КаляноваЮГДиссертацияПолномочияоргановгосударственнойвластисубъ

81

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо изменить подход в регулировании полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Существует целесообразность закрепить полномочия по принятию законов субъектов Российской Федерации, предметом которых будет являться комплексное регулирование вопросов организации местного самоуправления. Стоит отметить, что в период действия прежнего Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ субъекты Российской Федерации обладали правом принимать собственные законы о местном самоуправлении, которые до сих пор в ряде субъектов Российской Федерации продолжают действовать. Установление аналогичного права в Федеральном законе № 131-ФЗ позволит систематизировать законодательное регулирование организационных вопросов местного самоуправления, а также полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предоставленные другими федеральными актами, направленные на организацию и осуществление местного самоуправления.

82

Глава 2. Виды полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления

§ 1. Основные институциональные модели реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области

организации местного самоуправления

Одним из факторов, оказывающих влияние на эффективную организацию местного самоуправления органами государственной власти, является поиск оптимального механизма реализации их полномочий. Федеральное законодательство не конкретизирует перечень органов государственной власти и их компетенцию в области организации местного самоуправления. В то же время содействие в развитии местного самоуправления является обязанностью всех органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации по-разному организована реализация полномочий органов государственной власти, затрагивающих вопросы организации местного самоуправления, в связи с чем представляется возможным определить механизмы их реализации на основе разграничения полномочий между законодательной и исполнительной властью, а также с учетом сложившегося правового регулирования.

Основным органом государственной власти, осуществляющим нормативно-

правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления,

является законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Так, в конституциях (уставах), законах субъектов Российской Федерации,

устанавливающих статус высших органов государственной власти, закрепляются нормы, в соответствии с которыми определяются их полномочия в сфере организации местного самоуправления, устанавливается порядок взаимоотношений региональных органов государственной власти с органами

83

местного самоуправления. К примеру, к полномочиям Правительства Карачаево-

Черкесской Республики относится координация деятельности органов местного самоуправления по предметам ведения органов государственной власти республики134. Парламент Кабардино-Балкарской Республики содействует развитию местного самоуправления135. В Ставропольском крае данным полномочием наделен Губернатор края136.

Помимо законодательного закрепления полномочий органов государственной власти парламенты субъектов Российской Федерации принимают законы, регулирующие различные сферы общественных отношений,

затрагивающих вопросы местного самоуправления. Стоит отметить, что законодательное регулирование вопросов организации местного самоуправления с точки зрения существующих общих принципов организации местного самоуправления должно осуществляться через специализированное законодательство, регулируя конкретные вопросы. Тем не менее в ряде субъектов Российской Федерации (Кировской, Псковской, Тюменской областях,

Удмуртской Республике, Республике Башкортостан и др.) продолжают действовать комплексные законы о местном самоуправлении. Такие законы, как правило, ориентированы на структуру и содержание Федерального закона № 131-

ФЗ, но в то же время отражают некоторые особенности регулирования местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации. Также встречаются законы субъектов, которыми определяются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в совокупности, так и конкретизируя полномочия законодательного (представительного) органа

134См.: О Правительстве Карачаево-Черкесской Республики: закон Карачаево-Черкесской Республики от 06.01.1998 № 371-XXII [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:

26.08.2020).

135См.: О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики: закон Кабардино-Балкарской Республики от 10.12.2003 № 110-РЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:

26.08.2020).

136См.: О Губернаторе Ставропольского края: закон Ставропольского края от 06.01.1999 № 2-кз [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

84

государственной власти, высшего исполнительного органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (например,

Республика Адыгея, Орловская область).

В связи с предоставлением дополнительных полномочий органам государственной власти в последние годы в большинстве субъектов Российской Федерации преобладает тенденция по регулированию законами субъектов Российской Федерации отдельных вопросов организации местного самоуправления (порядка избрания глав муниципальных образований, порядка формирования органов местного самоуправления, перераспределения полномочий и др.).

Кроме законодательной функции законодательные органы осуществляют контрольную функцию за соблюдением и исполнением законов, касающихся вопросов местного самоуправления. При этом законодатель может устанавливать различные формы контроля, в том числе контроль в рамках бюджетного процесса,

так и осуществление мониторинга правоприменения законов субъекта Российской Федерации.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках взаимодействия с органами местного самоуправления также оказывают им методическую, консультационную и иную помощь (например, в разработке необходимой документации, информационных материалов).

Как правило, в структуре парламента субъекта Российской Федерации также формируются отдельные подразделения, занимающиеся вопросами организации, деятельности и развития системы местного самоуправления.

Например, к ведению создаваемых комитетов в структуре органа власти относится законодательное обеспечение вопросов местного самоуправления,

таких как наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, регулирование вопросов муниципальной службы, порядка формирования органов местного самоуправления,

административно-территориального и муниципального устройства, что не

85

исключает также методическое, информационное и иное обеспечение в пределах своих функций и задач137.

