибкой и близкой к людям.

В исключительных случаях допускается прямое вмешательство федерального центра в управленческую деятельность субъектов РФ. Правда, исчерпывающий перечень форм такого вмешательства пока не определен. Не предусматривает Конституция права на установление прямого президентского правления в регионах.

На уровне субъекта Федерации как бы совмещаются две параллельные линии государственного управления. На территории субъекта общегосударственные вопросы решают федеральные органы, и в эту сферу субъекты Федерации практически не вмешиваются. В то же время на этой же территории субъект Федерации реализует свои собственные управленческие функции. Такая двойственность вызывает немало проблем финансового, кадрового и организационно-управленческого характера. Стремясь оптимизировать свое управление и снять возможные противоречия, субъекты Федерации стремятся расширить границы своих полномочий и усилить свою властную компетенцию. Делается это как за счет «перетягивания» на себя федеральных полномочий, так и сужения самостоятельности муниципальных властей.

В-девятых, сложились и достаточно динамично развиваются федеративные межбюджетные отношения. Их влияние на систему государственного управления трудно переоценить. Ведь никакими законами в одночасье не изменишь сложившееся в стране положение, при котором одни субъекты являются донорами. Их, по состоянию на 1 января 2007 года, насчитывалось восемнадцать. Другие, причем их подавляющее большинство, являются дотационными, требующими регулярного и существенного пополнения своих бюджетов из средств федерального бюджета, третьи и вовсе депрессивные, экономически беспомощные, почти полностью содержатся за счет федеральных ресурсов. Таких тоже немало - двенадцать. Понятно, что в такой ситуации равный правовой статус субъектов Федерации воспринимается достаточно условно, что в свою очередь не способствует активному и заинтересованному взаимодействию субъектов между собой. Именно это стало одной из причин укрупнения субъектов, налаживания между ними более тесных социально-экономических связей в рамках различных совместных программ.

В соответствии с последними нововведениями, законодательно определен перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, осуществление которых финансируется из местных бюджетов и подлежит их нормативно-правовому регулированию. Перечень введен с целью четкого определения пределов юридической и финансовой ответственности соответствующих органов и управленческих структур. Теперь, например, если объем просроченных долговых обязательств субъекта Федерации превышает 30% собственных доходов его бюджета, полномочия органов государственной власти субъектов Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы.

В-десятых, наиболее слабым местом в деятельности органов государственного управления и местного самоуправления является контроль исполнения принятых управленческих решений. Так как органы различных уровней государственного управления достаточно самостоятельны в выполнении возложенных на них функций, то систематический и предметный контроль их деятельности «сверху» ослаблен. К сожалению, мало эффективен и контроль «снизу», со стороны населения. Российским законодательством такой вид контроля предусмотрен, но фактически он отсутствует даже на уровне местного самоуправления.

В завершение параграфа можно сделать общий вывод: заложенная в Конституции Российской Федерации федеративная модель организации государства и государственного управления жизненна и в целом оправдала себя. Она соответствует международным представлениям о федеративном устройстве демократического государства. Многое заимствовано из российского политического наследия, учитываются менталитет и национальный состав населения, его культура и традиции. И еще: задача укрепления юридического равноправия субъектов Федерации вовсе не означает (и не должна означать) их «уравниловки». В управлении недальновидно и недопустимо абстрагироваться от того факта, что субъекты Федерации существенно разнятся между собой - по географическому положению и климатическим условиям, природным богатствам и экономической мощи, реальной насыщенности людскими, транспортными, энергетическими и иными ресурсами. Это объективная реальность и не учитывать ее нельзя.