КаляноваЮГДиссертацияПолномочияоргановгосударственнойвластисубъ

171

наблюдается в принимаемых законах субъектом Российской Федерации,

регламентирующих данный порядок. В одних случаях законами субъектов Российской Федерации устанавливаются общие нормы, отдавая приоритетную роль в данном вопросе муниципальному уровню, в других случаях прописываются конкретные действия органов местного самоуправления при применении меры ответственности (основание для применения меры ответственности, сроки принятия решений) (например, Курская, Смоленская,

Тульская, Тюменская области264).

Неоднозначность вызвала оценочная норма-критерий «несущественности»,

который необходимо учитывать при применении ответственности. Используя подобные термины в федеральном законе, не раскрывая их содержание, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вынуждены сопровождать правовое регулирование дополнительными методическими разъяснениями для органов местного самоуправления, которые носят рекомендательный характер.

264 О порядке принятия решения представительным органом местного самоуправления о применении мер ответственности к депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, представившим недостоверные или неполные сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, если искажение этих сведений является несущественным: закон Курской области от 11.12.2019 № 128-ЗКО [Электронный ресурс] // Официальный интернетпортал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 30.12.2019); О порядке принятия в Смоленской области решения о применении к депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления мер ответственности, указанных в части 7.3-1 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: закон Смоленской области от 25.10.2019 № 106-з. [Электронный ресурс] // Официальный интернетпортал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 30.12.2019); О порядке представления гражданами, претендующими на замещение муниципальной должности, и лицами, замещающими муниципальные должности, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и порядке проверки достоверности и полноты указанных сведений: закон Тульской области от 29.05.2017 № 36-ЗТО. [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 30.12.2019); О внесении изменений в Закон Тюменской области "О местном самоуправлении в Тюменской области: Закон Тюменской области от 28.11.2019 № 83. [Электронный ресурс] // Официальный интернетпортал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:

30.12.2019).

172

Реализуя полномочия органами государственной власти субъекта Российской Федерации по определению какого-либо порядка, невозможно определить пределы нормативного регулирования уровнем субъекта Российской Федерации. Особенно это трудновыполнимо в рамках установленных общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Термин порядок предполагает организованность, последовательность действий, и в ряде случаев, самостоятельность регулирования, что прямо не вытекает из положений Закона об общих принципах полномочий. В случае предоставления полномочий региональным органам государственной власти законодательная норма должна носить более конкретный смысл, не допуская возможность его неоднозначного применения.

Всвязи с совершенствованием вопросов функционирования публичной власти особо стоит выделить существующие формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Внастоящее время в сфере регулирования Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ вопросов межмуниципального сотрудничества субъектам Российской Федерации предоставлено право определять полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по их взаимодействию с советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации (статья 66 Федерального закона № 131-ФЗ).

Анализируя региональные законы в рамках указанного полномочия, можно обратить внимание на следующие особенности правового регулирования:

- субъекты Российской Федерации регулируют вопрос, касающийся как полномочий по взаимодействию органов государственной власти субъектов Российской Федерации с советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации, так и непосредственного форм взаимодействия между сторонами;

173

-большая часть региональных законов принята в период 2009 -2010 годов и содержат, как правило, до 7 статей, которые в основном не подлежали новой редакции;

-в большинстве случаев содержание законов субъектов Российской Федерации содержит основные принципы взаимодействия сторон, среди которых принципы законности; добровольности, сотрудничества и партнерства, гласности,

социальной ответственности, самостоятельности Совета муниципальных

образований в решении уставных задач. Однако содержание данных принципов

не раскрывается;

-полномочия органов государственной власти направлены, как правило, на информирование, обеспечение, привлечение, содействие Совету муниципальных образований и касаются в большей степени форм (способов) организации работы;

-несмотря на различное регулирование субъектами Российской Федерации самого вопроса во исполнение федерального законодательства (о полномочиях, о

взаимодействии), содержание актов практически единообразно.

Принятые законодательные акты субъектов Российской Федерации не содержат конкретных полномочий, направленных на достижение эффективного взаимодействия в различных сферах деятельности, и не отражают организационную и координирующую (содействующую) функцию региональных властей. Представляется, что законы субъектов Российской Федерации приняты в целях реализации своего права, их содержание «формализовано», а это, в свою очередь, что не отражает значение деятельности совета муниципальных образований на территории субъекта Российской Федерации.

Обозначенные ранее основные направления деятельности совета муниципальных образований в пределах территории региона являются весьма актуальными и по сей день265. Конечно, что-то осуществляется из обозначенных,

но все направления деятельности носят диспозитивный характер.

265 См.: Бабичев И.В. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации как публично-правовые субъекты и институты местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 39-44.

