12.4. Планування оборонної політики України

12.4.1.Основні поняття, складові, принципи та суб’єкти оборонного планування

Оборонна політика держави - складова політики національної безпеки та чинник, який здійснює суттєвий вплив на результати стратегічного планування її забезпечення. Більш ємним є поняття воєнна політика, яка є частиною загальної політики держав та їх об’єднань (блоків, коаліцій, союзів), які здійснюють підготовку та використання засобів збройного насильства для ведення війни чи протидії її розв’язанню, досягненню інших значущих для них політичних цілей.

Тому можна вважати, що оборонна політика є базовою складовою воєнної політики держави. Остання ж фахівцями розглядається як комплекс взаємопов’язаних і взаємозумовлених заходів, що визначають сутність спрямованість та пріоритети військово-політичних приготувань та військово-силових акцій.

Суб’єктами воєнної політики є вище політичне керівництво держави, органи військового управління й (певною мірою) політичні партії та інститути громадянського суспільства, у програмних документах яких відображені питання забезпечення воєнної безпеки.

Таким чином об’єктивна необхідність силового забезпечення реалізації життєво важливих національних інтересів передбачає розробку та реалізацію воєнної (оборонної) політики як важливе завдання органів державної влади.

При цьому реальні загрози воєнній безпеці або безпосередня участь держави у воєнному конфлікті (вимушена чи спланована) невідкладно трансформують вказану політику у визначальний чинник виживання держави.

Оборонна політика держави (як в і цілому воєнна) покликана виконувати низку важливих суспільно-політичних, соціально значущих функцій, серед яких, зокрема:

• формування у населення стійкої переконаності в необхідності силового захисту життєво важливих національних інтересів за допомогою збройної сили, а у свідомості військовослужбовців - відданості національним ідеалам, цінностям, високих морально-бойових якостей, високої активності та жертовності при виконанні ними службових обов’язків по обороні держави;

• обґрунтування оборонних завдань держави та їх доведення до виконавців (передусім до військовослужбовців, представників органів державної влади та органів місцевого самоврядування);

• забезпечення узгодженості в діяльності органів державної влади та військового управління при виконанні завдань, пов’язаних з обороною країни;

• створення належних умов для ефективного управління обороноздатністю держави (передусім, збройними силами при виконанні ними завдань оперативного та мобілізаційного розгортання і бойового застосування);

• спонукання до прогнозування розвитку військово-політичних процесів (обстановки), а також розвитку військової науки та шляхів втілення її напрацювань у реалії військового будівництва.

Зміст, структура та спрямованість оборонної політики визначаються:

• засадами державної політики з питань національної безпеки;

• підходами та принципами розвитку військової сфери, які викладені у нормативно-правових актах (зокрема, у Воєнній доктрині);

• рішеннями органів військово-політичного управління;

• практичною діяльністю органів державної влади та військовослужбовців щодо втілення в життя рішень військово-політичного керівництва держави.

Якість оборонної політики держави визначає загальний стан справ щодо реалізації її життєво важливих національних інтересів з питань оборони.

При цьому якість вказаної політики значною мірою залежить від однозначного розуміння фахівцями цілей та завдань суб'єктів оборонної політики, а також від чіткості визначень основних понять (термінів), які використовуються у процесі її розробки.

Варто зазначити, що використання понятійно-категоріального апарату стратегічного планування забезпечення національної безпеки, методичних підходів щодо формалізації цього процесу, врахування принципових обмежень та інших чинників, які мають місце при вказаному плануванні, є характерним і при розробці оборонної політики (оборонному плануванні).

Водночас, як уже зазначалось, в Україні при стратегічному планування має місце недооцінка важливості методологічних аспектів формування керівних документів з питань забезпечення національної безпеки.

Це здійснює негативний влив на процес підготовки, ухвалення та реалізації стратегічних рішень з питань безпеки, у тому числі тих, які стосуються оборони держави.

Навіть нормативно-правові документи, не відрізняються чіткістю визначень основних понять. Часто вони обмежуються декларативними та загальними положеннями, констатацією наявних подій, явищ, процесів тощо.

