КаляноваЮГДиссертацияПолномочияоргановгосударственнойвластисубъ

141

внутригородским делением230. Введенная формулировка с одной стороны,

предоставила самостоятельность субъекту Российской Федерации по определению полномочий, с другой поставила в зависимость от субъекта и городского округа внутригородские районы в части объема компетенции.

Например, в Челябинской области за внутригородскими районами было закреплено 88 полномочий по решению вопросов местного значения, тогда как самих вопросов федеральным актом установлено 13. За проблемами разграничения компетенции также возникли вопросы передачи имущества внутригородским районам. В целях произвольного правового регулирования со стороны субъекта Российской Федерации правильным было бы закрепить не самостоятельное определение ими вопросов, а порядок наделения внутригородского района отдельными государственными полномочиями,

передаваемыми федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Нововведением в механизме разграничения полномочий между уровнями публичной власти стал институт перераспределения полномочий231.

Установленная норма – полномочие не раскрывает значение механизма перераспределения, а лишь определяет субъектов, сроки, сферы правоотношений,

при которых данный механизм может быть применен. В частности, субъектам Российской Федерации предоставлено право своими законами осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (за исключением ряда полномочий органов местного самоуправления,

обеспечивающих конституционный принцип самостоятельности муниципальных образований).

230См., например: Баженова О.И. Современные проблемы организации муниципальной власти в городских округах: состояние и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 54-66.

231См.: Черкасов К.В.. Калянова Ю.Г. Региональные и муниципальные органы публичной власти: проблемные аспекты разграничения властных полномочий // Указ. соч. С.281-285; Черкасов К.В., Калянова Ю.Г. Организация местного самоуправления субъектом России: вопросы правоприменения // Указ. соч. С. 90-104.

142

В юридической научной литературе изложены порой диаметрально противоположные суждения о правомерности нововведений и эффективности правового регулирования вопросов организации местного самоуправления в нынешних условиях. Представлены мнения, как о конституционности, так и неконституционности принятых положений, точки зрения авторов «за» и «против» осуществленных законодательных изменений232. Также высказаны утверждения о противоречии принципа организационного обособления местного самоуправления в системе управления государством233.

Тем не менее, практика показала, что неапробированный механизм стал очень востребованным среди региональных органов государственной власти.

Законы о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти приняты в 47 субъектах Российской Федерации234. Это позволяет говорить о том, что, во-первых,

механизмы разграничения полномочий могут быть использованы не только между федеральными и региональным уровнями публичной власти, но и между региональным и местным уровнями власти, а, во-вторых, очевидна проблема осуществления полномочий органами местного самоуправления, закрепленных законодательно.

232 См., например: Бабичев И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 3. С. 46-54; Благов Ю.В. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: проблемы конституционности // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 69-71; Благов Ю.В., Костюков А.Н. Конституционность муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 6. С. 62-65; Бялкина Т.М. Новая муниципальная реформа: изменение подходов к правовому регулированию компетенции местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 8. С. 1609-1614; Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права.

– 2016. № 3. С. 5-18; Соловьев С.Г. Правовой механизм перераспределения муниципальных полномочий – конец российских самоуправленческих иллюзий // Вестник Омской юридической академии. 2016. № 3. С. 10-16.

233 См.: Благов Ю.В. Реформирование муниципального права России в новейшее время: автореф. дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.02. Омск, 2017. С.8.

234 Доклад Минюста России о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2017 г. – начало 2018 г) [Электронный ресурс] // Министерство юстиции РФ [официальный сайт]. 2019. URL: https://minjust.ru/razvitie- federativnyh-otnosheniy-i-mestnogo-samoupravleniya/doklad-o-sostoyanii-i-osnovnyh (дата обращения: 01.05.2019).

143

В то же время разграничение полномочий между уровнями публичной власти должно зависеть от эффективных инструментов по их разграничению,

вводимых самим законодателем. К сожалению, при применении органами государственной власти субъектов Российской Федерации такого механизма как

«перераспределение» сложилась неоднозначная практика, которая отражает недостатки этого законодательного новшества, суть которых заключается в следующем.

