КаляноваЮГДиссертацияПолномочияоргановгосударственнойвластисубъ

161

Другая группа субъектов Российской Федерации определила критерии состава муниципальных образований исключительно формально, например, «наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями»255, «поселения, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан»256, «поселения, в

котором полномочия местной администрации возложены на местную администрацию муниципального района»257 и т.д.

Некоторые субъекты Российской Федерации разработали собственные критерии определения состава муниципальных образований, исходя из предполагаемых особенностей осуществления местного самоуправления на соответствующих территориях. Например: «муниципальное образование, в

пределах территории которого установлена пограничная зона»258; «в

муниципальном образовании ведущая роль в структуре экономики отведена энергетической либо транспортной отрасли»259; «на территории находятся

255 См., например: О внесении изменений в Закон Республики Татарстан «О местном самоуправлении в Республике Татарстан»: закон Республики Татарстан от 31.05.2016 № 36-ЗРТ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.05.2019)

256 См., например: О внесении изменений в статью 3 Закона Приморского края «О сроке полномочий представительных органов и глав муниципальных образований Приморского края, порядке формирования представительных органов муниципальных районов и порядке избрания глав муниципальных образований Приморского края»: закон Приморского края от 30.05.2016 № 825-КЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.05.2019).

257См., например: О внесении изменений в Закон Саратовской области «О порядке избрания глав муниципальных образований в Саратовской области»: Закон Саратовской области от 28.03.2016 № 38-ЗСО [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.12.2018).

258О внесении изменения в статью 2 Закона Мурманской области «Об отдельных вопросах формирования представительных органов муниципальных районов Мурманской области и избрания глав муниципальных образований Мурманской области»: закон Мурманской области от 27.05.2016 № 2014-01-ЗМО [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:

04.12.2018).

259О внесении изменений в статьи 1 и 2 Закона Сахалинской области «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов, а также о порядке избрания и полномочиях глав муниципальных образований в Сахалинской области»: закон Сахалинской области от 13.07.2016 № 61-ЗО [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:

19.05.19).

162

федеральные суды»260, и «(или) государственные предприятия и (или) государственные учреждения»261 и т.д.

Таким образом, субъекты Российской Федерации по-разному оценивают степень концентрации возложенных на муниципальные образования публичных функций и задач, имеющих государственное значение.

Полагаем, что в условиях конституционного реформирования вопросов организации местного самоуправления, критерии состава муниципальных образований, отражающих объективные особенности осуществления местного самоуправления, следует отразить в Федеральном законе № 131-ФЗ. Тем более, как отметил Конституционный Суд, сам федеральный законодатель не лишен такой возможности. Представляется, что вводимые критерии должны учитывать формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти по реализации публичных функций и задач, имеющих государственное значение.

С целью сохранения юридического равенства муниципальных образований на всей территории России в пределах территориальных принципов существует необходимость в закреплении унифицированных критериев состава муниципальных образований при определении законом субъекта Российской Федерации конкретного порядка формирования органов местного самоуправления.

В частности, к критериям, на наш взгляд, могут быть отнесены:

260 О внесении изменения в статью 2 Закона Кемеровской области «Об отдельных вопросах организации и деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований»: закон Кемеровской области от 25.12.2015 № 127-ОЗ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.19).

261 О внесении изменения в статью 4 областного закона «О сроке полномочий представительных органов муниципальных образований Смоленской области и порядке формирования представительных органов муниципальных районов Смоленской области, сроке полномочий и порядке избрания глав муниципальных образований Смоленской области»: закон Смоленской области от 21.04.2016 № 48-з [Электронный ресурс] // Официальный интернетпортал правовой информации: [сайт]. 2005-2019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.19).

163

а) муниципальному образованию, либо территории, на которой полностью или частично находится муниципальное образование, федеральным законодательством придан специальный (особый) правовой статус (моногород, наукоград, ЗАТО и т.д.), на территории установлены особенности осуществления публичной власти;

б) на территории муниципального образования органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями.

