tom2-2

Исключительные полномочия региона должны включать: самоорганизацию в рамках согласованного регионального устройства (административные структуры, региональные органы власти, региональное законодательство, региональный бюджет), региональную символику (используется наряду с государственной), образование, культуру.

Большинство полномочий будут смешанными:

–язык (центр устанавливает «государственный язык», Особый Регион – дополнительные официальные языки);

–финансы (единая налоговая служба с региональным управлением);

–экономика (центральные законодательные основы, центрально определяемая макроэкономика, под ней – экономическое управление с правом принятия макроэкономических решений на региональном и местном уровне);

–полиция (региональная полицейская служба; центральная уголовно-розыскная полиция);

–суды (региональная судебная система во главе с региональным высоким судом, который, однако, подотчетен Конституционному суду Молдовы).

В случае, если Молдова решит отказаться от своей государственности, чтобы объединиться с другим государством, Особый Регион Приднестровье будет иметь гарантированное право «внешнего самоопределения», то есть определить свою собственную судьбу…

Выработка особого статуса Приднестровья не разрешит всех проблем. В дополнение к этому должно быть обеспечено пропорциональное представительство Приднестровья в Парламенте Молдовы и некоторых ключевых органах (таких, как высшие суды и некоторые центральные министерства). Должны быть защищены этни- ческие и лингвистические меньшинства по обеим сторонам Днестра.

Миссия предлагает, чтобы СБСЕ участвовало в переговорах о заключении соглашения между правительством Молдовы и приднестровским руководством.

Нерушимость границ стала одним из принципов СБСЕ. Международный опыт, а также мнение большинства представителей науки указывает на то, что в современной Европе национальное и этническое право на самоопределение не должно быть «внешним» или «экстремальным», то есть оно не может быть нацелено на односторонние изменения международных границ.

К сожалению, имеют место исключения на территории бывшей Югославии и бывшего Советского Союза. В итоге некоторые районы – среди них Приднестровье

–сочли возможным пойти на отделение от своих постсоветских государств и образовать собственные мини-государства. Если возобладает такая тенденция, то неизбежным станут «атомизация» карты Восточной Европы и появление нежизнеспособных государственных образований. В итоге может возникнуть серьезная угроза полити- ческой дестабилизации и ускоренного экономического упадка.

Миссия пришла к заключению, что предоставление особого статуса Приднестровью является ключом к мирному урегулированию конфликта и тем самым к восстановлению территориальной целостности Молдовы. Наиболее важная причина этого – собственное ощущение приднестровцами своей самобытности и неприятие большинством из них какого-либо управления из центра.

По оценке Миссии, ощущение приднестровцами своей самобытности не носит этнического характера, так как она разделяется не только славянами, но и многими этническими молдаванами. Частично она имеет лингвистические корни.

Присутствует и географический фактор, подкрепленный острым восприятием истории: Приднестровье никогда не было частью Бессарабии…

Миссия убеждена, что интересы приднестровцев не могут быть должным образом учтены в рамках унитарного государства. Она считает, что особый статус, кото-

рый вводит самоуправление, незаменим как средство убедить приднестровцев, что у них есть будущее в Молдове, побудить их отказаться от претензий на независимость. Предоставление особого статуса Приднестровью, стало быть, отвечает интересам единства Молдовы.

Настоящий доклад не рассматривает предложение ПМР о конфедерации, так как оно предопределяет существование отдельных государств. Доклад не стремится также подыграть тем кругам в Кишиневе, которые рассматривают Приднестровье просто как одну из частей страны и осуждают любую политику наделения ее особым статусом. В нем делается попытка развить центристские идеи о восстановлении территориальной целостности Молдовы путем предоставления приднестровцам ощутимого самоуправления.

