7.2. Наукові основи розробки управлінських рішень з питань забезпечення національної безпеки

Державне управління є одним із основних видів суспільної діяльності та офіційно визнано у багатьох країнах, у тому числі й в Україні окремою галуззю науки.

Дослідження у цій галузі науки охоплюють теоретичні, методологічні та практичні проблеми становлення та розвитку державного управління, спрямовані на виявлення законів, закономірностей, принципів, тенденцій, системних характеристик державного управління, теорії організації, технології розробки, прийняття та впровадження управлінських рішень.

Визнання державного управління, як виду діяльності і галузі науки свідчить про гостру необхідність в ефективному розв’язанні проблем державного будівництва для забезпечення сталого і безпечного розвитку суспільства шляхом встановлення тісного взаємозв’язку між теорією та практикою.

Це також свідчення необхідності подальшого розвитку основ правової демократичної держави із соціально орієнтованою ринковою економікою, що неможливо без створення і подальшого розвитку національної школи державного управління, у тому числі у сфері забезпечення національної безпеки, а також залучення до цієї роботи наявного науково-технічного потенціалу України.

Визначальною передумовою ефективного ДУНБ є інтеграція накопичених знань в теорії державного управління та теорії національної безпеки. Зокрема, мова йде про їх систематизацію, класифікацію, пошук закономірностей, визначення внутрішньої ієрархії між поняттями тощо у процесі досліджень з проблем:

• вдосконалення методології прогнозування, стратегічного планування, розробки та імплементації керівних документів з питань забезпечення національної безпеки;

• розробки методичних підходів щодо обґрунтування раціональної організаційно-функціональної структури СЗНБ та її складових, передусім сектору безпеки;

• наукового обґрунтування методик визначення критичних (порогових) значень межі нормального функціонування об’єктів національної безпеки, параметрів (індикаторів, показників) оцінки загроз національним інтересам, оцінки ефективності та результативності ДУНБ у різних сферах життєдіяльності суспільства та держави;

• наукового обґрунтування сучасних методів моніторингу та контролю за результатами ДУНБ;

• оптимізації процедур пошуку оптимальних державно-управлінських рішень, спрямованих на забезпечення національної безпеки;

Варто зазначити, що проблема наукового обґрунтування шляхів підвищення результативності та ефективності функціонування системи ДУНБ значно актуалізувалася після зростання рівня відносно нових загроз національним інтересам і міжнародній стабільності, які останнім часом набули транснаціонального характеру.

Зокрема, мова йде про: міжнародний тероризм, організована злочинність, масова нелегальна міграція, глобальні проблеми забезпечення енергетичної та екологічної безпеки.

З огляду на сказане доцільним є здійснення аналізу сутності державного управління у сфері національної безпеки, як виду суспільної діяльності та підгалузі науки державного управління і на цій основі окреслити наукові основи розробки управлінських рішень з питань забезпечення національної безпеки.

Передусім варто зазначити, що регулювання суспільних відносин (а це визначальна функція держави) знаходить своє відображення у державному управлінні.

В кінцевому підсумку його головною метою є узгодження та створення умов для всебічного задоволення різноманітних інтересів людини, різних соціальних груп, суспільства і держави для забезпечення їх безпечного розвитку.

Тому з утворенням національних держав та об’єктивної необхідності застосування основ теорії управління у сфері суспільних відносин, а також після значного зростання масштабів і складності завдань, які вимагали відповідного втручання з боку державних інститутів, державне управління стало окремим видом професійної діяльності та виділилося в окрему галузь наукових знань.

Певною мірою те ж саме можна сказати і про основи теорії національної безпеки.

Проблема наукового обґрунтування шляхів забезпечення сталого і прогресивного розвитку національних держав та міжнародного співтовариства значно актуалізувалася після двох світових війн, появи відносно нових загроз національним інтересам і міжнародній стабільності. Не випадково, що серед успішних, високорозвинених країн саме ті, які забезпечили належний рівень ефективності ДУНБ.

Водночас аналіз свідчить про відсутність єдності серед дослідників і практиків не тільки щодо понятійно-категорійного апарату у сфері забезпечення національної безпеки, а й щодо поняття “державне управління”.

Стосовно останнього існують два принципово різні підходи до розуміння його змісту.

У межах першого підходу (так званого американського) державне управління розглядається як суспільна діяльність, що охоплює законодавчу, виконавчу і судову гілки влади.

Це передбачає поєднання та взаємозв’язок політичних, правових та адміністративних функцій при дослідженні та практичній реалізації державного управління.