В то же время представляется, что субъектам Российской Федерации следует предоставить право введения дополнительных критериев исходя из региональных особенностей (например, численности населения, географического положения, исторических традиций, особенностей организации местного самоуправления). Это, кроме обеспечения единообразия подходов, обеспечило бы дополнительные гарантии реализации права населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления на соответствующей территории.

Стоит подчеркунть, что неоднозначное правоприменение федеральных норм в части определения законом субъекта Российской Федерации порядка формирования органов местного самоуправления возникло из-за установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ юридических конструкций по данному вопросу.

Например, дополнив часть 3 статьи 34 названного Федерального закона словами «в соответствии с законом субъекта Российской Федерации», федеральный законодатель предоставляет возможность устанавливать «порядок формирования органов местного самоуправления…», что не исключает для региональных законодателей регулирование вопросов, относящихся к процедурным, в то время как части 4 и 5 статьи 35, часть 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ указывает лишь на определение в законе субъекта Российской Федерации конкретных способов формирования органов местного самоуправления. Такое изложение, путем встраивания в существующие нормы слов «законом субъекта Российской Федерации», не конкретизируя их полномочия в этой области, не регламентируя «иные вопросы организации и

164

деятельности указанных органов», не позволяет довольно четко определить границы правотворчества региональных законодателей в области формирования органов местного самоуправления.

Поправки к Конституции Российской Федерации позволили однозначно поставить точку в вопросе участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления. Однако представляется, что существующий порядок и случаи участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть скорректированы в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В основу регулирования должны быть заложены в первую очередь территориальный и экономический принципы организации местного самоуправления. Субъектам Российской Федерации должна быть предоставлена возможность самостоятельно определять не только территорию, на которой будет осуществляться местное самоуправление, выполняться публичные функции и задачи, но выбирать способ управления данной территорией.

С последующими изменениями федерального законодательства все более наблюдается тенденция вовлечения региональных органов государственной власти в организационные вопросы, в числе которых регулирование форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Так, относительно недавно федеральный законодатель262, предоставил полномочие органам государственной власти субъектов Российской Федерации по правовому регулированию порядка организации деятельности старост сельских населенных пунктов. Однако базовые регламентация данного вопроса потребовала корректировки действующего в этой сфере регионального законодательства.

До внесения изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ во многих субъектах страны (например, Республика Алтай, Республика Тыва, Тульская,

262 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления: федеральный закон от 18.04.2018 N 83-ФЗ //Собрание законодательства РФ. 2018. № 17. Ст. 2432.

165

Оренбургская области263) уже действовал институт старост, и в течение нескольких последних лет сложилась положительная практика их деятельности на территории муниципальных образований. Многие субъекты Российской Федерации смогли усовершенствовать нормы, существующие в собственных законах о местном самоуправлении, предоставляя свободу правотворчества органам местного самоуправления. Определение гарантий деятельности и иных вопросов статуса старосты сельского населенного пункта в рамках отдельно взятого регулирования отмечено не во всех субъектах Российской Федерации.

В то же время при реализации норм названного Федерального закона были обозначены некоторые проблемные вопросы, связанные с ограничительным правовым регулированием.

Так, по смыслу введенных норм староста сельского населенного пункта является участником организации эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и жителями сельских территорий. Однако при всей очевидности субъекты Российской Федерации имеют различную протяженность и плотность населения, а также отличные по своей географии сельские населенные пункты. Например, в субъектах Российской Федерации на своих территориях имеются как крупные сельские населенные пункты (до двух тысяч), так и рядом расположенные малочисленные деревни и села. Кроме того, территория муниципального образования складывается таким образом, когда один населенный пункт может состоять из нескольких достаточно далеко удаленных

263 О сельских старостах в Тульской области: закон Тульской области от 30.11.2017 N 83-ЗТО. [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.19); О старостах сельских населенных пунктов в Республике Алтай: закон Республики Алтай от 25.11.2016 № 76-РЗ. [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.19). О старостах сельских населенных пунктов в Республике Тыва: закон Республики Тыва от 27.10.2016 N 220-ЗРТ. [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.19); Об организации местного самоуправления в Оренбургской области: закон Оренбургской области от 21.02.1996. [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: [сайт]. 20052019. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.19).