Федеральным законодателем не предусмотрены какие-либо предметные и иные критерии перераспределения полномочий между уровнями публичной власти. Федеральный законодатель определил, что перераспределение полномочий осуществляется в случаях, установленных федеральными законами.

Последующие изменения установили только 13 случаев (федеральных законов), в

которых допускается перераспределение. Однако установленные специальными федеральными законами полномочия органов местного самоуправления в той или иной сфере правоотношений гораздо шире и не всегда соотносятся с вопросами местного значения. Практика свидетельствует, что в большинстве случаев перераспределяются полномочия в сферах архитектуры, градостроительства и территориального планирования (включая полномочия по утверждению генеральных планов, правил землепользования и застройки, выдаче разрешений на строительство и т.д,), электро-, газо- и водоснабжению территорий,

природопользования, дорожной деятельности, транспортного обслуживания населения. Анализ региональных законов показал, что субъекты Российской Федерации не стремятся обосновывать свою позицию по перераспределению того или иного полномочия.

Например, к вопросам местного значения относится утверждение генерального плана поселения. Согласно градостроительному законодательству утверждение генерального плана подразумевает под собой ряд подготовительных процедур, среди которых, подготовка самого генерального плана, проведение публичных слушаний. Тем не менее региональные власти перераспределяли полномочия только по утверждению генерального плана, а стадия подготовки и

144

проведения публичных слушаний оставалась за органами местного самоуправления. Кроме того, при «разрыве» полномочий подготовка соответствующих документов одной стороной и утверждение этих документов другой порождает право блокировать совершение правоустанавливающих действий одной из сторон. В одном случае можно утвердить соответствующий документ, в другом – обязанности в утверждении документа нет, сторона может быть не согласна с представленным проектом документа.

С учетом этого вытекает следующая проблема, заключающаяся в отсутствии согласия со стороны местной власти на перераспределение полномочий между органами публичной власти. Предложение о согласовании передачи полномочий хотя бы советом муниципальных образований субъекта Российской Федерации было обозначено в документе, подготовленном Всероссийским съездом муниципальных образований235. Существующее перераспределение происходит по инициативе субъекта Российской Федерации,

то есть в одностороннем порядке, без обоснования на то объективных обстоятельств. Представляется, что вопрос о перераспределении конкретного полномочия и его объема должен выноситься на согласование органам местного самоуправления. Законодательно предлагается закрепить норму о перераспределении полномочий между уровнями публичной власти в случае положительного решения представительным органом местного самоуправления

(получения заключения о невозможности или явной нецелесообразности исполнения муниципального полномочия органами местного самоуправления).

Полагаем, что редакция изменений может быть следующая:

Второе предложение части 12 статьи 17 изложить в следующей редакции: «Перераспределение полномочий допускается на основании решения представительного органа муниципального образования на срок не менее срока

235 Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период [Электронный ресурс] // ВСМС: Всероссийский совет местного самоуправления [сайт]. 2019. URL: http://www.vsmsinfo.ru (дата обращения:

01.04.2018).

145

полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.».

Федеральный законодатель сделал акцент в отношении полномочий органов местного самоуправления, которые нельзя перераспределять (в их числе полномочия в области бюджетного процесса, муниципальной собственности,

формирования органов местного самоуправления, полномочия, отнесенные к исключительному ведению представительного органа муниципального образования). Напрашивается вывод, что перераспределять можно как полномочия по решению вопросов местного значения, так и другие полномочия, а

также вопросы местного значения, за исключением введенного ограничения.

В результате субъекты Российской Федерации допускали перераспределение полномочия не в рамках вопросов местного значения, а в рамках передаваемых государственных полномочий, как это было сделано в Самарской области236. В Московской области были применены «квазиправовые конструкции (наделения государственными полномочиями)»237. Таким образом,

органы государственной власти субъектов Российской Федерации при применении механизма перераспределения допускают применение механизма наделения полномочий. На наш взгляд, это обусловлено тем, что законодательно закрепленные формулировки полномочий и самих вопросов местного значения

236 О внесении изменений в Закон Самарской области «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и рекламы на территории Самарской области, определении полномочий органов государственной власти Самарской области по предметам ведения субъектов Российской Федерации, наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере градостроительной деятельности на территории Самарской области и внесении изменения в статью 1 Закона Самарской области «О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области», внесении изменения в статью 1 Закона Самарской области «О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области» и признании утратившим силу Закона Самарской области «О наделении органов местного самоуправления городского округа Самара Самарской области отдельными государственными полномочиями в сфере рекламы»: закон Самарской области от 27.10.2016 № 108-ГД. [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 01.09.2017).

