КаляноваЮГДиссертацияПолномочияоргановгосударственнойвластисубъ

131

врегионах и избежать неточностей описания территории муниципального образования, влекущих правовые последствия216.

Представляется более разумным внесение изменений в часть 2 статьи 10 действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», дополнив ее абзацем следующего содержания: «Границы территории муниципальных образований подлежат описанию в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства».

Поправками к Конституции Российской Федерации изменен подход к территориальным пределам осуществления местного самоуправления. В настоящий период изменение границ территории, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения

впорядке, установленном федеральным законом. Однако названный Федеральный закон не упоминает о том, что является изменением границ муниципальных образований, какие существуют основания и какова процедура.

Частью 5 статьи 12 Федерального закона № 131-ФЗ установлена лишь норма от обратного, что не является достаточным основанием изменения границ – «это уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее, чем на 50 процентов, относительно минимальной численности населения».

В своей работе Е.И. Хлуднев к числу основных правовых последствий изменения границ относит, в том числе, проведение кадастрового и налогового учета объектов недвижимости, изменения границ территориального общественного самоуправления (если в связи с изменением границ муниципальных образований границы территориального общественного самоуправления будут пересекать границы последних)217. Основанием может являться также отнесение сельского населенного пункта одного муниципального образования к территории другого образования.

216 См.: Хлуднев Е.И. К вопросу об определении понятия «граница муниципального образования» // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. № 1. С. 3-7.

217 См.: Хлуднев Е. И. Граница муниципальных образований в Российской Федерации: понятие и правовой режим: автореф. дис. ... канд. юр. наук: 12.00.02 / Е. И. Хлуднев. М., 2017. 22 с.

132

При этом конституционные поправки в части территориальных основ и осуществления публичной власти позволяют сделать вывод, что границы муниципальных образований могут не совпадать с территорией, на которой будет осуществляться местное самоуправление.

Представляется, что порядок изменения границ муниципальных образований должен отражать критерии такого изменения, позволяющие обозначить особенности осуществления публичной власти и местного самоуправления.

Стоит отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ предоставляет право субъекту Российской Федерации определять порядок изменения границ и других территориальных производств, связанных с изменением границ между субъектами Российской Федерации. При этом установленные общие требования к изменению границ муниципального образования и их преобразованию не применяются. Законодатели субъектов Российской Федерации были вынуждены самостоятельно регулировать данный вопрос по своему усмотрению, при этом ставив под сомнение учет мнения населения в ходе подобных преобразований218.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации была предоставлена самостоятельность в вопросе о том, каким образом мнение населения следует учитывать (принятием решения представительного органа или проведением голосования на референдуме)219 и следует ли его учитывать в принципе220 в ходе столь масштабных территориальных преобразований. По мнению О.А. Ежуковой, такой подход к правовому регулированию означает

218 См.: Шугрина Е.С. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях // Муниципальное право. – 2012. – № 4. – С. 7-14.

219 Об административно-территориальном устройстве Тверской области: закон Тверской области от 17.04.2006 № 34-ЗО. [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:

19.05.19).

220 Устав (Основной Закон) Томской области: принят решением Томской областной Думы от 26.07.1995 № 136. [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.19).

133

отступление от первоначальной идеологии Федерального закона № 131-ФЗ221.

Действительно, не исключены случаи «отнесения» муниципального образования по инициативе жителей одного субъекта Российской Федерации к территории муниципального образования другого субъекта Российской Федерации. Однако препятствием к этому является разный порядок изменения границ между субъектами Российской Федерации, взаимное согласие субъектов Российской Федерации может быть не достигнуто.

Представляется разумным, что подход к изменению границ между субъектами Российской Федерации должен быть единым и четко регламентирован в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Это позволит избежать также ситуаций, подобных при изменении границ между Москвой и Московской областью, когда при передаче территории Московской области городу Москве голосований об изменении границ муниципальных образований или голосований по вопросу преобразования муниципальных образований не проводилось, но решения представительных органов соответствующих муниципальных образований имеются. Однако во всех решениях указывается, что решения принимаются с учетом полученных гарантий сохранения статуса входящих в состав города Москвы муниципальных образований222.

Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает рамочное регулирование процедуры упразднения муниципальных образований. В качестве основного критерия, допускающего возможность упразднения поселения, берется статус поселения (должно быть сельским) и его численность (не более 100 человек). При этом речь, как справедливо отмечает С.В. Праскова, идет о численности населения, а не гражданах, обладающих избирательным правом223. Статья 13.1 названного Федерального закона содержит норму, исходя из которой упразднение

221См.: Ежукова О.А. Некоторые тенденции в правовом регулировании организации местного самоуправления в Москве // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 5. С. 74-80.

222См.: Шугрина Е.С. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях // Муниципальное право. 2012. № 4. С. 7-14.

223См.: Праскова С.В. Упразднение муниципальных образований // Журнал российского права. 2011. № 3. С. 57-64.

134

поселений происходит в результате упразднения сельских населенных пунктов в порядке, устанавливающим изменение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.

Процедура упразднения сельских населенных пунктов в субъектах Российской Федерации определена по-разному, исходя из сложившейся территории и традиций, что ставит в неравные условия как органы местного самоуправления, так и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Как в отношении поселения, так и в отношении сельского населенного пункта определены соответствующие критерии (численность).

Однако на практике может возникнуть правовая ситуация, когда упразднение сельского населенного пункта возможно только при установлении юридического факта – отсутствие права пользования недвижимым имуществом ввиду отсутствия подтверждающих документов на право собственности. Такие действия необходимо подтверждать в судебном порядке. Другая ситуация, когда население отсутствует, имеются заброшенные участки, границы которых также не оформлены. В этом случае органы местного самоуправления могут руководствоваться только выписками из похозяйственных книг либо заняться поиском собственников, процесс которого может затянуться на длительный период времени, продолжая при этом осуществлять мероприятия, связанные с обслуживанием дорог, обеспечением электричества и т.п. в данном сельском населенном пункте. Не исключены явления, когда территория муниципального образования подверглась стихийным бедствиям, природным явлениям, а

оснований для принятия закона субъекта Российской Федерации об упразднении муниципального образования не имеется.

В целях решения данной проблемы представляется возможным пересмотреть случаи, по которым допускается упразднение муниципального образования, расширив их перечень. При этом предлагается скорректировать существующий критерий упразднения, установив долю населения, при которой невозможно упразднение поселения.

135

К сожалению, попытки федерального законодателя «развернуть» территориальную организацию в лучшую сторону приводят к столкновению интересов федеральной и региональной власти в вопросах управляемости территории, но никоим образом не обеспечивают сохранение права населения на осуществление местного самоуправления. Подобное, например, происходило при внесении изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ в 2014 году, когда федеральный законодатель устранился от дачи рекомендаций при реализации субъектами Российской Федерации очередного реформирования местного самоуправления. Задача по толкованию и приведению регионального законодательства в соответствие с положениями Федерального закона № 131-ФЗ была выполнена Конституционным Судом.

Впринципах территориальной организации не прослеживается последовательность относительно форм выявления и учета местного мнения населения в территориальных изменениях.

Стоит отметить, что в 2009 и 2014 годах процедура учета мнения населения была в ряде случаев упрощена. Федеральный законодатель отошел от выявления мнения населения путем проведения голосования, заменив на выражение его мнения или согласия через решения представительных органов муниципальных образований. Однако формулировка «согласие населения, выраженное представительным органом», вызывает неопределенность в его получении. Упрощенная форма получения «согласия» населения, как справедливо отмечает Е.П. Забелина, не соответствует смыслу этого понятия и приравнивается по содержанию к понятию «мнение»224.

Вчастности, статья 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-

ФЗ не содержит точной интерпретации как «согласия», так и «мнения» населения. Из-за отсутствия подробного процессуального порядка в федеральных нормах, органы местного самоуправления используют разные способы выявления мнения

224 См.: Забелина Е.П. Регулирование процесса преобразования муниципальных образований: состояние, перспективы совершенствования // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 72-76.

