КаляноваЮГДиссертацияПолномочияоргановгосударственнойвластисубъ

151

соответствующего полномочия, в том числе за предоставление отчетности об осуществлении переданным им отдельных государственных полномочий.

Кроме того, объем и характер передаваемого на местный уровень полномочия должны отвечать потребностям населения, учитывать особенности муниципального образования. При этом следует передавать полномочия,

исполнять которые оптимально именно на местном, а не государственном уровне.

В этом случае органы местного самоуправления действительно способны эффективнее, чем органы государственной власти, исполнять данные полномочия. К таким полномочиям могут быть отнесены полномочия, напрямую связанные с предоставлением услуг населению, в сфере опеки и попечительства,

социальной поддержки и социального обслуживания населения, организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и т.д.

Обоснованным представляется предложение И.С. Чалых в части необходимости получения предварительного согласия органов местного самоуправления на осуществление отдельных государственных полномочий, причем данное согласие может быть выражено по разному либо представительным органом муниципального образования, либо советом муниципального образования,

образуемым субъектом Российской Федерации в случае наделения такими полномочиями всех муниципальных образований244. Кроме того, во избежание дублирования функций в рамках одного предмета правоотношений при передаче государственного полномочия, не должно происходить «пересечение» с вопросом местного значения. Передаваемое органам местного самоуправления полномочие надлежит соотносить с вопросом местного значения муниципального образования.

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации складываются вокруг обеспечения осуществления органами местного самоуправления своих

244 Чалых И.С. Оптимизация института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации // Современное право. 2017. № 6. С. 10–15.

152

полномочий, используя все возможные механизмы разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Однако по-прежнему является актуальным вопрос финансового обеспечения осуществления органами местного самоуправления и органами государственной власти аналогичных полномочий. Например, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, гражданская оборона, деятельность аварийно-спасательных служб и формирований входят и в компетенцию органов местного самоуправления и органов государственной власти. Нет однозначного понимания, в какой степени органами местного самоуправления должны быть созданы условия для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, как органы местного самоуправления должны участвовать в организации деятельности по сбору и транспортированию отходов.

Включение уровня местного самоуправления в систему публичной власти в Российской Федерации в связи с поправками к Конституции Российской Федерации позволяют пересмотреть существующий в Федеральном законе №

131-ФЗ подход в регулировании компетенции местного самоуправления, полномочий органов государственной власти. Представляется, что данная работа должна быть проведена по следующим направлениям.

ВФедеральном законе № 131-ФЗ требуется конкретизация «задач, решаемых в интересах населения» органами местного самоуправления и органами государственной власти. В вопросах компетенции местного самоуправления должны быть выделены вопросы государственного значения и носящие публичный характер. При наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями и перераспределении полномочий необходимо соблюдать установленные требования: обязательное финансирование, согласие муниципального уровня власти, вид муниципального образования, который выполняет публичные функции и задачи государственного значения.

Взаключении стоит отметить, что основной задачей оценки эффективности деятельности муниципальных органов власти является не только встраивание их в общенациональные интересы, их оценка с учетом целей и задач региональной

153

политики, но и обеспечение раскрытия самого широкого круга информации о деятельности органов местного самоуправления. Эта первая попытка создать унифицированную систему показателей, которая будет размещаться общедоступно с целью сравнениями граждан результатов деятельности своего муниципального образования с другим245.

Основами государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года предусмотрено проведение мониторинга расходных обязательств органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, анализ их фактического исполнения, определения минимально-необходимых для исполнения таких обязательств объектов финансирования для учета потребности в финансировании указанных обстоятельств за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.

Проведение задуманной работы позволит не вводить новые правовые механизмы для исполнения решений на местном уровне, поскольку будет выстроена не только четкая система разграничения полномочий, но и определена область ответственности за их реализацию.

§ 4. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской

Федерации в области организационных основ местного самоуправления и

особенности их реализации

Федеральный законодатель, продолжая совершенствовать общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, стал все больше расширять круг организационных вопросов, осуществляемых региональным

245 Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 // Собрание законодательства РФ. 2008. № 18. Ст. 2003.

154

уровнем власти. Правоприменительная практика показала, что заложенная концепцией Закона об общих принципах модель организации местного самоуправления, не является гарантией развития местного самоуправления в пределах всей территории Российской Федерации. Самостоятельность местного уровня власти в формировании органов местного самоуправления не всегда положительно сказывалась на развитии территории муниципального образования.

Как уже отмечалось, в 2014 году изменился подход в регулировании порядка формирования, полномочий органов местного самоуправления, а также иных вопросов организации и деятельности указанных органов, способа избрания глав муниципальных образований, передав регулирование данных вопросов с местного на региональный уровень власти. Ранее эти вопросы организации местного самоуправления регулировались исключительно в уставе муниципального образования. В связи с чем представляется выделить полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организационных основ местного самоуправления, а именно, по участию в формировании органов местного самоуправления.