Безусловно, законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации являются главными регуляторами правоотношений в области организации местного самоуправления. В свою очередь,

непосредственное осуществление законов и организации местного самоуправления является прерогативой органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые в том числе обеспечивают финансово-

экономические условия для функционирования и развития местного самоуправления.

Главным вектором, который задает направление по созданию условий для развития местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации, координирует деятельность органов местного самоуправления является высший исполнительный орган государственный власти субъекта Российской Федерации, как правило, под руководством высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. При этом комплексное осуществление функций по развитию местного самоуправления происходит благодаря отдельным исполнительным органам власти, в ведении которых обозначена система мер,

обеспечивающих организацию местного самоуправления.

В субъектах Российской Федерации по-разному выстроена система функционирования полномочий исполнительной ветви власти по вопросам организации и осуществления местного самоуправления. Представляется, данное

137 См., например: О Положении о комитетах Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай: постановление Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай от 28.10.2019 № 2-34 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020); О Положении о постоянных комитетах Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан: постановление Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан от 28.09.2018 № ГС-10 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020); О комитетах Законодательного Собрания Нижегородской области шестого созыва: постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 11.10.2016 № 6-VI [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

86

обстоятельство напрямую зависит от существующей в субъекте Российской Федерации системы исполнительных органов государственной власти. В этой связи является целесообразным систематизировать основные функции органов исполнительной власти в области организации местного самоуправления и выделить модели осуществления полномочий органов государственной власти

субъектов Российской Федерации.

Первую модель следует обозначить как традиционную модель.

Характерным признаком ее применения является наличие профильного исполнительного органа власти, в ведении которого находится достаточный объем функций и задач по вопросам местного самоуправления. Профильность органа выражается также в наименовании самого исполнительного органа,

указывающего на направление его деятельности. Такая модель является наиболее распространенной в структуре исполнительных органов субъектов Российской Федерации, в частности, Белгородской, Брянской, Владимирской, Волгоградской,

Вологодской, Воронежской, Ивановской, Калининградской, Кемеровской,

Кировской, Курганской, Курской, Ленинградской, Липецкой, Магаданской,

Мурманской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Оренбургской,

Орловской, Саратовской, Тамбовской, Тверской, Томской областях, Еврейской автономной области, республиках Дагестан, Ингушетия, Карачаево-Черкесская,

Марий Эл, Удмуртская, Хакасия, Чеченская, Чувашская, Алтайском, Пермском,

Камчатском, Красноярской, Хабаровском краях, Ненецком, ЯмалоНенецком автономных округах, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, г.

Севастополе созданы министерства, департаменты, комитеты, управления по внутренней политики, по региональной, муниципальной политике, по муниципальному, территориальному развитию, организации местного

самоуправления и др.

Функции и задачи профильных исполнительных органов являются в

большей степени стратегическими и концептуальными. Особенностью их изложения является набор типичных полномочий, выражающихся в следующих

формулировках: «реализует», «обеспечивает», «осуществляет»,

87

«взаимодействует», «организует», «проводит», «участвует», «обобщает», «оказывает». При этом стоит отметить, что исполнительный орган по-разному трактует содержание объекта регулирования. К примеру, в области развития системы местного самоуправления Министерство внутренней политики, развития местного самоуправления и юстиции Республики Марий Эл и Министерство внутренней, региональной и муниципальной политики Нижегородской области содействует созданию условий для ее развития138, Министерство по муниципальному развитию и внутренней политике Калининградской области реализует на территории области государственную политику в сфере содействия развитию местного самоуправления139, в то время как в Мурманской области профильное министерство в пределах компетенции обеспечивает лишь деятельность, направленную на оказание содействия в развитии местного самоуправления в области140. В Орловской области профильный орган власти осуществляет выработку системы мер по реализации государственной и региональной политики в сфере содействия развитию местного самоуправления, а

в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре департамент внутренней политики осуществляет функции по реализации единой государственной политики в сфере содействия развитию местного самоуправления141. Отсутствие

138 Вопросы Министерства внутренней политики, развития местного самоуправления и юстиции Республики Марий Эл: постановление Правительства Республики Марий Эл от 26.01.2018 № 29 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020); Об утверждении Положения о министерстве внутренней региональной и муниципальной политики Нижегородской области: постановление Правительства Нижегородской области от 20.09.2012 № 652 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

139 О Министерстве по муниципальному развитию и внутренней политике Калининградской области: постановление Правительства Калининградской области от 07.12.2012 № 949 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

140 Об утверждении Положения о Министерстве внутренней политики Мурманской области: постановление Правительства Мурманской области от 02.12.2019 № 545-ПП [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

141 Об утверждении Положения о Департаменте внутренней политики и развития местного самоуправления Администрации Губернатора и Правительства Орловской области и его структуры: указ Губернатора Орловской области от 25.12.2018 № 858 [Электронный ресурс] //

88

единства трактовки вопроса наблюдается также в планировании развития местного самоуправления. Например, в Кемеровской области департамент внутренней политики только принимает участие в разработке и реализации комплексных программ и планов развития муниципальных образований142, в

Камчатской крае Министерство территориального развития участвует в организации разработки и реализации подобных программ развития местного самоуправления143.

