Литература к теме

1.Гражданское право в вопросах и ответах : учеб. пособие / С.С. Алексеев. – Изд-во : ТК Велби, 2009.

2.Гражданское право в схемах и определениях : учеб. пособие / В.В. Пиляева. – Изд-во : ТК Велби, Кнорус, 2008.

3.Гражданское право в схемах. Общая и особенная части : учеб. пособие / А.А. Молчанов. – Изд-во : Эксмо, 2008. – 464 с.

4.Гражданское право современной России / О.М. Козырь. – Изд-во : Статут, 2008. – 254 с.

5.Гражданский кодекс РФ по состоянию на 1 апреля 2009 года: с удобным LEXT / Д.А. Гайдуков. – Изд-во : Эксмо, 2009.

6.Правоведение : учеб. для неюридических вузов; под ред. О.Е. Кутафина. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : Юристъ, 2005. – 408 с.

Глава 7. ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РФ

1. Понятие и сущность административного права. Предмет и метод административного права

Административное право является профилирующей, опорной, базисной отраслью правовой системы наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом.

Административное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенные сферы общественных отношений, составляющих предмет этой отрасли права. При этом предмет административного права отвечает на вопрос: что, какие общественные отношения регулируются нормами данной отрасли права, а метод административного права отвечает на вопрос: как, каким образом эти нормы выполняют свое регулирующее воздействие.

Однако прежде чем говорить о предмете и методе административного права, необходимо показать его сущность, предназначение, целевую направленность, т.е. самое главное, что характеризует эту отрасль права.

Административное право призвано регулировать общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления. Поэтому административное право называют правом управления или управленческим правом, ибо содержанием деятельности органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления является именно государственное, или «публичное», управление.

Слово «административное» происходит от слова «администрация», которое имеет латинское происхождение и переводится на русский язык в двух значениях: как государственное управление, т.е. как особый вид госу-

100

дарственной деятельности, и как субъект, осуществляющий ее. В некоторых государствах, например в США, слово «администрация» является синонимом слова «исполнительная власть». К этому можно добавить крылатое выражение К. Маркса «администрация есть организующая деятельность государства», а отрасль права, регулирующую эту деятельность, принято называть административным правом.

Такое понимание сущности административного права было общепринятым на протяжении десятилетий. Однако в современных условиях сущность административного права должна быть дополнена вторым и, может быть, самым важным элементом.

Административное право теперь все в большей мере призвано регулировать общественные отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами исполнительной власти, обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного управления, их защиту от возможного произвола, ущемления или ограничения этих прав и свобод со стороны того или иного чиновника государственного аппарата.

Изменения сущности административного права связаны, прежде всего, со становлением Российской Федерации как демократического федеративного правового государства. Эти изменения можно сгруппировать по ряду направлений.

Изменение политической системы повлекло за собой деидеологизацию законодательства, в том числе и административного права. В нормативных правовых актах, например, законах «О милиции», «О безопасности», «О безопасности дорожного движения», «О пожарной безопасности», «О внутренних войсках МВД РФ», отсутствуют идеологические характеристики сущности государства, государственно-правовых и общественных институтов, служившие в прошлых подобных правовых документах фиктивным прикрытием тоталитарного государства. Сейчас конституционно закреплены многопартийность и идеологическое разнообразие.

Гуманизация всех институтов государства и общества, перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, которые рассматриваются как высшая ценность (ст. 2 Конституции РФ), привели к пересмотру концепции взаимоотношений государства и гражданина. Вместо признаваемого прежде приоритета общественных, государственных интересов над личными, в основу положена концепция приоритета личности, взаимной ответственности государства и гражданина.

Положение, зафиксированное в ст. 2 Конституции РФ, находит реальное отражение во всем новейшем законодательстве, в том числе и административном.

Организация государственной власти на основе теории разделения властей привела к прекращению всевластия Советов и партийной номенклатуры, к самостоятельности исполнительной власти и административного

101

права, которое ранее обычно заменялось «телефонным» правом партийных руководителей.