У межах другого (так званого європейського) під державним управлінням розуміється головним чином виконавчо-розпорядча діяльність органів виконавчої гілки державної влади.

З огляду на необхідність реалізації системного підходу щодо забезпечення національної безпеки, перший підхід (американський) більшою мірою відповідає функціям та завданням ДУНБ. Тобто під вказаним управлінням розуміється управлінська діяльність усіх органів державної влади.

Принциповою ознакою державного управління є його цілеспрямованість. Саме тому багато дослідників, зокрема, Г.В.Атаманчук, А.А.Кокошин, С.П.Мосов, Н.Р.Нижник, Г.Райт загалом єдині в тому, що у даному випадку суттю управлінської діяльності є досягнення тих чи інших цілей, а його змістом – дії щодо досягнення вказаних цілей.

Це обумовлено тим, що системний підхід при аналізі управлінських аспектів соціальних систем передбачає дослідження управління як процесу цілеспрямованого впливу суб’єкта управління на об’єкт управління.

При цьому суб’єктом управління є система спеціально створених органів державної влади, між якими розподілені певні функції державного управління, а об’єктом – суспільні відносини в процесі яких виникають інтереси (потреби) самозбереження та подальшого розвитку і, відповідно, цілі, спрямовані на їх задоволення, у тому числі в безпеці.

Важливо також, що в сучасній теорії систем суспільство прийнято розглядати як складну, динамічну відкриту систему, здатну до самоорганізації. Для опису ж та дослідження параметрів, які відображають функціональні можливості самозбереження вказаної системи широко використовують поняття гомеостазу. Під ним розуміють здатність соціальної системи щодо збереження життєво важливих для її існування параметрів у деякому інтервалі.

Це забезпечує збереження системою її структурної цілісності, бо вихід вказаних параметрів за допустимі межі невідворотно призводить до фізичного руйнування, тобто загибелі системи.

В свою чергу, під самоорганізацією розуміється вища форма адаптації системи до змін у самій системі та впливу зовнішнього середовища шляхом цілеспрямованих змін в системі, які забезпечують виконання завдань, принципово важливих для життєдіяльності системи.

Важливо, що самоорганізація можлива тільки в складних системах, для яких принциповою особливістю є масовість однорідних елементів, які можуть бути складними при простих взаємодіях.

Тому можна стверджувати, що значною мірою державні інституції виконують роль структури, а державне управління – механізму суспільної самоорганізації або суспільного самоуправління.

Принципово важливим є також те, що обов’язковою умовою здійснення процесу самоорганізації є ідентифікація динаміки системи, тобто її структурно-функціональних змін в умовах, які постійно змінюються.

З цього приводу фахівці зазначають, що необхідність розв’язанні досить складної проблеми ідентифікації (від самоідентифікації народу, суспільства, особистості до природних явищ) породжує всі сучасні постановки задачі управління.

Оскільки управління являє собою неперервний процес суб’єкт-об’єктних відносин, в ході якого відбувається реалізація певних управлінських функцій, то ДУНБ можна розглядати як здійснення вказаних функцій, а саме: функцій планування, організації, координації, мотивації та контролю, які виконуються з метою формулювання і досягнення цілей, пов’язаних із забезпеченням національної безпеки.

Виконання вказаних функцій за допомогою спеціально створених інститутів (органів, установ, організацій) у контексті забезпечення національної безпеки є визначальним для забезпечення самого існування держави, охорони політичної системи, економічної та соціальної структури, організації та упорядкування соціально неоднорідного суспільства, збереження його цілісності.

В кінцевому ж підсумку за своїм змістом ДУНБ є процесом реалізації державної влади у різних сферах життєдіяльності суспільства та держави.

Для оцінки якості державного управління в цілому і в сфері національної безпеки зокрема необхідно враховувати багато факторів.

Але у будь-якому випадку це природно-географічні, соціально-економічні та політичні умови, а також наявні тенденції (динаміка) накопичення суспільством матеріальних й духовних цінностей.

Ефективне управління завжди має динамічний характер, а процеси, які відбуваються у суспільстві мають тенденцію до прискорення в часі.

Тому для ДУНБ постійно існує необхідність у постійному підвищенні його якості, що неможливо без наукового аналізу можливих управлінських ситуацій для визначення способів ефективного розв’язання управлінських проблем, які виникають у процесі реалізації національних інтересів.

Загальновідомо, що державне управління може здійснюватися у двох режимах: за нормальних або за надзвичайних умов.