237 См.: Игуменов Е.В. Правовые аспекты института перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ // Местное право. 2015. № 6. С. 23-36.

146

слишком неоднозначны в понимании, из-за отсутствия порядка перераспределения полномочий органы публичной власти позволяли себе «рокировать» те полномочия, которые они считали наиболее проблемными с точки зрения их реализации.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года№ 131-ФЗ установлен срок перераспределения полномочий, привязанный к сроку полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации». В реальности такой срок в большинстве своем составляет 5 лет. В связи с этим возникает правовая неопределенность в вопросе об уточнении перераспределяемого полномочия в связи с возможным изменением федерального законодательства в той или иной области в течение срока полномочий. Например, на региональном уровне допускается внесение изменений в законы о перераспределении за один созыв законодательного органа субъекта Российской Федерации несколько раз238.

В отличие от института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, данный институт не предполагает соответствующее финансирование. При этом бюджетным законодательством не допускается произвольное изъятие доходов из местных бюджетов в бюджеты

238 О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления отдельных муниципальных образований Иркутской области и Правительством Иркутской области: Закон Иркутской области от 18.12.2014 № 162-О. [Электронный ресурс] // Официальный интернетпортал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.19); О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Мордовия и органами государственной власти Республики Мордовия: закон РМ от 27.02.2015 № 2-З. [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 05.03.2015); О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области и органами государственной власти Ульяновской области: закон Ульяновской области от 18.12.2014 № 210-ЗО [Электронный ресурс] // Официальный интернетпортал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.19); О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края: Закон Приморского края от 18.11.2014 № 497-КЗ. [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.19).

147

субъектов Российской Федерации, объектов муниципальной собственности. Вместе с тем органы местного самоуправления указывает на снижение доходной части бюджетов муниципальных образований, связанных, например, со снижением эффективности от распоряжения земельными ресурсами вследствие сокращения количества договоров аренды земельных участков. В этой связи, учитывая, что перераспределение полномочий не предусматривает расходные обязательства на их осуществление, трудности возникают при толковании нормы федерального законодательства, устанавливающей сроки вступления в силу соответствующих законов субъектов Российской Федерации – с начала очередного финансового года.

Напрашивается вывод, что при перераспределении полномочий между органами публичной власти функции одного органа увеличиваются, другого -

уменьшаются. Такая вариативность, в свою очередь, влечет за собой увеличение или уменьшение штата данного органа. Интересен факт, что в Федеральном законе № 184-ФЗ норма о перераспределении была введена в статье, посвященной принципам финансового осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам соответствующего ведения.

В рекомендациях профильного комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации содержится мысль о том, что применяя данный механизм при реализации своих базовых задач в регионах, необходимо учитывать региональные особенности239. В отчете Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по итогам 2016 года240

239 Выездное совещание Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на тему: «Актуальные вопросы развития российского федерализма» (Республика Саха (Якутия), город Якутск, 20 июня 2016 года) // Местное право. –

2016. – № 3. – С.15-72.

240 Об основных направлениях государственной региональной политики в Российской Федерации по итогам 2016 года: доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: http://szrf.km.duma.gov.ru/upload/site53/Otchet_O_sostoyanii_i_osnovnyh_napravleniyah_sovershens tvovaniya_rossiyskogo_zakonodatelstva_v_sfere_gosudarstvennoy_regionalnoy_politiki_v_Rossiysko y_Federacii.pdf.

148

сформулирован вывод, что независимо от того, каким механизмом осуществляется разграничение полномочий между уровнями публичной власти,

реализация любых полномочий должна предполагать соответствующее финансовое обеспечение. Перераспределение должно происходить одновременно с закреплением доходных источников для их надлежащего финансового обеспечения, созданием механизмов недопущения наделения органов власти дополнительными полномочиями без соответствующего финансового обеспечения, исключением случаев не учета косвенных дополнительных расходов при разработке и принятии правовых актов, наделяющих органы власти дополнительными полномочиями241. Имеется необходимость в формулировании единого мнения в этой части.