Тому дуже важливим є однозначне трактування серед фахівців основних понять, які використовуються при розробці оборонної політики та у процесі її практичної реалізації.

Серед вказаних понять, зокрема:

• оборона держави;

• оборонне планування;

• рівень обороноздатності держави;

• оцінка оборонної достатності держави;

• розумна достатність оборони;

• оптимальна чисельність збройних сил;

• припустимий ступінь воєнно-економічного напруження;

• рівень воєнної безпеки;

• оцінка воєнно-політичної обстановки;

• органи військового управління;

• оборонно-промисловий комплекс.

Оборона держави - це система політичних, економічних, воєнних, соціальних, правових, морально-психологічних та інших заходів щодо підготовки держави до відбиття можливої військової агресії, запобігання і припинен­ня воєнних конфліктів.

Оборона країни забезпечується, зокрема, такими чинниками :

• належним оборонним плануванням;

• підтримкою прийнятного (бажаного, гарантованого тощо) рівня обороноздатності держави;

• створенням достатніх для оборони країни збройних сил, їх всебічною бойовою, оперативною та мобілізаційною підготовкою;

• якісним станом оборонно-промислового комплексу;

• мобілізаційними можливостями держави;

• мобілізаційною та морально-психологічною підготовкою населення.

Оборонне планування є частиною стратегічного планування забезпечення національної безпеки. Воно здійснюється визначеними чинним законодавством суб'єктами оборонного планування та у строго визначені терміни.

Його головною метою є пошук варіанту розподілу державних ресурсів, які можуть бути виділені на оборонні цілі, а також оперативно-поточне управління ними у такий спосіб, який би забезпечив необхідний (бажаний, гарантований, прийнятний тощо) рівень обороноздатності держави.

Згідно законодавства України оборонне планування поділяється на довгострокове (до 12 років), середньострокове (до 6 років) і короткострокове (щорічне).

Воно передбачає обґрунтування перспектив розвитку збройних сил та інших військових формувань, на які покладаються завдання щодо оборони держави, з урахуванням характеру загроз воєнній безпеці та економічних можливостей держави та зазначенням конкретних заходів, виконавців, термінів їх виконання тощо.

Окрім того оборонне планування має забезпечити відповідність перспективних і поточних планів, державних програм, практичних заходів органів державної влади основним засадам державної політики національної безпеки.

Основні показники оборонного планування визначаються відповідними нормативно-правовими актами (директивами). Ці показники ґрунтуються на вихідних даних, які, зокрема, включають:

• завдання мирного та воєнного часу для військових формувань на плановий період та пріоритетні цілі їх розвитку;

• перелік основних оборонних програм;

• оцінку стану та тенденцій розвитку військових формувань;

• орієнтовні показники забезпечення потреб оборони основними матеріальними, фінансовими, людськими та іншими ресурсами;

• мету, завдання, строки, порядок розробки, узгодження та затвердження основних документів планування.

Головною метою оборонного планування є створення такої системи оборони держави, у якій завдання, структура, склад, чисельність, забезпеченість ресурсами військових формувань, на які покладаються завдання щодо оборони держави, гарантують запобіганню (попередженню) та нейтралізації (зниження до прийнятного рівня) загроз воєнній безпеці України.

В кінцевому ж підсумку результатом оборонного планування є забезпечення необхідного рівня обороноздатності держави, під якою розуміється здатність держави до захисту у разі збройної агресії (збройного конфлікту).

Рівень обороноздатності держави визначається сукупністю та взаємодією елементів вітчизняного воєнного, економічного, соціального та морально-політичного потенціалу у сфері оборони та створенням належних умов для його реалізації, які фактично визначають військову могутність держави.

Останнім часом на рівень обороноздатність держави все більший вплив здійснюють й інші чинники, серед яких, зокрема:

• адекватність політики держави зовнішньополітичним реаліям;

• наявність можливих союзників;

• фактичне та прогнозоване співвідношення сил військово-політичних угруповань, що протистоять одне одному;

• співвідношення величини потенціалів держави (у різних його вимірах) до потенціалів, які може використати суб’єкт воєнної небезпеки для здійснення агресії (інша держава або група держав);

• допустимі рівні збитків (втрат) для держав-учасників воєнного конфлікту.