Реорганизация федеративного устройства России связана с закреплением новых принципов федерации, которые призваны обеспечить целостность и суверенитет России в целом и одновременно необходимый уровень самостоятельности ее субъектов, возможность решения на местах широкого комплекса вопросов развития территорий с учетом их национальных, экономических и иных интересов и особенностей. Роль административного права в этом процессе также коренным образом меняется, поскольку ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ отнесла административное и административно-процес- суальное законодательство. А это значит, что все субъекты Российской Федерации могут создавать необходимую им собственную администра- тивно-правовую законодательную базу, разумеется, не противоречащую федеральному законодательству, для успешного функционирования органов исполнительной власти своего уровня, исполнительных органов местного самоуправления, обеспечения прав и свобод граждан своей территории. Примером тому может служить весьма специфическое и, по оценкам специалистов, достаточно эффективное законодательство Республики Татарстан.

Переход к рыночным отношениям в экономике самым существенным образом повлиял и на сущность административного права. Возникновение многообразия форм собственности потребовало и равной защиты со стороны государства всех ее форм, жесткого государственного регулирования новых экономических процессов. Между тем, на первом этапе экономических реформ государство вместе со сложившимся ранее правовым механизмом «ушло», а некоторые писали, что «убежало» из экономики, предоставив право решать возникшие в экономике совершенно новые проблемы рыночным механизмам, в частности, конкуренции. Однако из этого ничего не вышло, а в результате получился дикий рынок, дикая приватизация и все другие «прелести», нам хорошо известные. Стало ясно, что без государственного регулирования и прежде всего административноправового, экономические проблемы решить невозможно. Государство с помощью административного права стало усиливать свое воздействие на экономику, облекая экономические механизмы – цену, прибыль, налог, пошлину, квоту, кредит и т.д. – в административно-правовую форму, т.е. пошло по пути, по которому идут все развитые государства.

Формирование правового государства, правовая реформа на основе верховенства Конституции РФ, приоритета закона во всех сферах жизни общества не оставили в стороне и административное право. Суть изменений, которые здесь происходят, состоит в том, что ранее административное право представляло собой совокупность в основном подзаконных актов, т.е. постановлений правительства, актов министерств и ведомств –

102

приказов, инструкций, наставлений, уставов, положений, которые нередко не только подменяли закон, но и дополняли, изменяли, а подчас и сводили его на нет. Как можно заметить, теперь основные вопросы функционирования исполнительной власти регулируются на основе законов, нормативных указов Президента РФ. Уже приняты таможенный, налоговый, бюджетный, воздушный, водный и некоторые другие кодексы, носящие преимущественно административно-правовой характер. Принят новый Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Предмет административного права представляет собой систему общественных отношений, регулируемых административно-правовыми нормами.

Предмет административного права включает в себя пять составляющих его частей.

Во-первых, это общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления на всех его иерархических уровнях, от Президента РФ до администрации государственных предприятий, учреждений и организаций. Здесь имеется в виду, прежде всего, внешняя деятельность органов исполнительной власти, всей системы органов государственного управления, для осуществления которой они собственно и созданы, а именно организации экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности.

Во-вторых, это внутриорганизационные отношения всех государственных органов, которые в основном одинаковы, похожи, однотипны независимо от того, где они осуществляются: в органах исполнительной власти, законодательных или судебных. Эти отношения охватывают инфор- мационно-аналитическую работу, делопроизводство, прием на работу, перемещение по службе, увольнение, дисциплинарную ответственность, поощрение, материально-техническое обеспечение и т.п. Вся эта деятельность носит вспомогательный, обеспечительный характер и регулируется нормами административного права.

В-третьих, к предмету административного права относится функционирование общегосударственного контроля, который осуществляется на территории всей Российской Федерации от имени государства, будучи наделен государственно-властными полномочиями федерального характера. При этом контроль осуществляется в отношении всех государственных органов не только с точки зрения законности принимаемых актов и совершаемых действий, но и их целесообразности, чем коренным образом отличается от общего надзора органов прокуратуры. Меры, принимаемые общегосударственным контролем, носят дисциплинарный характер, включая отстранение нарушителей от работы (должности) и денежный начет. Ранее этот вид контроля имел различные названия – Рабоче-крестьянская инспекция, Министерство государственного контроля, партийно-

103

государственный контроль, народный контроль. В последние годы он был упразднен. Однако государственная необходимость в такого рода контроле очевидна и начинает воссоздаваться в виде Контрольного управления Администрации Президента РФ.