В контексте централизованного государства, каким является Молдова, «особый статус» для региона должен предусматривать предоставление ему автономных прав…»

Этот доклад явился базовым концептуальным документом, исходя из которого СБСЕ проводила свою работу по урегулированию путем переговоров. В то же время аргументация в пользу Особого Региона Приднестровье, понимаемого авторами доклада как широкая автономия в рамках централизованного государства Молдова, не имела достаточных оснований с точки зрения международного права. Тезис о «нерушимости границ как одном из принципов СБСЕ» в случае внутренних процессов, происходящих в государстве, когда на территории одного государства возникают новые, противоречит практике появления последних на европейском континенте. Поэтому речь идет о достаточно субъективном подходе с позиции СБСЕ к тенденции «атомизации» Европы в данном регионе. Тем не менее это – вариант урегулирования мирными средствами, и в случае принятия его обеими сторонами было бы возможно разрешить конфликт. Положительную роль играл уже сам факт появления этого проекта как основы ведения переговоров.

Однако была необходима и политическая воля руководства Республики Молдова. Такой воли оно никогда не проявляло, не признавало ПМР, напротив, твердо стояло на концепции унитарного государства. 23 июня 1994 г. парламентом была принята Конституция Республики Молдова. В ней шла речь о единой государственной символике, едином государственном языке, единой системе законодательных, исполнительных и судебных органов, единой системе органов культуры, единой финансово-кредитной, налоговой и бюджетной системе, единых вооруженных силах. В то же время в статье 3 указывалось, что «населенным пунктам левобережья Днестра, а также некоторым населенным пунктам юга республики могут быть предоставлены особые формы и условия автономии в соответствии с особым статусом, установленным органическими законами». Из текста не ясно, что означает автономия, предполагает ли она существование Приднестровья как государственно-правового образования или речь идет о простом самоуправлении отдельных административно-территориальных единиц.

§ 2. Переговорный процесс между ПМР и РМ

После окончания боевых действий почти два года понадобилось для подготовки к реальному переговорному процессу. Он начался весной 1994 г., когда экспертные группы при участии посредников приступили к своим обязанностям.

28 апреля 1994 г. президенты Молдовы и Приднестровья М. Снегур и И. Смирнов в присутствии главы Миссии СБСЕ в Молдове Р. Сэмуэла и представителя России

В. Васева подписали Заявление, в котором говорилось: «…исходя из общих взаимных интересов и необходимости справедливого урегулирования конфликта в регионе, подтверждая приверженность целям и принципам ООН, Всеобщей Декларации прав че- ловека и другим международным правовым актам, сознавая ответственность за укрепление стабильности и безопасности» и «одобряя роль миссии СБСЕ и посредни- ческую деятельность Российской Федерации в урегулировании конфликта», стороны пришли к убеждению, что «создалась новая общественно-политическая ситуация, являющаяся серьезной предпосылкой для успешного разрешения кризиса».

Стороны заявили, что «все имеющиеся разногласия могут и должны решаться в соответствии с волей и в интересах всего народа, исходя из существующих социальных, экономических и политических реалий». Они выразили «свою приверженность общепризнанным принципам и нор-

мам разрешения спорных вопросов только путем переговоров и исключительно мирными средствами на основе взаимопонимания и взаимосогласия».

При этом стороны договорились «безотлагательно и без предварительных условий начать процесс переговоров по всему комплексу вопросов, представляющих взаимный интерес», а также «устранить все барьеры, препятствующие нормальному осуществлению хозяйственно-экономических и социально-культурных связей», «наладить взаимовыгодные связи в экономической, торговой, кредитно-финансовой и других сферах жизнедеятельности в интересах всего населения».

Далее «стороны согласились о необходимости определения государственно-пра- вового статуса Приднестровья», «поэтапной программы становления и реализации государственно-правовых отношений», «о делегировании и разграничении полномо- чий сторон» и «о необходимости создания системы взаимных гарантий, в том числе и международных, по полному и безусловному выполнению достигнутых договоренностей».