При разграничении полномочий между уровнями публичной власти возникает вопрос о действии ранее принятых нормативных правовых актов по вопросам передаваемых полномочий. Как известно, возможность внесения изменений либо отмены муниципальных правовых актов актами органов государственной власти федеральным законодательством не предусмотрена.

Следовательно, правовое регулирование вопросов передаваемых полномочий региональными органами государственной власти осуществляется вновь принимаемыми нормативными правовыми актами при существующих муниципальных правовых актах. Если срок перераспределяемых полномочий заканчивается и полномочия возвращаются органам местного самоуправления или снова перераспределяются, то принятые акты региональных органов публичной власти также утрачивают свою целесообразность, местные органы публичной власти вынуждены разрабатывать новые документы. Поскольку правопреемство в вопросах реализации таких полномочий не предусмотрено,

после очередного перераспределения ни органы местного самоуправления, ни

241О состоянии и основных направлениях совершенствования российского законодательства в сфере государственной политики в Российской Федерации: отчет Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Москва, 2017. [Электронный ресурс]. URL: http://szrf.km.duma.gov.ru/upload/site53/Otchet_O_sostoyanii_i_osnovnyh_napravleniyah_sovershens tvovaniya_rossiyskogo_zakonodatelstva_v_sfere_gosudarstvennoy_regionalnoy_politiki_v_Rossiysko y_Federacii.pdf.

149

органы государственной власти субъектов Российской Федерации не уполномочены принимать решения, не исполненные до перераспределения полномочий. Существуют также проблема оспаривания подобных нормативных правовых актов по вопросам перераспределения только в судебном порядке242.

Поэтому при введении такого института законодателю необходимо было установить нормы переходного содержания в случае принятия решения органами государственной власти субъектов Российской Федерации о перераспределении тех или иных полномочий. Это позволило бы избежать «двойного» правового регулирования разными уровнями публичной власти и определить порядок действий органов публичной власти по реализации соответствующих полномочий.

Указанные проблемные вопросы при реализации этого института позволяют говорить о том, что введенный механизм перераспределения полномочий требует существенной доработки. Многие спорные и противоречивые аспекты данного института будут еще выявлены практикой его осуществления и потребуют законодательного разрешения именно на федеральном уровне. Применяя три важнейших постулата по разграничению полномочий (исключение дублирующих функций, осуществление контрольных функций, закрепление ответственности),

представляется логичным закрепить конкретный порядок перераспределения полномочий, определив в нем, например, перечень прав и обязанностей органов публичной власти, порядок действия и применения нормативных правовых актов при реализации соответствующих полномочий, порядок согласования принимаемых решений по перераспределению полномочий. Все это может служить некой защитой органов местного самоуправления от произвольного вмешательства со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

242 См., побробнее: Верхотина Н.В. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации // Законность. –2015.

– № 12. – С. 19-22.

150

В субъектах Российской Федерации устойчиво применяется институт наделения органов местного самоуправления отельными государственными

полномочиями.

Статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, который включает в том числе финансовое обеспечение. Оно осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из бюджетов соответствующего уровня. Предоставление органам местного самоуправления возможности участвовать в осуществлении государственных полномочий, отмечает О.В. Брежнев, можно рассматривать как своеобразную тенденцию, характерную для нынешнего этапа развития российской государственности и государственного строительства243.

Пунктом 6 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ установлено 20 полномочий из 83 предусмотренных перечнем, которые не могут передаваться органам местного самоуправления. Отсюда логический вывод, что осуществление других предусмотренных перечнем полномочий, может быть закреплено за

органами местного самоуправления.

Представляется, что такой подход в регулировании позволяет произвольно устанавливать субъектом Российской Федерации те полномочия, которые реально

невыполнимы органами местного самоуправления.

Поправками к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 года было внесено уточнение, что финансовые средства являются одним из условий при наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления. Однако для осуществления переданных полномочий не всегда достаточно только материальных и финансовых средств. Выполнение

243 Брежнев О.В. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации: тенденции, проблемы и перспективы развития // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2013. № 2. С. 21–23.