КаляноваЮГДиссертацияПолномочияоргановгосударственнойвластисубъ

51

Вотличие от раннее действующего федерального акта, Федеральным законом № 131-ФЗ общие принципы организации местного самоуправления сформулированы более конкретно, разделив на общие правовые, территориальные, организационные и экономические. Кроме того, положениями Федерального закона № 131-ФЗ внесена ясность, что общие принципы определяются исключительно его нормами, а их корректировка возможна только при внесении изменений и дополнений в этот Закон (часть 2 статьи 4).

Однако по тексту Федерального закона № 131-ФЗ повторно не раскрывается содержание общих принципов, как и прежде, не представляется возможным выделить нормы, относящиеся к закреплению общих принципов, в пределах которых органы государственной власти соответствующего уровня осуществляют правовое регулирование.

Вто же время сравнительный анализ двух федеральных законов (прежнего

идействующего) показал, что вводимые полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, имеющие одинаковое содержание, федеральным законодателем интерпретировались как в рамках «основ», так и в рамках «принципов». Например, если по Закону № 154-ФЗ полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению и изменению границ муниципальных образований относилось к территориальным основам местного самоуправления, то в настоящий период полномочие рассматривается в контексте территориальных принципов организации местного самоуправления.

Аналогичный подход наблюдается также в отношении экономических принципов организации местного самоуправления, ранее – финансово-

экономических основ. Правовые нормы одинаковы по содержанию и соотносятся с конституционными принципами: муниципальная собственность признается и защищается государством, органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. В обоих случаях органы государственной власти субъектов Российской Федерации оказывают

52

финансовую поддержку (например, полномочия по закреплению отчисления от налогов, доходных источников для покрытия расходов местных бюджетов, предоставлению субсидий и иных межбюджетных трансфертов).

Далее, в преамбуле Федерального закона № 131-ФЗ федеральный законодатель указал на организационные принципы, однако в структуре Закона они не указываются, что в большей степени означает их неопределенность. Организационные принципы местного самоуправления принято рассматривать во взаимосвязи с конституционными основами местного самоуправления, где одной стороной являются граждане с их правами и свободами (население), другой -

органы местного самоуправления. Интерпретация конституционных основ заключается в установлении федеральными законами форм осуществления населения местного самоуправления, его участия в образовании и формировании органов местного самоуправления.

По сравнению с другими указанными в Федеральном законе № 131-ФЗ общими принципами полномочия региональных органов государственной власти в этой области по его содержанию являются «размытыми», нежели в отношении других общих принципов. Можно выделить лишь некоторые полномочия,

которые следует рассматривать с точки зрения организационных принципов: защита прав граждан на осуществление местного самоуправления, регулирование вопросов участия населения в осуществлении местного самоуправления,

определение порядка формирования органов местного самоуправления.

Таким образом, федеральный законодатель в пределах предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов допустил различное толкование «общих принципов». Кроме того, из-за различной интерпретации «общих принципов» в федеральных законах менялись и законы, и полнота правового регулирования соответствующих вопросов органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Стоит согласиться с общепризнанным мнением в научной литературе, что федеральные законы с одним наименованием, принятые в рамках одной конституционно-правовой нормы, отражают противоположные тенденции в

53

полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации по организации местного самоуправления. В последнем случае к общим принципам отнесен огромный массив правовых норм, что позволяет рассуждать об ограничении самостоятельности региональной власти, поскольку пределы регулирования общих принципов и полномочий Российской Федерации по их регламентации находится в усмотрении федерального законодателя97.

По мнению отдельных авторов, такой подход к правовому регулированию обусловлен необходимостью обеспечения гарантий на федеральном уровне права населения на местное самоуправление, его самостоятельность. Регламентация в действующем Федеральном законе об общих принципах многих организационных вопросов отмечается как «нормальный подход» в организации публичной власти, поскольку именно федеральная власть должна устанавливать требования к ее организации и они должны быть универсальными в целом по стране98.