Этот документ закладывал основы юридического статуса Приднестровья. Здесь впервые было закреплено определение государственно-правового статуса и нача- ло переговорного процесса по всему комплексу вопросов без предварительных условий.

Следующим этапным документом стало «Соглашение о поддержании мира и гарантиях безопасности между Республикой Молдова и Приднестровьем», подписанное 5 июля 1995 г. в Тирасполе президентами двух республик в присутствии главы Миссии ОБСЕ М. Вайганта и Полномочного Представителя Президента Российской Федерации В. Васева. В этом Соглашении стороны обязуются «не применять во взаимных отношениях силу и не оказывать политическое, экономическое или иные формы давления друг на друга», а также «воздерживаться от участия на двухсторонней или многосторонней основе в союзах, блоках или иных организациях, направленных против одной из сторон».

232История Приднестровской Молдавской Республики

Âдокументе впервые прозвучало обращение к Российской Федерации, Украине и ОБСЕ с просьбой стать гарантами соблюдения настоящего соглашения. В отдельном обращении президентов Молдовы и Приднестровья к Президенту Украины Л. Кучме говорилось: «Мы считали бы возможным и целесообразным предложить Вам участвовать в данном миротворческом процессе в приемлемой для Вас форме. С большим вниманием и благодарностью воспримем все ваши предложения по затронутому вопросу».

Таким образом, и Заявление от 28 апреля 1994 г. и Соглашение от 5 июля 1995 г. подтверждали приверженность целям и принципам Устава ООН, Всеобщей Декларации прав человека другим международным актам и документам ОБСЕ, Совета Европы, СНГ. По существу, они были заключены на основе и в контексте действующего международного права, регулирующего международные отношения и практически уже являлись межгосударственными. И если в Соглашении «О принципах мирного урегулирования в Приднестровском регионе Республики Молдова» от 21 июля 1992 г. Приднестровье даже не значилось среди подписантов, то здесь было налицо полное равенство сторон при обращении к международным организациям и государствам, выполняющим примиренческие функции. Кроме того, соглашения отражали фактически существующую и успешно функционирующую государственность Приднестровской Молдавской Республики.

Но начиная со второй половины 1995 г. переговорный процесс зашел в тупик. Попытки разработать итоговый документ о полной нормализации отношений успеха не имели, хотя предложения приднестровцев основывались на том, что Приднестровье является государственно-территориальным образованием в форме республики и отношения с Молдовой должны строиться на договорной основе. Молдова же предлагала статус широкой автономии, уровень которой определяется законодательством Молдовы. Однако в создавшихся в тот период условиях «особая автономия населенных пунктов левого берега Днестра» уже не устраивала приднестровскую сторону, и она поставила вопрос о конституционно-договорной форме государ- ственно-правовых отношений между Республикой Молдова и Приднестровской Молдавской Республикой.

24 декабря 1995 г. на всенародном референдуме была принята Конституция Приднестровской Молдавской Республики. В ней констатировалось:

«Ст. 1. Приднестровская Молдавская Республика – суверенное, независимое, демократическое, правовое государство. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Приднестровской Молдавской Республике является народ…

Ст. 9. Внешняя политика республики исходит из принципов суверенного равенства государств, неприменения силы, мирного урегулирования споров, невмешательства во внутренние дела других государств. Общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Приднестровской Молдавской Республики являются основой отношений с другими государствами и составной частью правовой системы…

Ст. 11. Для защиты суверенитета и независимости Приднестровской Молдавской Республики создаются Вооруженные силы…

Ст. 12. Статус официального языка на равных началах придается молдавскому, русскому и украинскому языкам…

Ст. 13. Приднестровская Молдавская Республика имеет государственный флаг, герб, гимн, которые являются символами республики и утверждаются законом…» Формально после принятия референдумом Конституции ПМР руководство Приднестровья уже не могло самостоятельно решать вопрос о политико-правовом статусе своей республики в составе Молдовы, поскольку Конституция провозгласила ПМР

галось заложить основные принципы нормализации, наметить перспективу дальнейших переговоров, подвести итог очередного этапа отношений, дать базовые понятия статуса (Приднестровья), открыть возможность для деятельности гарантов, подготовив для этого необходимые юридические предпосылки.