Стоит отметить, что, совершенствуя нормы Федерального закона № 131-ФЗ,

правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления не обошлось без свободы усмотрения реализующей стороной. На эту тему сформулирована научная позиция о противоречии закрепленному в Конституции Российской Федерации праву населения самостоятельности закреплять структуру органов местного самоуправления246.

Показательным является резкий отказ от выборов представительных органов муниципальных районов и выборов глав муниципальных образований верхнего муниципального уровня власти. Формирование представительного органа муниципального района осуществлялось путем делегирования представителей поселенческого уровня (определена в 23 субъектах Российской Федерации повсеместно, имеются случаи, когда ее применение поставлено в

246 См.: Благов Ю.В. Реформирование муниципального права России в новейшее время: автореф. дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.02. Омск, 2017. С.8.

155

зависимость от критериев, под которые подпадают все муниципальные районы)247.

Каких-либо ограничений по применению системы делегирования в Федеральном законе № 131-ФЗ не имеется. Тем не менее такой подход в регулировании не является оправданным в виду следующих обстоятельств.

Методические рекомендации по подготовке региональных нормативных правовых актов, направленных на реализацию муниципальной реформы, предусматривают, что система делегирования и (или) система прямых выборов может быть установлена, а впоследствии изменена законом субъекта Российской Федерации для любого конкретного муниципального района248.

Очевидно, что применение системы делегирования в некоторых субъектах Российской Федерации может быть сопряжено с некоторыми проблемами организационного характера. К примеру, жители межселенных территорий, не имеющие возможности принять участие в выборах депутатов представительных органов поселений, при применении на районном уровне системы делегирования могут оказаться вовсе без своих представителей в органах местного самоуправления. Кроме того, в районах Крайнего Севера объективны проблемы транспортировки депутатов от места их постоянного пребывания к месту проведения сессии представительного органа муниципального района и обратно. Вероятно, в таких муниципальных районах целесообразно было бы применять систему прямых выборов, но федеральный законодатель не делает исключений для подобных случаев.

247См.: Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2016 г – начало 2017г.). URL: http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 19.05.19).

248Методические рекомендации по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию положений Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (разработаны Минрегионом России, 2014 г.) // Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://www.minregion.ru/ по состоянию на 15.08.2014.

156

Кроме того, норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района, которая может быть установлена законом субъекта Российской Федерации, может повлечь несогласованность норм представительства,

установленной как в уставе муниципального района, так и в уставах поселений,

входящих в состав муниципального района, поскольку нет легальных механизмов координации в нормотворчестве представительных органов соответствующих муниципальных образований.

К тому же «привязка» нормы представительства федеральным законом к численности населения поселения не всегда эффективна с точки зрения ее применения. Особенно остро встает данный вопрос при формировании представительных органов внутригородских районов и городских округов с внутригородским делением. Например, в городском округе Самара норма представительства в его представительном органе была установлена в 3 депутата от одного внутригородского района, численность которого 20 тыс. чел., и другого внутригородского района, численность которого, 79 тыс. чел.249. При установлении нормы представительства остаются неизвестными ряд аспектов,

связанных определением численности населения. В частности, не определено,

какие именно данные должны быть взяты за основу цифры – по состоянию на 1

января соответствующего года, на момент делегирования депутатов или по данным переписи населения. Кроме того, нет определенности в вопросе по пересмотру данной нормы в случае проведения выборов на уровне поселений муниципального района. Целесообразно было бы федеральным законом определить критерии закрепления численности населения в случае установления нормы представительства поселений в представительном органе муниципального района.

249 Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области: Закон Самарской области от 30.03.2015 № 23-ГД // Официальный сайт Правительства Самарской области. 2015. URL: http://www.pravo.samregion.ru (дата обращения:

19.05.2019).

157

Закрепив в Федеральном законе № 131-ФЗ норму, в соответствии с которой глава муниципального образования избирается в соответствии с законом субъекта Российской Федерации по смыслу означает определение способа его избрания и его место в структуре органов местного самоуправления. Однако довольно однозначная юридическая конструкция вызвала у органов государственной власти неоднозначное толкование.

Некоторые субъекты Российской Федерации допустили регулирование процедурных вопросов избрания главы муниципального образования (например, Ленинградская, Нижегородская, Тульская области)250. Кроме того, предоставив субъекту Российской Федерации право по определению законом субъекта Российской Федерации срока полномочий выборного должностного лица местного самоуправления федеральный законодатель допустил правовую неопределенность в установлении срока полномочий главы муниципального района, сформированного путем делегирования. В соответствии с законом субъекта Российской Федерации срок может быть установлен как соответствующий сроку его полномочий в качестве депутата данного муниципального района либо соответствующий сроку полномочий главы (депутата) того поселения, от которого он делегирован в муниципальный район.

Довольно труднореализуемым среди органов государственной власти субъектов Российской Федерации стало определение законами субъекта Российской Федерации моделей замещения глав муниципальных образований различного уровня местной власти.