В таком подходе есть как положительные, так и отрицательные стороны. В качестве положительных можно выделить следующие: 1) Российская Федерация стоит «на страже» исполнения конституционных норм в области местного самоуправления и в любой момент может принять меры по неисполнению региональным уровнем власти вышестоящего законодательства. Довольно яркий пример реализации не в полном объеме представленных Законом № 154-ФЗ субъектам Российской Федерации полномочий из-за политических и личных

97См., например: Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М., 2010. С. 13; Гриценко Е.В. В поисках утраченных идеалов: российская муниципальная реформа и опыт Германии // Сравнительное и конституционное обозрение. 2014. № 6. С. 17-43; Егорова Н.Е. Муниципальная реформа в Российской Федерации и структура органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. №12. С. 110-117; Салпагаров Э.Б. Реализация общих принципов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юр. наук: 12.00.02. М., 2008. 25 с.

98См., например: Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. № 1. С. 5-14; Костикова Г.В. Особенности формирования компетенции органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 8. С. 50-53; Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 10-18; Выступление А.А. Замотаева на круглом столе «Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления» [Электронный ресурс] // Независимый институт выборов: [сайт]. URL: http://www.vibory.ru/Publikat/steno51103.htm (дата обращения: 19.05.19).

54

соображений99; 2) выстраивание в пределах всей территории Российского государства единых подходов к применению законодательства о местном самоуправлении позволяет избежать нарушения прав человека и гражданина в осуществлении местного самоуправления. Однако отрицательной стороной такого подхода является нарушение баланса интересов между Российской Федерации и ее субъектами путем перераспределения большинства вопросов организации местного самоуправления на федеральный уровень, что является отступлением от конституционных принципов регулирования федеративных отношений в Российской Федерации.

Конституционный Суд, выражая позиции по вопросу самостоятельности местного самоуправления, участия государственной власти в вопросах местного самоуправления и его организации, неоднократно обращал внимание на то, что самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной, она определяется пределами, которые установлены действующим законодательством,

и органы государственной власти призваны оказывать регулирующее воздействие на местное самоуправление100. Самостоятельность содержит в себе две составляющих: конституционное свойство и принцип взаимоотношений с государственной властью, отражающий запрет решающего участия органов государственной власти в решении местных вопросов101, но также являющийся

99См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 313-319.

100См., например: По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана: постановление Конституционного Суда РФ от 07.07.2011 № 15-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. № 5. С. 22-38; По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова: постановление Конституционного Суда РФ от 18.05.2011 № 9-П / Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. № 4. С. 45-54.

101См.: Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Сильное местное самоуправление - сильное государство: история и современность // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 4. С. 62-74.

55

базой для вовлечения в систему публичной власти и поддержания в ней на основе баланса интересов межуровневого взаимодействия 102.

Следует полагать, что федеральный законодатель при определении пределов полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления не установил взаимосвязь с гарантиями самостоятельности местного самоуправления.

Например, закрепив норму, разрешающую субъекту Российской Федерации своим законом определять порядок формирования органов местного самоуправления, федеральный законодатель не учел соответствующие гарантии,

защищающие право граждан на самостоятельное определение структуры местного самоуправления, тем самым не в полной мере отразил степень правового регулирования субъектом Российской Федерации вопросов организации местного самоуправления в случаях и порядке, определяемом Законом об общих принципах.

По-прежнему остается актуальным на сегодняшний день точка зрения В.В. Бучинского и В.Е. Сафонова, которыми отмечено, что федеральный законодатель должен давать возможность субъектам Российской Федерации конкретизировать федеральное регулирование в рамках установленной конституционной нормы совместного ведения, так как Конституция Российской Федерации этому не препятствует, а также осуществлять самостоятельное региональное регулирование вопросов местного самоуправления в пределах собственной компетенции субъектов Российской Федерации103.