136

населения, которые являются упрощенными и носят рекомендательный характер (например, согласие, выраженное на публичных слушаниях).

В статье 12, посвященной изменению границ, приводятся несколько форм учета мнения населения, на что также обращает внимание Е.П. Забелина (сама инициатива изменения, выражение согласия населения на изменение, выражение мнения населения на изменение)225. При этом стоит согласиться с автором, что относительно инициативы населения об изменении границ (по правилам проведения местного референдума) следовало бы упростить процедуру ее выдвижения, применив такую форму выражения мнения как опрос граждан.

Стоит подчеркнуть, что форма непосредственного осуществления местного самоуправления как местный референдум постепенно угасает и применяется в большинстве случаев с введением механизма самообложения граждан. Относительно регионального законодательства о применении местного референдума можно отметить, что его содержание, как правило, копирует федеральные нормы, изложенные в статье 24 Федерального закона № 131-ФЗ, устанавливая особенности, которые могут привести к затяжной процедуре, так и увеличению финансовых расходов на его проведение226.

Наиболее востребованной формой выявления и учета мнения населения является опрос граждан. Опрос граждан используется по активности наряду со сходом граждан. В свою очередь, с 2015 года субъекты Российской Федерации наделены полномочием по определению региональным законом порядка назначения и проведения опроса граждан. С принятием федеральных изменений, касающихся инициативного бюджетирования, случаи проведения опроса граждан расширяются. Напомним, что опрос граждан проводится для выявления мнения населения и его учета при принятии решений соответствующими органами и должностными лицами.

225См.: Забелина Е.П. Процессуальное обеспечение изменения границ муниципальных образований // Местное право. 2016. № 4. С. 49-56.

226См., например: О местном референдуме: закон Псковской области от 873-ОЗ. [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.19).

137

Представляется, что одним из случаев проведения опроса могут служить также территориальные преобразования. Однако федеральному законодателю необходимо более четко регламентировать, при каких изменениях требуется учет мнения, при каких необходимо получить согласие население. Необходимо дать нормативное определение этим способам выражения мнения населения.

Редакция изменений в статью 31 названного Федерального закона может быть следующая:

В статье 31:

1) абзац второй части 1 изложить в следующей редакции:

«Результаты опроса носят рекомендательный характер, за исключением случая, установленного частью 31 настоящей статьи».

2) дополнить частью 31 следующего содержания:

«31. Опрос граждан может проводиться по вопросам установления,

изменения границ муниципального образования. Результаты опроса учитываются при принятии решения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в обязательном порядке.».

В заключение хотелось бы отметить, в актуальных задачах государственной политики, направленной на повышение качества жизни населения, рост экономики муниципальных образований, обозначено создание условий для формирования комфортной городской среды проживания населения, для обеспечения качества и уровня жизни сельского населения, сохранение социального и экономического потенциала сельских территорий и историко-

культурных основ идентичности народов страны. В связи с эти представляется сделать вывод, что полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере территориальных основ представляют собой взаимосвязанную систему правотворческих действий, предполагающих комплексное развитие территории муниципального образования, а также обеспечение проживания населения и интересов населения, которые можно обозначить в качестве основных критериев систематизации полномочий органов

138

государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации

территориальных основ местного самоуправления.

§3. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации компетенционных основ местного самоуправления и особенности их реализации

При всей нормативно зафиксированной самостоятельности органов местного самоуправления в реализации своих полномочий, в том числе в финансово-экономической сфере, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются участниками данного процесса. Это обусловлено тем, что, во-первых, субъект Российской Федерации выступает источником финансового обеспечения расходных обязательств бюджетов муниципальных образований, а, во-вторых, является неким «звеном» в формировании объема предусмотренных полномочий муниципального уровня.

Всоответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются полноправными регуляторами реализации органами местного самоуправления полномочий, связанных с решением вопросов местного значения.