Тому сьогодні рівень обороноздатності держави пов’язується зі здатністю воєнно-політичного керівництва держави не тільки відбити агресію, захистити населення, територію, економіку й відстояти суверенітет держави у випадку розв’язання війни, а й зі здатністю запобігти збройному нападу за рахунок комплексного використання усіх перерахованих чинників.

Серед основних заходів, виконання яких спрямоване на забезпечення належного рівня обороноздатності держави, визначальними є:

• прогнозування воєнно-політичної ситуації і комплексна оцінка воєнних загроз;

• розробка ефективної воєнної політики, науково обґрунтованої Концепції будівництва й розвитку збройних сил, Воєнної доктрини, Стратегії воєнної безпеки;

• організація всебічної підготовки й підтримки у стані необхідній готовності збройних сил та інших військових формувань, на які покладаються завдання щодо оборони держави;

• завчасне планування застосування збройних сил, з урахуванням різних варіантів (сценаріїв) початку й ведення війни;

• розвиток військової науки й прискорене впровадження її досягнень;

• належне матеріально-технічне оснащення збройних сил, насамперед, зброєю й військовою технікою, створення для цього необхідної науково-технічної й технологічної бази;

• мобілізаційна підготовка посадових осіб органів державного управління та органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ і організацій, населення країни, а також оперативне облаштування території держави;

• створення запасів матеріальних цінностей у державних і мобілізаційних резервах;

• планування й здійснення заходів цивільної й територіальної оборони;

• правове регулювання питань, пов’язаних із забезпеченням оборони.

Таким чином підтримка обороноздатності держави на належному рівні одна з найважливіших функцій керівників органів державного управління та органів місцевого самоврядування. Для реалізації свого права на оборону, в державі завчасно створюються відповідні сили, засоби та органи управління ними (міністерство оборони, збройні сили, мобілізаційні резерви тощо). Їх головна мета - стримування потенційних агресорів загрозою нанесення невідворотної відплати, а у випадку розв’язання війни – ведення повномасштабних воєнних дій.

Досягнення мети значної мірою залежить від адекватної реаліям оцінки оборонної достатності держави, під якою розуміють оцінку збалансованості між рівнем гарантованого забезпечення воєнної безпеки держави та її економічними можливостями.

Як правило, оцінка оборонної достатності держави здійснюється за такими показниками:

• розумна достатність оборони;

• оптимальна чисельність збройних сил;

• допустимий ступінь (міра) воєнно-економічної напруги держави, у тому числі мобілізаційної за мирного та воєнного часу.

Розумна достатність оборони – це мінімальний та якісний рівень військового потенціалу держави, за якого забезпечується надійність оборони держави і водночас не створюється реальної військової загрози іншим державам.

Принциповою умовою втілення в життя цього принципу є створення ефективної системи міжнародного аудиту за дотриманням прийнятих угод у галузі озброєнь, за якої узгоджені засоби і форми контролю виключають виникнення незрозумілих або підозрілих дій з боку будь-якої держави-учасниці угоди.

Розумна достатність оборони забезпечується дотриманням у процесі оборонного планування низки принципів, зокрема:

• підтримання воєнно-стратегічної рівноваги між державами;

• забезпечення прозорості та прогнозованості воєнної політики;

• створення угруповання збройних сил на загрозливих напрямах, якого буде достатньо для досягнення мети стратегічної оборонної операції.

Критеріями оборонної достатності, зокрема, є:

• порівняння кількості та якості озброєння суміжних країн;

• рівень бойового вишколу особового складу;

• порівняння тенденцій розвитку озброєнь і бойової техніки збройних сил та мобілізаційних можливостей;

• можливості збройних сил щодо виконання завдань, які на них покладаються (наприклад, завдання щодо зриву можливої агресії).