Це певною мірою допомагає зрозуміти суть проблемної ситуації, яка виникає внаслідок невідповідності існуючого і бажаного стану об’єкта управління, коли стає явною необхідність зміни цілей розвитку та параметрів вказаного об’єкта.

Проблемні ситуації виникають за умов, коли поставлені нові цілі розвитку або внаслідок розвитку подій, що призводять до кризових явищ (криз). В останньому випадку й виникає необхідність в управлінні за надзвичайних умов.

Тобто у першому випадку проблемна управлінська ситуація полягає у необхідності розв’язання проблеми: як досягти кращого стану або іншими словами, як цілеспрямовано змінити межу майбутнього об’єкту управління у напрямку його кращого стану.

Це означає, що управління має здійснюватися за відхиленнями, які спричиняються дією зовнішніх і внутрішніх чинників, тобто за розбіжністю між параметрами функціонування об’єкта управління та цілями управління.

В іншому випадку має місце необхідність розв’язання іншої проблеми. Суть її полягає в тому, як уникнути втрати того, що вже є, тобто така проблема має місце за наявності ситуації, коли є загрози порушення межі існуючого (нормального) стану об’єкта управління у більш гіршу сторону.

Це означає, що управління має здійснюватися за збуренням, тобто коли система управління реагує на можливість відхилення від стану нормального функціонування внаслідок дії зовнішніх і внутрішніх чинників.

Інтерпретуючи сказане на ДУНБ, можна стверджувати, що у першому випадку мова йде про концентрацію зусиль вказаного управління на реалізації національних інтересів (досягненні визначених національних цілей), як усвідомлених суспільством і політичною елітою потреб.

В другому ж випадку основні зусилля ДУНБ мають бути зосереджені на захисті вказаних інтересів від тих чи інших загроз в умовах надзвичайного чи воєнного стану.

Не може бути сумніву, що прогресивний розвиток суспільства, безпека держави та входження її до кола розвинених країн світу залежить від ефективності державно-управлінських рішень.

Проте сьогодні в Україні бракує системності та обґрунтованості вказаних рішень, що вже призвело до значних втрат її потенціалу. Фрагментарність, розбалансованість, внутрішні суперечливості, непослідовність державно-управлінських рішень особливо проявляються при розробці державної політики та у законотворчості.

Тому є гостра необхідність у розроблення механізмів та засобів підвищення ефективності прийняття і реалізації управлінських рішень в процесі ДУНБ на основі вдосконалення управлінських технологій. Тобто для підвищення ефективності ДУНБ важливою є розробка та впровадження нових управлінських технологій.

Управлінські технології – це сукупність методів і процесів управління, науковий опис способів управлінської діяльності, а отже і прийняття управлінських рішень, для досягнення визначених цілей.

Якщо покласти в основу класифікації управлінських технологій ідеї цільового управління, як орієнтованого на кінцевий результат, то вказані технології можна поділяти на два види: технології цільового управління та технології процесного управління.

Сьогодні в Україні використовують головним чином технології першого виду, тобто управління за результатами, які реалізуються шляхом постійних вказівок та контролю їх виконанням.

Як правило, виділяють два основні напрямки удосконалення технологій підготовки і прийняття управлінських рішень:

• розвиток методології, яка наближує сучасні напрацювання теорії державного управління безпосередньо до управлінців;

• розвиток теорії, в якій об’єктом аналізу й удосконалення є основні стадії процесу розробки управлінських рішень (виявлення проблемної ситуації, оцінка наявних можливостей, розробка альтернатив тощо), які мають розглядатися з системних позицій.

Значною наукової й практичною проблемою управлінської діяльності у процесі забезпечення національної безпеки залишається планування (визначення) цілей розвитку та розробка відповідної стратегії їх досягнення.

Це планування одночасно охоплює кілька завдань у процесі управлінської діяльності, зокрема: визначення цілей, прогнозування, оцінка можливостей, адаптація до середовища об’єкта управління. Тому вказане планування передбачає всебічне масштабне охоплення і вивчення проблем забезпечення прогресивного розвитку об’єкта управління і за своєю суттю є стратегічним.

Стратегія ж нерозривно пов’язана з політикою, бо остання визначає цілі та санкціоновані засоби їх досягнення, а прийняття тієї чи іншої стратегії - це завжди управлінське рішення щодо реалізації політики.

Варто зазначити, що принципово важливим для ДУНБ при розробці та прийнятті управлінських рішень у процесі планування (визначення) цілей розвитку та розробки стратегії їх досягнення, є врахування ризику, пов’язаного з визначенням чи недосягненням цілі того чи іншого рішення.