Всвязи с изменениями федерального законодательства, произошедшими в 2014 году, и сократившими перечень вопросов местного значения для сельских поселений, субъекту Российской Федерации предоставлено право своим законом закреплять за сельскими поселениями другие вопросы из числа вопросов местного значения городских поселений (за исключением некоторых) (часть 3 статьи 14), вопросы внутригородских районов из числа вопросов городских округов (часть 2 статьи 16.2), а также устанавливать дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей

139

необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств (часть 3 статьи 16).

Кроме того, законом субъекта Российской Федерации могут разграничиваться полномочия по вопросам местного значения между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов (часть 3 статьи

16.2, часть 1.1 статьи 17).

Стоит отметить, что цель введения федеральным законодателем сокращенного перечня вопросов местного значения заключалась в снижении финансовых обязательств муниципалитета, учитывая специфику и особенности обеспечения жизнедеятельности населения на сельских территориях. При таком подходе органы местного самоуправления могли снять с себя обязательства по решению сложносформулированных законодательно вопросов местного значения,

поскольку используемые формулировки, типа «создание условий», «участие в организации», «осуществление мероприятий», «содействие в развитие» и т.п. не носят никакой смысловой нагрузки. Такие неточности в формулировках, по мнению Д.Г. Калмыкова, позволяют влиять на процесс принятия решений органами местного самоуправления, с одной стороны, и сохраняют возможность органов местного самоуправления отказаться от выполнения определенных задач

врамках вопроса местного значения, с другой227.

Витоге, несмотря на сокращение перечня вопросов местного значения сельских поселений до 13, расширенные перечни вопросов для данного вида образования были сохранены законами субъектов Российской Федерации. При этом за сельскими поселениями были закреплены от 3 до 26 дополнительных вопросов местного значения228.

227См.: Калмыков Д.Г. О вмешательстве органов государственной власти в сферу деятельности органов местного самоуправления // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 74-76.

228По данным Минюста России расширенные перечни вопросов местного значения сельских поселений были установлены законами 60 субъектов Российской Федерации и затронули 13 884 сельских поселения в 2015 году, 14 191 сельское поселение в 2016 году, то есть большинство сельских поселений. Доклад о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2017 год) // Министерство юстиции

140

Таким образом, вводя такую норму «освобождающего» характера для местного уровня власти, федеральный законодатель решил перевести зону ответственности в данном вопросе на региональный уровень публичной власти, чем и воспользовались субъекты Российской Федерации. Например, в Нижегородской области были сохранены вопросы местного значения в связи с проведением мероприятий по повышению эффективности межбюджетных отношений и соблюдением принципов их формирования в среднесрочном периоде в рамках государственной программы «Управление государственными финансами Нижегородской области», утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 30 апреля 2014 года № 296. Указанные мероприятия были возможны исключительно в условиях существующего разграничения вопросов местного значения229.

Стоит отметить, что до внесения федеральных поправок редакция части 1 статьи 18 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливала, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный нормативный акт. В свою очередь это означало, что реализация органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения зависела исключительно от воли и позиции федерального законодателя. К тому же все иные федеральные законы, затрагивающие вопросы местного значения, не могли противоречить в этой части Федеральному закону №

131-ФЗ.

В то же время представленные дополнительные полномочия регионального уровня власти не являются по своей природе самостоятельными. Совершение определенных действий ограничено самим федеральным законодателем. Особую дискуссию вызвал вопрос компетенции в действующих трех городских округах с

Российской федерации: официальный сайт. – URL: https://minjust.ru/ru/razvitie-federativnyh- otnosheniy-i-mestnogo-samoupravleniya/doklad-o-sostoyanii-i-osnovnyh (дата обращения: 27.11.2017).

229 Пояснительная записка к проекту закона Нижегородской области № 1399-5 «О закреплении за сельскими поселениями Нижегородской области вопросов местного значения». [Электронный ресурс] // Законодательное Собрание Нижегородской области: официальный сайт. URL: http://www.zsno.ru/ru/16110/bills/ (дата обращения: 01.06.2016).