166

друг от друга частей, разделенных внутренними водами или иными географическими особенностями, либо, наоборот, примыкать друг к другу.

Нельзя исключать и тот факт, что применение института сельских старост выстроено с учетом системы организации органов местного самоуправления (например, старосты не назначаются в сельских населенных пунктах, являющихся административными центрами муниципального образования) либо с учетом территориального общественного самоуправления.

Полагаем, что территориальная основа деятельности сельских старост, где они могут назначаться, должна определяться исключительно по усмотрению субъектов Российской Федерации.

По смыслу Федерального закона № 131-ФЗ староста сельского населенного пункта назначается по представлению граждан, которые проживают на сельской территории и обладают избирательным голосом. В то же время не исключена ситуация, когда в пределах территории, граждан, обладающих избирательным правом недостаточно для принятия решений. Особенно это касается сельских населенных пунктов, численность которых от 500 до 1 тысячи человек. Проведение схода может быть затруднительным ввиду отсутствия необходимых условий для организации схода граждан. К примеру, нет помещений, в которых можно в зимнее время или в непогоду собрать необходимое для кворума число жителей.

Предполагается, что староста сельского населенного пункта может назначаться представительным органом не только по представлению схода граждан, но и на основании выявления мнения населения, полученного опросным путем. Тем более в отличие от проведения схода граждан такая форма как опрос по Федеральному закону № 131-ФЗ отражает некоторые процедурные аспекты его назначения и проведения с правом его уточнения законами субъектов Российской Федерации.

Институт старост сельских населенных пунктов введен на федеральном уровне не так давно - в апреле 2018 года, и внесение каких-либо корректировок на данный момент может быть преждевременным, поскольку опыт, который будет

167

складываться в субъектах Российской Федерации при назначении их в условиях действующего правового регулирования, пока не накоплен. Однако представляется возможным учесть обозначенные проблемы при совершенствовании федерального законодательства, регулирующего институт старост.

К особой категории организационных вопросов стоит отнести вопросы противодействия коррупции, в частности, деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации по организации работы органов местного самоуправления в проведении ими антикоррупционной политики.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено ряд обязанностей,

ограничений и запретов для должностных лиц органов местного самоуправления.

В то же время установленные нормы, касающиеся антикоррупционного законодательства, являются в большинстве урегулированных рамочными и имеют отсылочную норму на специальное законодательство в области противодействия коррупции, которое предполагает активное участие региональных органов государственной власти в этом процессе.

Так, граждане, претендующие на муниципальные должности, и лица их замещающие, представляют соответствующие сведения о своих доходах,

расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей (далее – сведения) высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Кроме того, глава субъекта Российской Федерации наделен полномочием по проведению проверки достоверности и полноты представляемых сведений, порядок которого также должен быть регламентирован в законе субъекта Российской Федерации. При этом высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено исключительными полномочиями по применению меры ответственности в отношении должностных

168

лиц в случае выявления фактов несоблюдения антикоррупционного законодательства.

Однако введенные полномочия не всегда реализуются органами государственной власти без каких-либо дополнительных комментариев и последующих уточнений федеральных формулировок.

Например, устанавливая в законе субъекта Российской Федерации порядок предоставления сведений гражданами, претендующими на замещение муниципальной должности, возникла правовая неопределенность в данной категории лиц и, соответственно, перечне сведений, представляемых данными лицами, исходя из различного правового регулирования.