Чільне місце у теорії прийняття рішень займають також організаційні рішення. Вони пов’язані з організаційним проектуванням і полягають у визначенні структури управлінської системи, розподілі функцій між її елементами (підрозділами, посадовими особами), встановленні статусу і повноважень (компетенції) останніх, схем взаємовідносин між ними тощо.

Розв’язання проблеми прийняття ефективних організаційних рішень у процесі ДУНБ є актуальним завданням для України. У даному випадку важливим є синтез відносно різних типів моделей прийняття державно-управлінських рішень:

• раціональної (акцент робиться на зв’язку між цілями та засобами їх досягнення);

• правової (акцентується увага передусім на дотриманні процедур розробки та прийняття управлінського рішення у контексті його відповідності чинному законодавству);

• політичної (передбачає врахування головним чином політичних чинників);

• соціально-психологічної (головним акцент - особистісні та групові фактори впливу).

Принципово важливим є й те, що в багатьох випадках у процесі ДУНБ ті хто приймає управлінське рішення, як правило, вибирають їх із певної кількості альтернатив, які їм відомі.

Тому здебільшого задовольняються не стільки оптимальними рішеннями, як тими, що дозволяють певною мірою досягти поставленої цілі й більш-менш розв’язати управлінську проблему.

Це означає що, свідомо чи ні, та за різних на те причин, управлінці дотримуються так званої концепції вимушеної раціональності. При цьому йдеться про систему рішень в ієрархічній структурі управління, бо:

• прийняття рішень вказаним чином здійснюється на всіх рівнях, між якими існують взаємозв’язки;

• рішення, яке приймається на вищому ієрархічному рівні, надає відповідну динаміку та спрямованість управлінським рішенням нижчих рівнів.

Тому теоретично найбільш розробленою є модель раціонального прийняття рішень, яка включає етапи:

• діагностування проблеми;

• формулювання обмежень та критеріїв для прийняття рішень;

• виявлення альтернатив та їх оцінку;

• вибір кращої з альтернатив.

Вказана модель раціонального прийняття рішень є розповсюдженою в державному управлінні. Але щодо ДУНБ вона має бути доповнена механізмом формування суб’єктивної ймовірності в процесі прийняття управлінських рішень.

Це обумовлено тим, що у процесі прийняття стратегічних управлінських рішень з питань забезпечення національної безпеки їх приймають посадові особи, які не тільки займають вищі щаблі в ієрархічній управлінській вертикалі. Вони мають певні особисті характеристики, які не можуть не впливати на прийняття остаточного рішення.

Зокрема, серед характеристик особи, що можуть здійснювати суттєвий вплив на прийняття того чи іншого рішення такі:

• схильність до ризику;

• ціннісні орієнтації та особисті уподобання при виборі засобів і способів досягнення цілі;

• наявний практичний досвід реалізації наявних у їх розпорядженні засобів управлінських впливів;

• вольові особисті якості;

• вік та стан здоров’я.

З огляду на це при науковому обґрунтування управлінських рішень у процесі ДУНБ необхідно використовувати методи і прийоми, які стосуються психолого-соціологічних аспектів управління об’єктами національної безпеки та які сьогодні сформували так звану теорію мотивації.

Вона має дві складові: теорії задоволення (теорія потреб) та теорії процесу (ґрунтуються на розумових процесах індивідів)

Серед теорій задоволення загальновідомими є теорія ієрархії потреб, яка складається із трьох рівнів потреб:

• життєвих (фізіологічних і безпеки);

• у взаєминах (між особистих стосунках);

• у підвищенні поваги і самореалізації).

Серед процесуальних найвідомішою є теорія справедливості та сподівання.

Практична реалізація вищевказаних моделей при науковому обґрунтуванні оптимальних управлінських рішень у процесі ДУНБ передбачає застосування системного і ситуаційного підходів, а також системного аналізу.

Системний підхід і системний аналіз орієнтує зусилля у процесі пошуку вказаних управлінських рішень на розкриття цілісності об’єкта, виявлення різноманітних взаємозв’язків між його елементами, а також механізмів, які забезпечують вказану цілісність та зведення їх в єдину теоретичну картину.

Ситуаційний підхід виходить з можливості застосування тих чи інших методів управління залежно від їх ефективності в конкретній ситуації. Він є однією із основоположних ідей сучасного управлінського мислення, бо методологія ситуаційного підходу базується на адекватній інтерпретації ситуації та професійному володінні засобами управління.