Оптимальна чисельність збройних сил, зокрема, визначається:

• характером ймовірних воєнних конфліктів;

• стратегічними завданнями збройних сил відповідно до воєнно-політичного курсу держави;

• станом економіки і мобілізаційних ресурсів держави;

• геополітичними факторами (розмір території, довжина сухопутних та морських кордонів, рельєф поверхні тощо);

• тенденціями розвитку міжнародної воєнно-політичної обстановки.

Варто зазначити, що збройні сили спроможні виконувати стратегічні задачі оборони при відповідному балансі сил з державами, з боку яких очікуються імовірні воєнні загрози.

Співвідношення воєнних потенціалів головним чином обраховують за чисельністю збройних сил та їх видів, а також їхніми основними видами озброєння. Як правило, для відбиття агресії вказане співвідношення не повинно перевищувати 1:2, тобто перевага агресора не повинна бути подвійною.

Останнім часом домінує думка, що вихідним пунктом для вирішення питань, пов’язаних з оборонною достатністю, є оцінка та врахування рівня воєнної безпеки держави.

Цей рівень відображає результат інтегральних зусиль держави, спрямованих на створення достатнього рівня воєнної могутності та зусиль держави у невоєнних сферах. Тобто мова має йти про досягнення раціонального співвідношення зусиль і ресурсів у воєнній та невоєнній сферах для забезпечення належного рівня обороноздатності держави.

Пошук цього співвідношення значною мірою залежить від оцінки воєнно-політичної обстановки. Вказана оцінка є результатом системного дослідження чинників, які призводять до небезпеки розв'язання війни проти тієї чи іншої держави з боку іншої держави та ступеня (міри) вказаної небезпеки. Їх дослідження, як правило, розпочинають з виявлення тенденцій розвитку геополітичних і геоекономічних процесів та воєнної політики вказаних держав.

Визначальне місце при плануванні та реалізації оборонної політики, у тому числі при оцінці оборонної достатності держави належить органам військового управління.

Органи військового управління є суб’єктами СЗНБ. Їх управлінська діяльність охоплює всі сфери життєдіяльності збройних сил та інших утворених відповідно до чинного законодавства військових формувань і проявляється у процесі розробки та реалізації організуючих, регулюючих, координуючих, контролюючих управлінських впливів на об’єкти національної безпеки з метою прогнозування, виявлення, запобігання та нейтралізації загроз воєнній безпеці держави.

Результати діяльності органів військового управління здійснюють значний вплив на ефективність політики національної безпеки внаслідок їх стратегічного значення для нейтралізації воєнних небезпек життєво важливим національним інтересам.

Як правило, об’єктами, на які спрямовуються управлінські впливи суб’єктів органів військового управління є: конституційний лад, державний суверенітет, територіальна цілісність і недоторканість, а вибір конкретних методів впливу на вказані об’єкти обумовлюється необхідністю своєчасного та адекватного реагування на характер і масштаби небезпек воєнного характеру.

Зміст функцій та завдань органів військового управління залежить від форми державного устрою, політичного режиму, характеру та цілей воєнної політики держави. Вони також нерозривно пов’язані з іншими завданнями щодо забезпечення національної безпеки.

При цьому головною метою повсякденної діяльності вказаних органів є підготовка і підтримка на належному рівні бойової та мобілізаційної готовності спеціально створюваних сил і засобів сектору безпеки (передусім збройних сил та інших військових формувань).

Це має гарантувати необхідний рівень захищеності життєво важливих національних інтересів від воєнних небезпек, а також нейтралізацію воєнної загрози послаблення ролі держави як суб’єкта міжнародних відносин й її спроможності реалізувати національні інтереси на міжнародній арені.

Функції та завдання органів військового управління знаходять правове закріплення в законах, концепціях, воєнних доктринах, стратегіях, військових статутах, наказах, директивах та розпорядженнях військового командування. Вони спрямовані передусім на:

• підготовку обґрунтованих пропозицій щодо оборонного планування;

• стратегічне планування застосування збройних сил та інших утворених відповідно до чинного законодавства військових формувань;

• оперативну, мобілізаційну та бойову підготовку командування, штабів, підпорядкованих їм сил (військ), їх всебічне забезпечення.