250 Об особенностях формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области: областной закон Ленинградской области от 11.02. 2015 № 1-оз // Официальный интернет-портал правовой информации. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.2019); Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Нижегородской области: закон Нижегородской области от 05. 11.2014 № 152-З // Официальный интернет-портал правовой информации. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.2019); О регулировании отдельных правоотношений, связанных с организацией и деятельностью органов местного самоуправления на территории Тульской области: закон Тульской области от 10.07.2014 № 2168-ЗТО // Официальный интернет-портал правовой информации. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.2019).

158

Введение на федеральном уровне новых способов избрания глав муниципальных образований привело к «дореформированию», связанному с уточнением в региональных законах ранее установленных способов избрания глав муниципальных образований. В рамках реализации федеральных нововведений в субъектах Российской Федерации наблюдалась тенденция по переходу на избрание глав муниципальных образований представительным органом из своего состава и исключению способа избрания на выборах. После введения еще одной модели избрания главы муниципального образования (представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса) на региональном уровне власти пошла очередная волна законодательного закрепления данного способа, в том числе и на уровне поселений.

Тем не менее ключевую роль в реализации полномочий органами государственной власти субъектов Российской сыграло принятое в конце 2015

года постановление Конституционного Суда по «Иркутскому делу»251.

Сформулированные выводы относительно применения федерального законодательства, в соответствии с которым роль региональных законодателей в организации местного самоуправления была повышена, вызвали неоднозначное понимание не только со стороны правоприменителей и научного сообщества, но и у судей состава Конституционного Суда Российской Федерации252. Обосновывая свою позицию, Конституционный Суд признал не противоречащей части 2 и 3.1

251По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П // Российская газета. – 2015. –

14декабря.

252По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П // Собрание законодательства РФ. 2015. № 50. Ст. 7226.

159

статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ Конституции Российской Федерации как направленные на обеспечение сбалансированной реализации государственных и местных интересов в условиях сложившихся территориальной организации местного самоуправления и разграничения связанных с социально-

экономическим развитием соответствующих территорий полномочий органов публичной власти.

В то же время всем субъектам Российской Федерации необходимо было учесть следующие правовые позиции Конституционного Суда относительно определения порядка формирования органов местного самоуправления, которые сводятся к следующему. Законы субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления должны устанавливать:

-как один, так и несколько вариантов порядка формирования представительных органов, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципальных образований верхнего уровня, а также городских поселений, которые выполняют публичные функции и задачи государственного значения;

-несколько вариантов порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципальных образований сельских поселений, включая самостоятельность в этом вопросе органов местного самоуправления, и городских поселений, которые не выполняют публичные функции и задачи государственного значения;

-критерии определения состава муниципальных образований в случае определения в отношении них конкретного варианта порядка формирования представительных органов, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципальных образований;

-исключение вхождения в состав представительного органа муниципального района главы поселения, который избран по результатам конкурса.

Как показал мониторинг, проводимый Министерством юстиции Российской Федерации, в результате таких выводов более половины субъектов Российской

160

Федерации привели свои законы в соответствие с конституционными нормами.

Иными словами, произошла очередная волна региональных изменений в области организации местного самоуправления.

Изменениями либо введена альтернативность избрания глав муниципальных образований, либо введены критерии определения состава муниципальных образований, отражающих объективные особенности осуществления местного самоуправления253.

Если в отношении сельских поселений субъекты Российской Федерации исполнили Постановление Конституционного Суда в полном объеме, то в части установления критериев состава муниципальных образований, можно было наблюдать различные подходы. Стоит отметить, что приведение региональных законов осуществлялось в течение полугодия и в этот период регионы ожидали реакции со стороны федерального законодателя по уточнению норм федерального законодательства, несмотря на его соответствие, поскольку обозначенные выводы относительно критериев состава муниципальных образований носили неоднозначное толкование.

В итоге ряд субъектов Российской Федерации предпочли предусмотреть критерии, применимые самим Конституционным Судом: «степень концентрации возложенных на местное самоуправление публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение»254. Причем этот критерий используется как в отношении муниципальных районов и городских округов, так и городских поселений.

253 См.: Калянова Ю.Г. Критерии определения состава муниципальных образований, отражающих объективные особенности осуществления местного самоуправления, по законодательству субъектов Российской Федерации // Наука. Мысль. 2016 № 11 стр. 44-48.

254 См., например: О внесении изменений в статьи 18 и 18.1 Областного закона «О местном самоуправлении в Ростовской области» и Областной закон «О представительных органах и главах муниципальных районов и главах поселений в Ростовской области» Областной закон Ростовской области от 18.05.2016 № 535-ЗС [Электронный ресурс] // Официальный портал правовой информации Ростовской области: [сайт] 2016. URL:http://pravo.donland.ru. (дата обращения: 04.05.2019); О внесении изменений в Закон Челябинской области «О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области»: закон Челябинской области от 01.06.2016 № 354-ЗО [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.05.2019).