174

В целях содействия развитию местного самоуправления как публичного института при органах государственной власти различного уровня все чаще стали создаваться совещательные, консультативные органы. Например, на федеральном уровне при должностных лицах созданы советы по развитию местного самоуправления266. На региональном уровне такие органы создаются как при органах законодательной, так и исполнительной власти. К примеру, в

Нижегородской области создана Ассоциация представительных органов муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов Нижегородской области при Законодательном Собрании Нижегородской области267. В Пермском крае действует Совет представительных органов муниципальных образований Пермского края268, в Новгородской области Совет по местному самоуправлению при Новгородской областной Думе269.

Организационная работа осуществляется и под руководством высших должностных лиц субъектов Российской Федерации270.

266 О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления: указ Президента РФ от 02.11.2007 № 1451 // Собрание законодательства РФ. 2007. № 45. Ст. 5462; О Совете по местному самоуправлению при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление СФ ФС РФ от 28.10.2015 № 415-СФ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 45. Ст. 6228.

267О принятии Положения об Ассоциации представительных органов муниципальных районов и городских округов в Нижегородской области при Законодательном Собрании Нижегородской области: постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 27.05.2010 № 2097-IV Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

268О Совете представительных органов муниципальных образований Пермского края: постановление Законодательного Собрания Пермского края от 16.08.2007 № 377 // Кодекс: электронный фонд правовой и нормативно-технической документации: [сайт]. 2019. URL: http://docs.cntd.ru/document/911517538 (дата обращения: 19.05.19).

269О Положении о совете по местному самоуправлению при Новгородской областной Думе: постановление Новгородской областной Думы от 22.09.2010 № 1546-ОД // Кодекс: электронный фонд правовой и нормативно-технической документации: [сайт]. 2019. URL: http://docs.cntd.ru/document/469201382 (дата обращения: 19.05.19).

270О Совете по обеспечению развития местного самоуправления в Пермском крае: указ Губернатора Пермского края от 16.05.2013 № 54 (утратил силу) // Официальный интернетпортал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.2019); В Нижегородской области проводятся совещания с главами местного самоуправления и главами администраций муниципальных районов и городских округов. Специального положения о проведении данных мероприятий не утверждено, но практика таких совещаний ведется с 2010 года, в рамках проводимых ежеквартально заседаний рассмотрено более 400 вопросов касающихся различных сфер общественных отношений, связанных с

175

Цели и задачи указанных органов сводятся к эффективному взаимодействию всех заинтересованных сторон для совместной реализации публичных функций и задач, обобщения проблемных вопросов, возникающих при реализации ими полномочий, при решении задач и поручений, поставленных в ходе проводимой государственной политики, при исполнении нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.

Оказывая информационную и организационно-методическую поддержку,

региональные органы власти выступают «координаторами» в решении некоторых вопросов как верхнего уровня, так и нижнего уровня власти. Особенно это актуально при решении вопросов комплексного социально-экономического развития муниципальных образований путем выполнения программ федерального

ирегионального уровня, при реализации национальных проектов, отдельных государственных полномочий.

Вместе с тем подобные формы работы не вытекают из установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», тем самым являются законодательно не закрепленными. Установленное сегодняшнее правовое регулирование по определению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по их взаимодействию с региональными советами не отвечает сегодняшним потребностям развития публичных отношений между региональной

имуниципальной властью. Иными словами, действующие нормы утратили свою актуальность, являются недостаточными в формировании правоотношений.

Организация деятельности ассоциаций (советов) муниципальных образований субъектов Российской Федерации основана на положениях гражданского законодательства и законодательства о некоммерческих организациях. Вместе с тем создание в указанной организационно-правовой форме объединений не предполагает решение публичных задач и функций, а

носит исключительно частный характер.

реализацией тех или иных полномочий (большинство вопросов находится под контролем исполнения).

176

Кроме того, данное объединение, основанное на членстве, предполагает внесение имущественных взносов, что зачастую предусматривает отказ от вхождения муниципального образования в Совет. Кроме того, допуская такую возможность, должностные лица регионального уровня власти могут принимать участие в заседаниях органов с правом совещательного голоса, если это установлено самим учредительным документом.

Полагаем, что вопросы, связанные с порядком создания, организации и деятельности советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации возможно регулировать законом субъекта Российской Федерации, учитывая региональные особенности организации при условии установления прямого регулирования данного полномочия в Федеральном законе № 131-ФЗ.

Во-первых, это может поспособствовать эффективному взаимодействию как между региональной, так и муниципальной власти и между уровнями муниципальной власти. Во-вторых, законодательно закрепить существующие формы взаимодействия, используя в качестве основного звена этих отношений Совет муниципальных образований. Такой подход позволит повысить роль данного органа в организации местного самоуправления. В- третьих, такая площадка как Совет муниципальных образований для муниципалитетов может стать той структурой, через которую органы местного самоуправления могут не только сотрудничать в другими органами власти, но и влиять на решения, затрагивающие интересы местного самоуправления, быть реальным партнером в социально-экономическом развитии как муниципальных образований, так и самого субъекта Российской Федерации.