В-четвертых, предмет административного права охватывает деятельность судов и судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Суть в том, что, являясь органом правосудия, суд (судья), тем не менее, руководствуется нормами Кодекса об административных правонарушениях (далее КоАП РФ). Возможно, эта сфера деятельности судов и судей со временем превратится в административную юстицию, суды будут называться административными.

В-пятых, к предмету административного права могут быть отнесены общественные отношения, возникающие в деятельности общественных объединений, которым государство передало некоторые свои государст- венно-властные полномочия. Например, народным дружинам переданы некоторые полномочия государственных правоохранительных органов в сфере охраны общественного порядка, и народные дружинники могут осуществлять задержание нарушителей, составлять протоколы (акты) о правонарушениях. Естественно, подобная деятельность общественных объединений регулируется нормами административного права.

Метод административного права, характеризующий способ регулирующего воздействия на общественные отношения, отличается рядом особенностей. Он включает в себя иерархичность, т.е. выполнение предписаний, приказов, команд, требований, запретов вышестоящих органов и должностных лиц нижестоящими. Этот метод может быть сопоставлен с методами гражданско-правового регулирования. Учет этих различий особенно необходим тогда, когда нормы административного и гражданского права регулируют одну и ту же группу общественных отношений (например, отношения в области разграничения государственной собственности, инвестиций, торговли регулируются и административным, и гражданским правом).

Для гражданско-правового регулирования характерно равенство воль сторон; отсюда широкое применение договорных форм. Административноправовой метод предполагает неравенство воль сторон: воля одной из них главенствует над волей другой стороны. Это имеет место во взаимоотношениях органов исполнительной власти и предприятий, учреждений, организаций, нижестоящих органов исполнительной власти и граждан. В ад- министративно-правовых отношениях одна сторона очень часто наделена государственно-властными полномочиями по отношению ко второй стороне, именно она – первая сторона – принимает юридически обязательные решения, осуществляет государственный контроль за действиями другой, может в предусмотренных законом случаях применить к ней принуждение. Хотя нередко вопрос решается по инициативе второй стороны (пример то-

104

му – заявление гражданина о предоставлении жилой площади), но решение принимает именно орган исполнительной власти. Вторая сторона не может отказаться от исполнения предписания органа, осуществляющего такую власть, и вправе лишь обжаловать его в компетентный государственный орган.

Данный метод предполагает состояние подчиненности воли одной стороны по отношению к воле другой, причем это состояние может быть достигнуто не только на добровольной, но и на принудительной основе. Этот метод предполагает возможность заставить подчиняться воле властвующего лица с использованием самых решительных мер, вплоть до применения оружия, например, отражение посягательства на охраняемый объект. Метод административного права – это метод одностороннего властвования, например, инспектор ГИБДД самостоятельно, без согласования и без какой-либо санкции привлекает к ответственности нарушителя Правил дорожного движения, выехавшего на перекресток на красный сигнал светофора. Этот метод характеризуется юридическим неравенством сторон, например, руководитель и подчиненный, начальник милиции и нарушитель общественного порядка. Объем юридических полномочий их различен; с одной стороны, наличие всех прав и обязанностей, предусмотренных законом, для выполнения управленческих функций, с другой – преимущественно обязанность выполнить предъявляемые требования, понести наложенное дисциплинарное или административное взыскание. Вместе с тем здесь необходимо подчеркнуть их равенство перед законом, т.е. руководитель и подчиненный, начальник милиции и нарушитель обладают определенными правами и несут соответствующие обязанности, в равной мере подлежащие безусловному выполнению.

Наконец, следует отметить и такую особенность метода административного права, как безоговорочная, лишенная какой-либо диспозитивности обязательность выполнения установленных законом правил, норм, стандартов, требований, запретов и иных предписаний. Причем эта обязательность может касаться всех граждан, например, общеобязательность соблюдения правил поведения в общественных местах, правил перехода улиц, либо только специальных субъектов административного права – водителей автомототранспорта, военнослужащих, охотников, должностных лиц и т.д.

Итак, если суммировать все сказанное о методе административного права, то его можно определить как метод «власти и подчинения», приказа и исполнения, команды и выполнения. Данный метод административного права является приоритетным, преобладающим, превалирующим. Но не единственным. Не все отношения в сфере исполнительной власти построены по схеме «власть – подчинение», т.е. по вертикали.

В административном праве существует немало ситуаций, когда необходимо регулировать возникающие так называемые горизонтальные обще-

105