С начала 1996 г. велась работа по подготовке Меморандума, который получил название «Об основах нормализации отношений между Республикой Молдова и Приднестровьем», причем проходила она на фоне острейшей предвыборной борьбы как в России, так и в Молдове. Переговоры были сложными и противоречивыми. Обе стороны шаг за шагом не только достигали определенных договоренностей по каким-либо конкретным вопросам, но и создавали определенную систему переговорного процесса. Были разработаны основные принципы переговоров, в том числе принцип равноправия сторон. В переговоры включились посредники (они же впоследствии – гаранты от России и Украины), а также наблюдатели от ОБСЕ.

17 июня 1996 г. Меморандум был парафирован руководителями экспертных групп сторон и сразу стал предметом ожесточенной схватки на внутриполитической арене Молдовы. Однако благодаря активной посреднической роли Российской Федерации

èУкраины 28 июня того же года этот документ был парафирован и руководителями обеих республик. В нем говорилось:

«Руководство Республики Молдова и Приднестровья, именуемые в дальнейшем сторонами,

исходя из необходимости скорейшего и полного урегулирования отношений между Республикой Молдова и Приднестровьем исключительно мирными полити- ческими средствами;

подтверждая приверженность принципам ООН, ОБСЕ и общепризнанным нормам международного права, а также договоренностям, ранее достигнутым между Республикой Молдова и Приднестровьем;

осознавая ответственность за обеспечение гражданского мира, межнационального согласия, укрепления стабильности и безопасности в данном регионе Европы; придавая первостепенное значение реализации основных прав и свобод человека, независимо от национальной принадлежности, вероисповедания, политических

убеждений, места жительства и иных различий; считая, что объединение их духовных и материальных ресурсов ускорит реше-

ние общих экономических и социальных проблем и откроет перспективу построения совместными усилиями современного процветающего общества,

при посредничестве Российской Федерации, Украины и Миссии ОБСЕ договорились о нижеследующем:

1.Стороны будут продолжать установление государственно-правовых отношений

èстроить Общее государство в рамках международных границ Республики Молдова

èПриднестровья, в составе этого общего государства. Приднестровье является госу- дарственно-территориальным образованием в форме республики. Документ, определяющий статус Приднестровья, основывается на принципах взаимосогласованных решений, включая разглашение и делегирование полномочий и взаимообеспеченных гарантий.

2.Стороны подтверждают свои обязательства не прибегать во взаимных отношениях к применению силы или угрозы силой. Любые разногласия будут решаться исключительно мирными средствами, путем переговоров и консультаций при содействии и посредничестве Российской Федерации и Украины как стран – гарантов выполнения достигнутых договоренностей, ОБСЕ и при содействии СНГ.

3.Приднестровье принимает участие в осуществлении внешней политики Республики Молдова – субъекта международного права – по вопросам, затрагивающим

За обсуждением проекта Меморандума:

И. Смирнов, В. Синев, И. Чубук, П. Лучинский. 1997 г.

его интересы. Решение по данным вопросам принимается по согласию сторон. Приднестровье имеет право самостоятельно устанавливать и поддерживать международные контакты в экономической, научно-технической и культурной областях, а в других областях – по согласию сторон.

4.Стороны обращаются к Российской Федерации, Украине и ОБСЕ с просьбой о продолжении их посреднических усилий в достижении прочной и всеобъемлющей нормализации отношений между Республикой Молдова и Приднестровьем.

5.Республика Молдова и Приднестровье становятся взаимными гарантами полной и безусловной реализации договоренностей об отношениях между ними.

6.Стороны приветствуют заявление Российской Федерации и Украины об их готовности стать государствами – гарантами соблюдения положений определенного соответствующими документами статуса Приднестровья и договоренностей, зафиксированных в настоящем Меморандуме.