102 См.: По делу о соответствии Уставу Свердловской области Закона Свердловской области от 12 октября 2015 года № 111-ОЗ «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» и органами государственной власти Свердловской области» в связи с запросом гражданина А.Н. Шарапова: Постановление Уставного Суда Свердловской области от 28.04.2016 07.07.2011 № 15-П // // Вестник Уставного Суда Свердловской области. –

2016. - № 1(18).

103См.: Бучинский В.В., Сафонов В.Е. Особенности конституционно-правового регулирования разграничения федерального и регионального законодательства в регламентации вопросов организации местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. – 2006. № 2. С. 21-25.

56

В реализации общих принципов должны участвовать органы государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку местное самоуправление как институт публичной власти находится в «системе координат» всех существующих властных отношений в Российской Федерации104.

С учетом изложенного следует сделать вывод, что полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления представляют собой сопряженную с основами конституционного строя Российской Федерации, основными принципами деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с их выделением из системы полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, определением их принадлежности к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления.

Всвою очередь, полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по правовому регулированию общих принципов организации местного самоуправления должны осуществляться на основе принципа разграничения полномочий предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В данном вопросе необходимо поддерживать компетенционный баланс, который свойственен природе и духу института предметов совместного ведения.

Вкачестве общих принципов, которые должны регулироваться федеральным уровнем государственной власти, можно выделить: осуществление

57

федеральным законом, обеспечение самостоятельности решения вопросов местного значения, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина в осуществлении местного самоуправления, обеспечение финансовой устойчивости местного самоуправления. На региональном уровне государственной власти реализация общих принципов может заключаться в защите прав и свобод человека и гражданина, установлении моделей организации местного самоуправления, самостоятельном осуществлении полномочий в области организации местного самоуправления (с учетом исторических и местных традиций), содействии развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.

§ 3. Понятие и классификация полномочий органов государственной власти

субъектов Российской Федерации в области организации местного

самоуправления

Вюридической науке термин «полномочие» характеризуется как совокупность прав и обязанностей соответствующего органа, должностного лица. Ю.А. Тихомиров, изучая вопросы компетенции, выделил типичные полномочия органов государственной власти, используя следующие формулировки: «руководит, управляет, решает, участвует, организует, указывает координирует, разрабатывает, контролирует, запрещает»105.

Внастоящее время в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлен иной подход к регламентации их полномочий по вопросам местного самоуправления, в частности, определен круг вопросов, по которым органы государственной власти осуществляют правовое регулирование.

105 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. 355 c.

58

Стоит отметить, что при рассмотрении механизмов реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления установлена разноплановость полномочий

вданной сфере. Причиной расширительного регулирования является неоднозначность толкования термина «организация местного самоуправления».

Внаучных трудах организацию местного самоуправления рассматривается

врамках установленных общих принципов, придавая тем самым более широкий смысл этому понятию106. Организация трактуются также в узком значении,

понимая под ней структуру муниципальных органов, порядок их формирования и организации их деятельности и должностных лиц, формы взаимоотношений органов местного самоуправления и населения107.

С этимологической точки зрения слово «организация» происходит от латинского «organize» - «придаю стройный вид» и французского «organization» -

«устраиваю». В словаре экономических терминов организацией является: «Составная часть управления, суть которой заключается в координации действий отдельных элементов системы, достижении взаимного соответствия функционирования ее частей»108. Под организацией понимается «внутренняя упорядоченность, согласованность, взаимодействие более или менее дифференцированных и автономных частей целого, обусловленные его строением»109. В совокупности данных значений прослеживается управление,

направленное на эффективное взаимодействие сторон.

106См., например: Кеня И.А. Правовое регулирование местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации: на примере Центрального федерального округа: автореф. дис. ... кандид. юрид. наук: 12.00.02. Белгород, 2010. С. 15.