Їх належне виконання має забезпечити ефективне застосування військ (сил) за їх штатним призначенням для стримування зростання або для зниження рівня воєнної загрози, відбиття можливої воєнної агресії та сприяння створенню передумов для уникнення застосування збройної сили у внутрішньополітичних конфліктах.

Ключовим завданням органів військового управління є також створення та вдосконалення організаційно-правових та управлінських механізмів для забезпечення досягнення визначених Воєнною доктриною та Стратегією воєнної безпеки воєнно-політичних цілей.

Виконання цього завдання, зокрема, передбачає:

• прогнозування тенденцій розвитку та оцінку воєнно-політичної обстановки;

• моніторинг впливу на національну безпеку процесів, що породжують воєнні небезпеки;

• оцінку характеру можливих воєнних конфліктів, причин їх виникнення, форм воєнних дій та засобів збройної боротьби і на цій основі підготовку пропозицій вищому політичному керівництву щодо доктринальних цілей воєнної політики держави;

• удосконалення нормативно-правової бази, необхідної для ефективного функціонування збройних сил та інших військових формувань;

• удосконалення організаційної структури збройних сил та інших військових формувань, їх кадрового, фінансового, матеріально-технічного та іншого забезпечення.

Суб’єктами, які виконують функції органів військового управління в Україні є:

• Президент України (Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України);

• Генеральний штаб Збройних Сил України;

• командування видів Збройних Сил України;

• оперативні командування;

• командування військових об’єднань, з’єднань, військових частин;

• інші штаби, командування, управління у Збройних Силах України та інших утворених відповідно до законів України військових формуваннях.

Головний орган військового управління - Генеральний штаб Збройних Сил України, який під час війни є робочим органом Ставки Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України.

Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Міністерство оборони України, центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, інші державні органи та органи управління, у функціях і задачах яких українським законодавством передбачена відповідальність за вирішення питань національної безпеки, шляхом виконання політичних та адміністративних функцій державного управління національною безпекою, сприяють виконанню функцій та завдань органів військового управління.

Надання діяльності органам військового управління наукового характеру передбачає комплексне використання результатів досліджень різних галузей науки (філософії, політології, права, соціології, технічних та військових наук, економіки та інших), а також подальший розвиток наукових досліджень з актуальних проблем будівництва Збройних Сил.

Зокрема, актуальними є дослідження щодо вдосконалення методології оборонного та стратегічного планування, підходів щодо обґрунтування раціональної структури Збройних Сил, оптимізації процедур прийняття управлінських рішень з питань забезпечення обороноздатності та оборони держави.

Чільне місце у процесі оборонного планування належить оборонно-промисловому комплексу (далі – ОПК).

Як правило, під цим поняттям розуміється неформальне об'єднання виробників військової продукції, представників збройних сил та органів державного управління, яке утворюється з метою координації зусиль у сфері науково-технічного та матеріально-технічного забезпечення потреб національної оборони та постачання озброєння і військової техніки іноземним державам в рамках військово-технічної співпраці.

ОПК об'єднує великі державні і приватні підприємства з іншими виробниками військової продукції, науково-дослідними і випробувальними організаціями, установами збройних сил і органами державного управління, які замовляють військову продукцію.

Таким чином основними складовими ОПК є:

• державні установи і організації-замовники, від яких залежить ухвалення рішень про переозброєння або створення окремих зразків озброєння та військової та спеціальної техніки, постановка технічного завдання, проведення конкурсу серед підрядників і затвердження готових проектів (перелік установ, уповноважених здійснювати державне замовлення на розробку і виробництво озброєнь та військової техніки, а також процедура його формування, у різних країнах різна);

• спеціалізовані науково-дослідні та дослідно-конструкторські організації (інститути, конструкторські бюро, лабораторії тощо), які здійснюють науково-пошукові та дослідно-конструкторські роботи по розробці озброєнь та військової техніки і які, як правило, зобов'язані забезпечити відповідний режим таємності вказаних робіт, щоб не допустити розголошення відомостей, які становлять державну таємницю;

• оборонне виробництво (заводи, верфі, інші виробничі потужності, що безпосередньо займаються виготовленням зброї, бойової техніки, літальних апаратів, військових кораблів, боєприпасів, тощо);

• структурні підрозділи збройних сил та інших військових формувань, що займаються проведенням військових випробувань зразків зброї, бойової техніки, літального апарату тощо, а також постановкою на озброєння нових і зняття з озброєння застарілих зразків, організацією їх складського зберігання;

• міжнародна торгівля і постачання зброї за кордон, яка здійснюється уповноваженими на те державними підприємствами (в Україні це – державне підприємство «Укрспецекспорт»).