7.Стороны обращаются к ОБСЕ с просьбой продолжать содействие соблюдению договоренностей между ними.

8.Стороны заявляют о необходимости выработки механизма гарантий всеми участниками переговорного процесса.

9.Стороны подтверждают, что действия по поддержанию мира, осуществляемые совместными миротворческими силами в зоне конфликта в соответствии с соглашениями между президентами Республики Молдова и Российской Федерации от 21 июля 1992 года «О принципах мирного урегулирования вооруженного конфликта в Приднестровском регионе Республики Молдова», будут продолжены.

10.В случае нарушения достигнутых договоренностей стороны вправе обратиться

êгарантам для проведения консультаций с целью принятия мер по нормализации ситуации».

Предвыборная борьба в Молдове в этот период заморозила весь переговорный процесс и подписание Меморандума. А новый президент Молдовы П. Лучинский требовал включения в Меморандум пункта, подтверждающего, что Приднестровье является составной частью единой и неделимой Республики Молдова. И только визит министра иностранных дел РФ Е. Примакова позволил решить вопрос о сроках

После подписания Меморандума «Об основах нормализации отношений между Республикой Молдова и Приднестровьем». 8 мая 1997 г.

подписания Меморандума. Были выработаны Протокол о дополнительных мерах по окончательной нормализации отношений между Республикой Молдова и Приднестровьем и взаимоприемлемая статья (¹ 11) в тексте Меморандума, которая гласила, что «стороны строят свои отношения в рамках Общего государства в границах Молдавской ССР на январь 1990 г.».

8 мая 1997 г. в Кремле президенты Республики Молдова и Приднестровской Молдавской Республики П. Лучинский и И. Смирнов, а также президенты стран-га- рантов – Российской Федерации и Украины – Б. Ельцин и Л. Кучма в присутствии действующего председателя ОБСЕ Н. Петерсен подписали Меморандум «Об основах нормализации отношений между Республикой Молдова и Приднестровьем». Это был первый международный документ, подписанный на таком высоком уровне не только сторонами, но и государствами-гарантами с участием ОБСЕ.

Меморандум составлен в полном соответствии с нормами международного права. Так, Молдова и Приднестровье именуются сторонами, при этом ни одной из сторон не отдается какое-либо преимущество. Стороны подтвердили приверженность принципам ООН, ОБСЕ и общепринятым нормам международного права, а также договоренностям, ранее достигнутым между Молдовой и Приднестровьем. При этом стороны договорились о том, что будут продолжать процесс становления государ- ственно-правовых отношений на принципах взаимно согласованных решений, вклю- чая разграничение и делегирование полномочий.

С 6 по 10 октября в резиденции МИД РФ в Мещерино (Подмосковье) прошла консультативная встреча представителей экспертных групп ПМР и РМ с участием посредников из России, Украины, Миссии ОБСЕ в Москве. В ходе дискуссий затрагивался широкий круг вопросов по реализации и дальнейшему развитию положений Московского Меморандума. Предложенный посредниками проект Соглашения «Об основных направлениях и конкретных мерах в области разграничения и делегирования полномочий между органами власти РМ и Приднестровья» нуждался в доработке. Эксперты Приднестровья, высказав свою позицию в Особом мнении по проекту предложенного им Соглашения, отклонили его. Дальнейшая работа над проектом Соглашения со стороны Российской Федерации, Республики Молдова, ОБСЕ

И. Смирнов, В. Черномырдин, Л. Кучма и П. Лучинский на Одесской встрече 20 марта 1998 г.

не была осуществлена. Позднее предпринималась попытка предложить подписать данное Соглашение в любом виде на встрече глав государств СНГ 23 октября 1997 г. в Кишиневе без участия представителей Приднестровья.