107См., например: Карабасов С.Ю. Организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.02. М., 2009. С. 9; Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. № 3. С. 5-18.

108Экономический словарь терминов. – Текст: электронный // GUFO.ME: [сайт]. 2019. URL: https://gufo.me/dict/economics_terms/%D0%9E%D0%A0%D0%93%D0%90%D0%9D%D0%98%D 0%97%D0%90%D0%A6%D0%98%D0%AF#ixzz57Y0gTpix (дата обращения: 19.05.2019).

109Энциклопедический словарь терминов. – Текст: электронный // GUFO.ME: [сайт]. 2019.

URL:

https://gufo.me/dict/bes/%D0%9E%D0%A0%D0%93%D0%90%D0%9D%D0%98%D0%97%D0%9 0%D0%A6%D0%98%D0%AF#ixzz57YB2d1fP (дата обращения: 19.05.2019).

59

В научной литературе, посвященной вопросам государственного управления, организация рассматривается в узком значении, как функция управления, направленная на упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей110.

О.Л. Савранская, рассматривая сферу компетенции поселений, довольно точно вывела понятие «организация» в контексте местного самоуправления. Под данным термином предлагается понимать организационно-правовые мероприятия, распорядительные действия, направленные на управление соответствующими сферами деятельности, на обеспечение координирующих функций с целью достижения необходимых результатов. Сама же организация должна включать в себя такие полномочия, как планирование, анализ, разработку, правовое регулирование, заключение договоров, координацию деятельности, контроль, обеспечение финансирования111. Таким образом, можно сформулировать вывод, что организация местного самоуправления представляет собой совокупность упорядоченных действий (способов организации) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направленных на управление муниципальными правоотношениями в целях развития местного самоуправления на территории муниципального образования.

Представляется возможным выделить следующие способы организации местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Главнейшим способом организации местного самоуправления органами государственной власти является осуществление правового регулирования в

сфере организации местного самоуправления. В частности, Федеральным законом № 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в установленных им случаях и порядке.

110 См. Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Научнопрактическое пособие М.: Издательство Института проблем риска, 2006. 238 с.

111 Муниципальное управление. М., 2007. 269 с.

60

В то же время в рамках осуществления возложенных на местное самоуправление публичных функций и задач органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют нормативное регулирование организационных вопросов, которые находятся за пределами общих принципов.

На основе принимаемых органами государственной власти правовых актов в различных сферах общественных отношений органы местного самоуправления осуществляют нормотворческую деятельность. Как правило, нормативное регулирование подразумевает под собой две управленческих функции:

рекомендательную, используя следующие формулировки: «рекомендовать...обеспечить соблюдение», «рекомендовать…реализовать», «рекомендовать…руководствоваться», «рекомендовать…принять меры», «рекомендовать…привести в соответствие», «рекомендовать…разработать» и т.д.)112

и контрольную, используя к примеру формулировку: «предоставить информацию…в срок»113.

112См., например: Об обеспечении пожарной безопасности объектов и населенных пунктов в весенне-летний период 2019 года: распоряжение Правительства Нижегородской области от 18.03.2019 № 225-р [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.19); Об организации безаварийного пропуска весеннего половодья и паводков на территории Нижегородской области в 2019 году: распоряжение Правительства Нижегородской области от 25.03.2019 № 240-р [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.19); Об организации общественных работ и временного трудоустройства в 2019 году: постановление Правительства Нижегородской области от 06.02.2019 № 55 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.19); О результатах мониторинга правоприменения Закона Нижегородской области «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Нижегородской области»: постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 28.06.2018 № 671-VI [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.19).

113О системе мотивации органов местного самоуправления Нижегородской области к эффективной работе по содействию развитию конкуренции: распоряжение Губернатора Нижегородской области от 11.12.2018 № 2236-р [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.19); О решении постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка в Нижегородской области: распоряжение Губернатора Нижегородской области от 16.10.2018 № 1867-р [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.19).