В законодательстве субъектов Российской Федерации встречается различный подход к определению понятия гражданина, претендующего на замещение муниципальной должности, в обязанности которого входит представление сведений. Например, в одних субъектах Российской Федерации предусмотрен порядок представления сведений всеми лицами, претендующими на замещение муниципальных должностей (включая депутатов и глав, избираемых на муниципальных выборах), в других – специально предусмотрено исключение для лиц, замещающих должности на муниципальных выборах.

Согласно терминологии, установленной в Федеральном законе № 131-ФЗ, к лицам, замещающим муниципальную должность, относятся широкий круг должностных лиц (в том числе, депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления). Каждая категория лиц рассматривается как в совокупности, так и по отдельности в зависимости от предмета регулируемых отношений. При этом должностное лицо как глава муниципального образования имеет особый статус. Названный Федеральный закон определяет многообразные формы замещения данной муниципальной должности, предполагая при этом возможность одновременного замещения нескольких муниципальных должностей.

Такая вариативность привела к возникновению вопросов при регулировании законом субъекта Российской Федерации порядка представления

169

сведений высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации отдельными категориями лиц, замещающими муниципальные должности (депутатом представительного органа поселения и главой, претендующими на должность депутата представительного органа муниципального района, сформированного путем делегирования; депутатом представительного органа, в случае его выдвижения на должность главы муниципального образования из состава представительного органа; главой муниципального образования, избранного на сходе граждан в поселении).

Тем не менее практика показала, что специальное антикоррупционное законодательство не всегда учитывает специфику организации деятельности органов местного самоуправления, терминологию, применяемую к лицам, замещающим муниципальную должность, установленную Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Муниципальный уровень публичной власти является самым объемным по количеству лиц, замещающих муниципальные должности, и применять по аналогии меры юридической ответственности, установленные в отношении других уровней публичной власти, не является соразмерным и оправданным. Депутаты представительного органа муниципального образования, независимо от формы замещения должности, относятся к лицам, замещающим муниципальную должность. При установлении фактов несоблюдения любых ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, определенных антикоррупционным законодательством, депутатами муниципальных образований (в том числе за непредставление сведений о доходах, предоставление недостоверных или неполных сведений) наступает единственная форма ответственности – досрочное прекращение депутатских полномочий.

Однако подавляющее большинство депутатов представительных органов муниципальных образований работают на непостоянной основе и сталкиваются с серьезными затруднениями при заполнении большого пакета декларационных документов, нередко допускают ошибки и неточности. В результате есть множество примеров, когда по итогам проверки деклараций органы прокуратуры

170

инициируют массовые сложения полномочий муниципальных депутатов по формальным основаниям, что, по сути, парализует работу органов местного самоуправления.

С целью упрощения порядка представления сведений антикоррупционное законодательство было вновь скорректировано, уточнению подлежали также нормы Федерального закона № 131-ФЗ.

Изменениями были установлены случаи, предусматривающие возможность применения в отношении выборного должностного лица иной меры ответственности, отличной от досрочного прекращения полномочий за несоблюдение антикоррупционного законодательства. При этом федеральный законодатель наделяет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации правом при выявлении в результате проверки фактов нарушения антикоррупционных требований обращаться в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд с заявлением не только о досрочном прекращении полномочий, но также о применении в отношении него иной меры ответственности, в случаях когда возможность применения такой меры предусмотрена данным Федеральным законом.

Порядок принятия решения о применении установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» мер ответственности должен быть определен в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

При регулировании в законе субъекте Российской Федерации данного порядка вновь возникает правовая неопределенность в том, какие из перечисленных в названном Федеральном законе мер ответственности можно применять в отношении главы муниципального образования, ведь введенная нормативная конструкция не разделяет ответственность по отдельности в отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такое регулирование требует дополнительного осмысления исходя из совокупности всех норм, касающихся статуса выборного должностного лица. Различное толкование