Важность Московского Меморандума как основы нормализации отношений между Молдовой и Приднестровьем вновь была подтверждена 20 марта 1998 г. на Одесской встрече президентов Украины, Молдовы и Приднестровья Л. Кучмы, П. Лучинского и И. Смирнова и премьер-министра Российской Федерации В. Черномырдина. Участники встречи, обменявшись мнениями о ходе переговорного процесса и реализации положений Меморандума, других договоров, констатировали, что за прошедший период «произошли определенные позитивные подвижки», «достигнуты конкретные договоренности о развитии связей в торгово-экономической, таможенной, финансовой и иных областях», рассматривается вопрос «о снижении уровня военного противостояния и укреплении мер доверия в зоне безопасности», отрабатываются подходы «к определению механизма гарантий будущего статуса Приднестровья».

Вместе с тем были отмечены «сбои и затяжки в проработке наиболее актуальных политических вопросов урегулирования», и прежде всего в «ключевой проблеме – определении будущего статуса Приднестровья». Поэтому участники встречи посчитали необходимым сконцентрировать внимание сторон на основных приоритетных направлениях, в число которых вошло «разграничение и взаимное делегирование полномочий и предметов ведения, углубление взаимного доверия и сотрудни- чества, определение механизма внешних и внутренних гарантий, обеспечение эффективной работы Объединенной контрольной комиссии» и др.

На встрече при участии стран-гарантов и в присутствии главы Миссии ОБСЕ Д. Эванса кроме «Протокола о некоторых первоочередных шагах по активизации политического урегулирования приднестровской проблемы» было также подписано «Соглашение о мерах доверия и развития контактов между Республикой Молдова и Приднестровьем». В последнем документе, опираясь на основные положения, зафиксированные в Московском Меморандуме, стороны оговаривали осуществление ряда мер в целях создания благоприятной атмосферы для восстановления взаимопонима-

Беседа И.Н. Смирнова и Л.Д. Кучмы. Одесса, 20 марта 1998 г.

ния, облегчения контактов между людьми. В перечень этих мер включалось сокращение Миротворческих сил до 500 (вместо 2000) человек с каждой стороны со штатной техникой и вооружением; уменьшение количества стационарных контрольнопропускных пунктов и постов совместных миротворческих сил, замена их мобильным патрулированием; направление в зону безопасности украинских миротворцев (наблюдателей) и др.

Глава правительства Российской Федерации В. Черномырдин и Президент Украины Л. Кучма выступили на встрече с российско-украинским заявлением, в котором они подчеркнули, что Российская Федерация и Украина как государства – посредники в политическом урегулировании, выразившие готовность стать гарантами особого статуса Приднестровья, «выступают за поступательное продвижение приднестровского урегулирования и заявляют о твердой готовности и далее всемерно содействовать этому процессу».

Готовясь к Одесской встрече, приднестровская сторона разработала пакет документов, способных ясно обозначить содержание и направления реализации Меморандума. В основу этого пакета документов была положена Декларация «О государственности ПМР», состоящая из трех пунктов, в которых провозглашается государственность ПМР с правом международной правосубъектности в рамках общего государства с Молдовой в границах МССР на январь 1990 г.; конституционно-договор- ная форма государственно-правовых отношений между ПМР и Молдовой; приверженность принципам взаимосогласования решений, взаимообеспечения гарантий, взаимного делегирования и разграничения компетенций и полномочий сторон.

В этом документе был соблюден важнейший, с точки зрения международного права, принцип нерушимости границ при образовании Общего государства. Декларация также практически не затрагивала интересы Молдовы, поскольку речь шла не о государственном переустройстве или изменении конституционного строя.

Для ПМР данной Декларацией оформлялось существование в форме суверенного государства, являющегося субъектом международного права, ассоциированного с Молдовой на основе Конституционного Акта – документа, устанавливающего го- сударственно-правовые отношения сторон, основанные на принципах взаимного делегирования и разграничения полномочий и компетенций. Такой Акт должен быть приравнен к конституциям сторон.