Несмотря на наличие обобщенного круга вопросов, в традиционной модели можно выделить также внутриуровневую модель, которая характеризуется наличием особенностей, связанных с видом органа исполнительной власти и формами реализации полномочий. Так, в положениях органов исполнительной ветви власти, именуемых департаментами,

прослеживается тенденция по указанию конкретных полномочий, направленных на организацию местного самоуправления. Например, в Ненецком автономном округе Департамент внутренней политики проводит опросы населения по оценке эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления городского округа и муниципального района, обеспечивает реализацию проекта по поддержке местных инициатив на территориях144, в Ямало-Ненецком

Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020). О Департаменте внутренней политики Ханты-Мансийского автономного округа – Югры: постановление Губернатора ХантыМансийского автономного округа – Югры от 01.07.2010 № 119 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

142 О департаменте внутренней политики Губернатора Кемеровской области – Кузбасса Администрации Правительства Кузбасса: распоряжение Губернатора Кемеровской области – Кузбасса от 25.02.2020 № 33-гк [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:

26.08.2020).

143Об утверждении Положения о Министерстве территориального развития Камчатского края: постановление Правительства Камчатского края от 29.01.2013 N 25-П [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

144Об утверждении Положения о Департаменте внутренней политики Ненецкого автономного округа и о признании утратившими силу отдельных постановлений Администрации Ненецкого автономного округа: постановление администрации Ненецкого автономного округа от

89

автономном округе департамент занимается подготовкой предложений по организационным основам местного самоуправления145.

Особенность установленных полномочий управлений и комитетов заключается в том, что в основном их функции и задачи сводятся к решению более узких вопросов организации, к подготовке конкретного вопроса, к

взаимодействию и координации. К примеру, управление по внутренней политике Еврейской автономной области взаимодействует с объединениями и ассоциациями, созданными органами местного самоуправления146. Управление в Магаданской области организует работы по вопросам административно-

территориального устройства147, в Хабаровском крае аналогичный орган занимается организацией и проведением регионального этапа всероссийского конкурса «Лучшая муниципальная практика»148, Комитет по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям Ленинградской области занимается оказанием организационно-технической и методической помощи органам исполнительной власти области при подготовке проектов областных законов в сфере административно-территориального устройства и местного самоуправления.

Тем не менее, в традиционной модели органы исполнительной власти,

независимо от вида органа власти, в большей степени наделены полномочиями по

26.12.2018 № 337-п [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

145О департаменте внутренней политики Ямало-Ненецкого автономного округа: постановление Правительства ЯНАО от 25.07.2011 № 466-П [Электронный ресурс] // Официальный интернетпортал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:

26.08.2020).

146Об управлении по внутренней политике Еврейской автономной области: постановление правительства ЕАО от 07.11.2017 № 459-пп [Электронный ресурс] // Официальный интернетпортал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:

26.08.2020).

147Об утверждении положений о структурных подразделениях Правительства Магаданской области: постановление Правительства Магаданской области от 26.04.2019 № 295-пп [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

148Об утверждении Положения о главном управлении внутренней политики Правительства Хабаровского края: постановление Правительства Хабаровского края от 06.12.2019 № 515-пр [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

90

принятию мер обеспечивающего характера. Например, департамент внутренней политики в Брянской и Курской областях в пределах своей компетенции в целях развития территориальной, правовой, организационной основы местного самоуправления обеспечивает взаимодействие Губернатора области, всех исполнительных органов с органами местного самоуправления и советом муниципальных образований Брянской области149. Обязанность по обеспечению взаимодействия органов местного самоуправления не только с исполнительными органами государственной власти субъекта, но и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти взял на себя Департамент по территориальному развитию и взаимодействию с органами местного самоуправления города Севастополя150. В Магаданской области профильный орган власти обеспечивает реализацию полномочий всех органов исполнительной власти в сфере местного самоуправления151.

Практическое преимущество традиционной модели заключается в том, что создание профильного органа предполагает концентрацию прав принятия решений теми должностными лицами, которые непосредственно вовлечены в вопросы организации местного самоуправления, более всех располагают информацией о состоянии местного самоуправления на всей территории региона,

иными словами, при такой модели явно выражено сосредоточение властных полномочий. Кроме того, такая модель является удобной для органов местного

149Об утверждении Положения о департаменте внутренней политики Брянской области: указ Губернатора Брянской области от 24.05.2016 № 179 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020); Об утверждении Положения о комитете внутренней политики Администрации Курской области: постановление Губернатора Курской области от 07.07.2011 № 273-пг [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

150Об утверждении Положения о Департаменте по территориальному развитию и взаимодействию с органами местного самоуправления города Севастополя: постановление Правительства Севастополя от 12.09.2016 № 852-ПП [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).

151Об утверждении положений о структурных подразделениях Правительства Магаданской области: постановление Правительства Магаданской области от 26.04.2019 № 295-пп [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052020. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).