Це дає змогу більш ефективно застосовувати у процесі управління наявні засоби, допустимі способи й прийоми їх використання адекватно ситуаціям, що виникають в процесі ДУНБ, передбачати їх ймовірний розвиток у контексті наслідків прийнятих управлінських рішень. Тобто підхід зумовлює необхідність врахування при розробці і реалізації управлінських рішень особливостей та умов розвитку країни у контексті забезпечення їх безпеки.

Без дослідження та врахування об’єктивно існуючих, стійких (таких, що повторюються) взаємозв’язків між явищами, подіями тощо у процесі управління соціальними об’єктами та без врахування основних принципів вказаного управління, воно втрачає характер науково обґрунтованого.

Тому фундаментальну основу ДУНБ утворює система закономірностей та принципів здійснення управлінських процесів.

Серед закономірностей, характерних для ДУНБ варто виділити:

• цілісність (у системі виникають якості, якими не володіють її елементи);

• цілеспрямованість (організаційні системи завжди створюються для досягнення певних цілей);

• ієрархічність (система ДУНБ є соціальною, а такі системи завжди мають ієрархічну структуру);

• комунікативність (система ДУНБ, як соціальна система не може бути ізольована від навколишнього середовища);

• упорядкованість (стійкість певним чином орієнтованих елементів системи);

• історичність (будь-яка соціальна система проходить певні етапи становлення, розквіту та занепаду або перетворення);

• еквіфінальність (здатність соціальних систем досягати певного стану, який залежить виключно від параметрів системи);

• стабільність (проявляється у залежності від кількість зв’язків між елементами системи; чим їх менше, тим стабільніша система).

Окрім того характерною особливістю, що характеризує сучасну науку державного управління є намагання комплексно врахувати політичні, економічні, ідеологічні та інші виміри різноманітних сторін життєдіяльності суспільства і держави, більш активно застосовувати методи і науковий апарат, розроблений в межах, так званих точних наук (методи дослідження операцій, імітаційне моделювання, методи системного аналізу тощо).

Це повною мірою стосується й ДУНБ. Тому має знаходити своє адекватне відображення при підготовці управлінських рішень, спрямованих на реалізацію національних інтересів.

Серед принципів, характерних для ДУНБ варто виділити такі:

• раціональної організації будь-яких управлінських процесів (зокрема, пропорційність, неперервність, ритмічність, концентрація однорідних предметів праці, гнучкість, цілеспрямованість, комплексність, наукова обґрунтованість шляхів і засобів досягнення цілей);

• зворотного зв’язку;

• релевантності інформації (вимагає застосування інформаційного фільтру, оскільки інформація, яка надходить до суб’єкта управління, як правило, має властивість надлишковості);

• соціальної відповідальності;

• раціональної структури управління (мінімізація ланок управління, виключення дублювання функцій, мінімізація потоків команд з кожної ланки управління та інші);

• управління якістю рішень (передбачає встановлення стандартів, запровадження методів мотивації, здійснення контролю тощо).

Таким чином вдосконалення наукових основ управлінських рішень з питань забезпечення національної безпеки, передбачає, зокрема:

• інтеграцію накопичених знань в теорії державного управління і теорії національної безпеки та системне використання результатів досліджень інших галузей науки (філософії, політології, соціології, економіки, військових наук та інших) у контексті обґрунтування шляхів, засобів і способів реалізації національних інтересів;

• аналіз та класифікацію можливих управлінських ситуацій у процесі забезпечення національної безпеки для визначення сукупності засобів і способів ефективного реагування на загрози національним інтересам;

• удосконалення технологій підготовки, прийняття та імплементації управлінських рішень з питань забезпечення національної безпеки;

• розвиток наукових досліджень, пов’язаних з вдосконаленням прогнозування, стратегічного планування, обґрунтуванням раціональної організаційно-функціональної структури системи ДУНБ та належної координації діяльності її складових, а також розробкою ефективних систем моніторингу та методів контролю реалізації прийнятих управлінських рішень);

• синтезування раціональної, правової, політичної та соціально-психологічної моделей прийняття державно-управлінських рішень у процесі ДУНБ та механізму формування суб’єктивної ймовірності при їх прийнятті;

• застосування системного та ситуаційного підходів і системного аналізу у процесі формування та прийняття управлінських рішень;

• комплексне врахування закономірностей та принципів здійснення управлінських процесів у тому числі, характерних ДУНБ.

Наукове обґрунтування управлінських рішень з питань забезпечення національної безпеки залежить і від оперативного отримання та системного аналізу різноманітної інформації про об’єкт управління (зокрема, про можливості та загрози щодо його розвитку). Розв’язанню цієї проблеми слугує побудова моделі інформаційного механізму прийняття вказаних рішень.