Окрім того у деяких країнах, наприклад в США, існує так зване військово-промислове лобі (неформальне об'єднання представників законодавчої та виконавчої гілок влади, промисловців і підприємців, які проводять узгоджену політику підтримки військових кампаній з метою отримання нових державних замовлень), яке умовно можна розглядати як специфічну галузь ОПК.

На час здобуття незалежності Україна успадкувала фактично економіку військового часу, бо на оборону у 1990 році витрачалось 27% від ВВП.

Водночас структура вітчизняного науково-технічного і виробничого потенціалу оборонної промисловості України була незбалансованою та не відповідала потребам її оборони⁶⁹. Тому збереження вказаного потенціалу було економічно недоцільним, а відтак постало складне завдання реструктуризації економіки та її складової – ОПК.

На жаль, стратегічний підхід до управління ОПК України було започатковано тільки у 1999 році, коли було прийнято Закон України "Про державне оборонне замовлення", який, зокрема, визначив організаційно-правові та економічні засади формування, розміщення, фінансування та виконання державного оборонного замовлення.

Ефективна оборонна політика забезпечується дотриманням певних принципів її розробки, зокрема:

• застосування програмно-цільового методу для забезпечення оптимального та ефективного використання державних ресурсів;

• забезпечення системності, безперервності та паралельності процесу планування із максимально можливим збереженням колегіальності у прийнятті остаточних управлінських рішень;

• гарантування з боку держави організаційно-технічного, науково-методичного, інформаційного, матеріального, фінансового забезпечення реалізації планів і державних програм у сфері оборони;

• забезпечення самостійності та відповідальності суб’єктів планування за визначення його основних показників у контексті гарантування своєчасності та адекватності першочергових заходів щодо захисту національних інтересів від загроз у воєнній сфері;

• застосування демократичного цивільного контролю за діяльністю Збройних Сил та інших військових формувань.

Суб’єктами оборонного планування в Україні є:

• Верховна Рада України;

• Президент України; Кабінет Міністрів України;

• РНБО України;

• центральні органи виконавчої влади, які здійснюють керівництво Збройними Силами України та іншими військовими формуваннями;

• Генеральний штаб ЗС України;

• місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування;

• урядові комісії, міжгалузеві та відомчі робочі групи.

Так, координація заходів і загальний контроль у сфері оборонного планування покладається на РНБО України, а Кабінет Міністрів України організовує розробку, виконання і здійснює контроль за виконанням державних програм розвитку ЗС України та інших військових формувань.

Тому центральні органи виконавчої влади, які здійснюють керівництво військовими формуваннями, щороку подають до Кабінету Міністрів України звіт про стан оборонного планування, виконання оборонного бюджету та державних програм розвитку відповідних військових формувань.

Керівними документами оборонного планування є нормативно-правові акти з питань забезпечення національної безпеки та з питань соціально-економічного розвитку.

В Україні серед них, зокрема: Закони України "Про оборонне планування" та "Про державне оборонне замовлення", Стратегія національної безпеки, Стратегія воєнної безпеки, Воєнна доктрина, Стратегічний оборонний бюлетень, Державна програма розвитку озброєння та військової техніки.

Перелік та зміст завдань забезпечення обороноздатності держави постійно розширюється від суто військових до участі в миротворчих та антитерористичних операціях, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій тощо.

Це потребує відповідної реакції органів державної влади та військового управління, які приймають участь у розробці та реалізації оборонної політики. Зокрема, це стосується вдосконалення організаційно-правових засад системи формування оптимального оборонного бюджету.