В свою очередь, со стороны органов государственной власти этот орган может выступать в качестве эффективной площадки представления интересов всех уровней публичной власти, легальным механизмом проведения консультаций с органами местного самоуправления.

Стоит отметить, что согласно резолюции съезда Конгресса от 7-8 февраля 2019 года, на котором обсуждались вопросы развития советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации и иных

177

ассоциаций межмуниципального сотрудничества, а также взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации, с целью создания условий для социально-экономического развития муниципальных образований в адрес органов государственной власти субъектов Российской Федерации отмечено ряд рекомендаций, направленных на повышении статуса советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в том числе рекомендация по разработке и принятию законов субъекта Российской Федерации «Об основах взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации с советом муниципальных образований данного субъекта Российской Федерации». В то же время их реализация невозможна без совершенствования норм, установленных в Федеральном законе № 131-ФЗ и иных федеральных законах.

Уточнение порядка формирования советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации позволит повысить их роль и значение как публичного института, исключить необходимость формирование координирующих и консультативных органов при органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также определить границы и пределы полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по организационным вопросам, возникающим в процессе взаимодействия.

Однако не исключаем другие способы законодательного оформления форм взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления в законодательных актах субъектов Российской Федерации. Предпосылки для регулирования обозначены в поправках к Конституции Российской Федерации, направленные на совершенствование отдельных вопросов организации публичной власти, внесенные Президентом Российской Федерации.

Поправками закрепляется выполнение органами местного самоуправления публичных функций и полномочий, имеющих государственное значение во взаимодействии с органами государственной власти независимо от ее уровня.

178

Такое взаимодействие направлено, в первую очередь, на эффективное решение задач в интересах населения.

Полагаем, что для усиления координации вопросов, решающих муниципальными органами власти, на уровне субъекта Российской Федерации может быть создан орган, имеющий публичный статус. Практика его законодательного оформления уже имеется в Нижегородской области, закреплен статус Регионального совета. В задачи органа публичного управления могут входить как стратегические направления деятельности (например, выработка предложений по развитию местного самоуправления, по реализации государственных программ и стратегии развития субъекта Российской Федерации, пространственному развитию), так и узкопрофильные направления деятельности (например, обсуждение перераспределения полномочий, вопросы их финансирования, повышение участия в граждан в осуществлении местного самоуправления, выработка предложений по совершенствованию структуры и деятельности органов местного самоуправления).

В то же врем правовая основа деятельности таких органов должна состоять не только из положений Конституции Российской Федерации, но и положений Закона об общих принципах. Учитывая, что принятие поправок к Конституции Российской Федерации потребуют изменений в Закон об общих принципах,

полагаем, что Закон может быть дополнен статьей, определяющий взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти

Редакция предлагается следующая:

«Статья 81 Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти.

1. Для обеспечения взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления, а также эффективного решения вопросов местного значения и иных задач в интересах населения муниципальных

179

образований в субъектах Российской Федерации могут быть образованы советы по развитию местного самоуправления.

2. Полномочия и иные вопросы организации деятельности советов по развитию местного самоуправления осуществляются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.».

180

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного исследования представляется возможным

сформулировать выводы и обобщения, а равно предложения и рекомендации,

состоящие в следующем:

1.Правовая природа полномочий органов государственной власти имеет ярко выраженный государственно-властный характер. В то же время в нормативном правовом регулировании субъектов Российской Федерации наблюдается различная интерпретация как самого термина «полномочие», так и термина «предметы ведения», а также «компетенция», происходит смешение таких понятий. Наблюдается заимствование правовых конструкций без учета специфики их регулирования, что также не позволяет выразить самостоятельное видение объема полномочий.

2.Общие принципы организации местного самоуправления представляют собой многокомпонентный и обладающий собственной спецификой правовой институт, который является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и регулирует муниципально-

правовые отношения в зависимости от основных направлений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Издание двух федеральных законов, устанавливающих общие принципы организации местного самоуправления, в пределах неизменной конституционной нормы, привело к созданию ситуации, исходя из которой не представляется возможным довольно четко разграничить полномочия между Российской Федерации и ее субъектов в вопросах организации местного самоуправления.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации,

имеющие одинаковое содержание, федеральным законодателем интерпретировались как в рамках «основ», так и «общих принципов».

3. В субъектах Российской Федерации сложились различные механизмы реализации полномочий в области организации местного самоуправления,

которые можно определить в пять основных моделей: