КаляноваЮГДиссертацияПолномочияоргановгосударственнойвластисубъ

101

самоуправления. Об этом свидетельствуют в том числе приведенные выше модели осуществления полномочий.

С наибольшей долей вероятности субъекты Российской Федерации устанавливают в регионах соответствующую модель реализации полномочий под воздействием двух основных факторов: определяемых приоритетов, целей и задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, а также от сложившейся системы органов государственной власти, их взаимодействия между собой.

Несмотря на существующую систему органов государственной власти, в

каждом субъекте Российской Федерации складывается особый механизм реализации полномочий в области организации местного самоуправления. Это зависит, во-первых, от смыслового значения конструкции «организация местного самоуправления», а, во-вторых, от разграничения полномочий между органами государственной власти в данной области. В субъектах Российской Федерации региональными органами власти полномочия реализуются в зависимости от самостоятельной интерпретации вопроса организации местного самоуправления.

Особенно данный факт наблюдается в исполнительной власти. Организация местного самоуправления трактуется как в широком, так и в узком значениях.

Кроме того, проведенный анализ полномочий показал, что именно в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации находятся вопросы, которые по своей природе и сущности компетенции им не свойственны, даже исходя из наименования органа. Например, Министерство экономического развития и инвестиций Самарской области занимается разработкой предложений по совершенствованию законодательства в сфере территориального развития и местного самоуправления167. В этой связи можно предположить, что территориальная организация формируется на основе экономического и инвестиционного потенциалов региона. Министерство

167 Об утверждении Положения о министерстве экономического развития и инвестиций Самарской области: постановление Правительства Самарской области от 20.06.2007 № 83 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

102

внутренней политики Кировской области участвует в организационном обеспечении выборов в органы местного самоуправления, проведении местных референдумов168, в то время как данные вопросы должны по сути относится к компетенции избирательной комиссии. В Пермском крае профильное министерство в рамках компетенции организует и обеспечивает работу по назначению и выплате денежного пособия лицам, замещавшим отдельные муниципальные должности169. В Республике Мордовия методическое обеспечение деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления по развитию правовой, территориальной и финансово-экономической основ местного самоуправления находится в ведении управления государственной службы Администрации главы Республики Мордовия170.

Подобная регламентация полномочий в субъектах Российской Федерации не позволяет в полной мере оценить реальные действия со стороны органа исполнительной власти. Наблюдается диспропорция в смысловом значении полномочий, а также эффективности их реализации. Причиной сложившегося разнообразия механизмов реализации полномочий органов государственной власти может также являться отсутствие в Законе об общих принципах конкретного перечня полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации и осуществления местного самоуправления.

Представляется, что организация местного самоуправления органами государственной власти должна разворачиваться на основе установленных общих

168 Об утверждении Положения о министерстве внутренней политики Кировской области: постановление Правительства Кировской области от 19.12.2018 № 583-П [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

169Об утверждении Положения о Министерстве территориального развития Пермского края: постановление Правительства Пермского края от 08.10.2012 № 1032-п [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

170Об утверждении Положения об Управлении государственной службы Администрации Главы Республики Мордовия: указ Главы Республики Мордовия от 09.12.2013 № 312-УГ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

103

правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления. При выстраивании механизма реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации имеется необходимость четкого разграничения полномочий не только между органами государственной власти, но и внутри самого органа власти.

Распределение полномочий должно осуществляться в зависимости от способов организации местного самоуправления. При закреплении за органом государственной власти соответствующих формулировок особенно важно отразить суть представляемого полномочия, региональные полномочия в области организации должны быть конкретизированы и детально изложены (например,

ведение регистра муниципальных правовых актов, разработка региональных программ развития местного самоуправления, подготовка предложений по совершенствованию территориальной организации), то есть меньшей степени выполнять обеспечительную функцию.

Вто же время со стороны высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должна осуществляться координация и контроль за выполнением полномочий исполнительными органами власти в области организации местного самоуправления.

Вусловиях совершенствования регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти и осуществления местного самоуправления представляется логичным образование специального органа власти, выполняющего полномочия по организации и осуществлению местного самоуправления, находящегося в непосредственном подчинении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, и обладающего правом координации других исполнительных органов, а также тесно взаимодействующих

вустановленных формах с законодательным органом государственной власти,

органами местного самоуправления, гражданами и другими организации,

участвующими в развитии местного самоуправления на территории субъекта

Российской Федерации.

104

§2. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации территориальных основ местного самоуправления и особенности их реализации

Одними из актуальных вопросов и, одновременно, сложными в правоприменительной практике в области местного самоуправления продолжают оставаться вопросы территориальной организации местного самоуправления.

Становление территориальной организации в Российской Федерации, как отмечает В.И. Фадеев, происходило в 4 основных этапа (1 этап с 1991 по 1993 годы, когда местное самоуправление организовано на основе административно-

территориальных единиц, 2 этап - в период конституционной реформы и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, когда был закреплен поселенческий принцип, 3 этап связан с принятием Федерального закона № 154-

ФЗ, которым определены виды муниципальных образований, общие параметры территорий муниципальных образований и полномочия субъектов Российской Федерации, порядок территориальных изменений находился в компетенции региональных органов власти. Следующий этап (четвертый) связан с принятием Федерального закона № 131-ФЗ и с переходом к единообразной для всех субъектов Российской Федерации территориальной организации местного самоуправления)171. Введена двухуровневая система, созданы муниципальные образования (городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа). Кроме того, были определены требования, исходя из которых определяются границы муниципальных образований, регламентирован порядок изменения указанных границ, а также порядок преобразования муниципального образования. Были определены формы учета мнения населения.

Однако муниципальная реформа 2003 года усложнила территориальные основы местного самоуправления, установленные требования к составу

171 См.: Фадеев В.И. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1996. С. 15-27.

105

территории не привели к устойчивому развитию местных территорий и образованию муниципальных образований. В качестве примера следует привести

2009 год, когда федеральными изменениями была упрощена процедура выражения мнения населения по вопросу объединения поселений, по всей стране повсеместно начался процесс укрупнения муниципальных образований

(объединение сельских поселений, сельских и городских поселений).

В частности, в Нижегородской области в результате преобразований муниципальных образований, прошедших в 2009-2010 годах, в процессе объединения участвовало 355 муниципальных образований и общее количество муниципальных образований сократилось на 212 (с 662 до 450) единиц. Одной из причин такого существенного сокращения явилась разнородность по количеству муниципальных образований в пределах муниципального района и неравные экономические условия среди поселений. Большая часть территории Нижегородской области (32 из 48 муниципальных районов) была отнесена к территориям с высокой плотностью населения172. Муниципальных районов с низкой плотностью населения в области не было. Муниципальные районы были очень разнородны по составу: количество городских и сельских поселений в одном муниципальном районе до 3 раз превышало количество городских и сельских поселений в другом районе, количество населенных пунктов в одном муниципальном районе до 16 раз превышало количество населенных пунктов в другом районе. При такой организации территории не прослеживалось четкой зависимости от размера территории или численности населения173.

Последующие изменения федерального законодательства, обусловленные введением новых видов муниципальных образований, уточнением требований к составу территории, порядка образования муниципальных образований не

172Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения: распоряжение Правительства РФ от 25.05.2004 № 707-р // Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2318.

173См.: Калянова Ю.Г., Степанов Д.В. Об опыте преобразования муниципальных образований Нижегородской области // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. – 2017. – № 3. – С. 40-44.

106

останавливают процесс укрупнения территорий в субъектах Российской Федерации.

Следует предположить, что данная тенденция вызвана поиском оптимальной модели управления территорией, в основе которой заложен экономический фактор развития субъекта Российской Федерации. В настоящее время экономическое и пространственное развитие территории субъекта Российской Федерации и образованных муниципальных образований связано с Стратегией пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года174. В рамках реализации основных направлений документа все активнее обсуждается развитие городских территорий, которые бы аккумулировали все ресурсы экономического и социального развития, выступали центром по отношению к прилегающим территориям и образовывали единую систему, связанную, в первую очередь, с производственными, трудовыми процессами, а также развитие малых и средних городов и крупных сельских населенных пунктов, являющихся межмуниицпальными центрами для сельских близлежащих территорий, обеспечивающих население различными видами услуг.

Логично предположить, что работа в данном направлении невозможна без учета существующих территориальных принципов организации местного самоуправления. Государственно-правовая региональная политика в области организации территории муниципального образования должна включать решение следующих основных вопросов: каким статусом возможно наделение муниципального образования, каковы его границы, каковы перспективы его развития, как будет принимать участие населения в этих процессах.

Решение данных вопросов осуществляется с помощью установленных Федеральным законом № 131-ФЗ полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере территориальных основ местного самоуправления.

174 Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 13.02.2019 № 207-р [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005202019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 01.04.2019).

107

Однако сложные юридические конструкции, вводимые федеральным законодателем при совершенствовании территориальных принципов, влекут неоднозначное толкование и произвольное применение ряда правовых норм органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации своих полномочий. Представляется целесообразным рассмотреть некоторые из них.

Всоответствии с частью 1.1 статьи 10 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальное образование наделяется законом субъекта Российской Федерации соответствующим статусом. При наделении необходимо учитывать, в том числе требования по составу территории муниципальных образований, установленные статьей 11 названного Федерального закона. В научной литературе сложились различные мнения по вопросу определения статуса муниципального образования, Например, по мнению П.А. Астафичева статус муниципального образования характеризуется теми существенными элементами, которые отражают юридическую личность муниципального образования, а именно: территория, население, властные полномочия и публично-значимые функции, наличие выборных органов местного самоуправления, публичной собственности и ряд других элементов175. При отнесении территории муниципального образования к определенному виду необходимо учитывать существующее различие в объеме конституционных и иных прав и свобод человека, их гарантий, а также оптимальный объем полномочий, с которым способно справиться муниципальное образование соответствующего статуса176.

Вто же время обозначенные в Федеральном законе № 131-ФЗ критерии, которые необходимо соблюдать при наделении муниципального образования соответствующим статусом, позволяют неоднозначно подходить к регулированию

175См.: Астафичев П.А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 4. С. 24-28.

176См.: Шугрина Е.С. Особенности правового статуса разных видов муниципальных образований // Lex russica. 2017. № 2. С. 17-25; Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М., 2010. 255 с.

108

данного вопроса субъектом Российской Федерации. Особенно это касается статуса городского округа177.

По смыслу положений части 2 статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ статусом городского округа должна наделяться территория, на которой уже сложилась необходимая для обеспечения жизни населения инфраструктура. Она должна являться одним из ресурсов для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Кроме того, при наделении статусом городского округа должны учитываются перспективы развития территории, подтвержденные генеральным планом. При этом, что понимается под «сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктурой» и каковы критерии ее «необходимости» для «самостоятельного решения вопросов», федеральный закон не конкретизирует. Как видно, в числе перечисленных критериев не учитывается, на наш взгляд, основной -

экономическая основа, на которой основывается деятельность местного самоуправления, и выстраиваются модели пространственного развития территории субъекта Российской Федерации.

Недостаточность регламентации критериев наделения статусом городского округа компенсируется правовым регулированием данного вопроса в законодательстве субъектов Российской Федерации. Складывается практика соотношения города как административно-территориальной единицы и городского округа как единицы муниципальной. Встречаются случаи, когда независимо от деления города статусом городского округа наделяются все города, либо наделяются городским округом отдельные, наиболее значимые для развития региона в целом, либо наделяются данным статусом только административный

177См.: Калянова Ю.Г. Полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам территориальной организации местного самоуправления: проблемы реализации // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2017. № 5. С.101-109.

109

центр178. Также существует практика наделения городского поселения статусом городского округа, образованного в результате объединения всех поселений (сельских, городских), входящих в состав муниципального района. Такая форма наделения статусом городского округа встречается в законодательстве Московской179 и Нижегородской областях. В период с 2010 по 2015 годы таким способом преобразовано 9 муниципальных районов Нижегородской области180. В обоих случаях полагаем, что критерии, установленные Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, отодвигаются на второй план, ибо главными критериями являются уровень социально-экономического развития территории муниципальных образований и ее управляемость, преследуя цель - повышение эффективности осуществления местного самоуправления.

Однако, рассматривая преобразование городской территории с целью повышения эффективности ее управления, изменениями федерального законодательства для распространения двухуровневой модели организации местного самоуправления на крупные городские округа были введены два новых вида муниципального образования «городской округ с внутригородским делением» и «внутригородской район».

Вместе с тем критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы в силу установленных федеральных норм должны устанавливаться законами субъекта Российской Федерации, что является исключением их общих правил наделения статусом муниципального образования. Таким образом, можно говорить о существующих различных подходах федерального законодателя по вопросу наделения статусом муниципального образования верхнего уровня местной власти.

178См.: Баженова О.И. Современные проблемы организации муниципальной власти в городских округах: состояние и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 54-66.

179См.: Шугрина Е.С., Петухов Р.В. Об особенностях изменения территориальных основ местного самоуправления в Московской области на примере Шаховского района // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 2. С. 42-46.

180См.: Калянова Ю.Г., Степанов Д.В. Об опыте преобразования муниципальных образований

Нижегородской области // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2017. № 3. С. 40-44.

110

В то же время практика показала, что правовое регулирование в этой области осуществляется на основе «старых» норм, нежели «новых». С момента принятия федеральных изменений наделение муниципальных образований статусом городского округа с внутригородским деление произошло лишь в трех субъектах страны (в Челябинской области – город Челябинск и 7 районов (2014 год), в Республике Дагестан – город Махачкала и 3 района, и в Самарской области

– город Самара и 9 районов (2015 год).

Причин может быть несколько, среди них:

существующие политические противостояния между местными и региональными властями;

совокупность последствий в результате перехода на данную модель организации (создание внутригородских районов неизбежно влечет увеличение численности депутатов, муниципальных служащих, расширение аппарата, создание иных органов, и, как следствие, увеличение бюджетных расходов, дублирование вопросов местного значения, разграничение прав собственности на имущество и т.п.181);

исторически сложившееся административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации со своими особенностями;

наличие правовых неточностей не только в Законе об общих принципах, но

идругих федеральных актах.

Кпримеру, нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ определяют, что состав территории такого вида муниципального образования образуется в результате присоединения поселения к городскому округу с внутригородским делением (часть 6.2 статьи 13). В данном случае представляется недостаточно обоснованным применять законодательно предусмотренный порядок присоединения поселений к городскому округу с внутригородским делением и наделять его во всех без исключения случаях статусом внутригородского района. Вполне допустимы ситуации, при которых создание

181 См.: Бабун Р.В. К вопросу о внутригородских муниципальных образованиях // Местное право. 2014. № 5. С. 3-8.