KucherrajvenkoAktual

ДержавнийкредитякланкафiнансовоїсистемиУкраїни

сення змін до нього1. Це стосується як бюджету в цілому, так і його складових: доходної та видаткової частин. У той же час кошти, які надходять від позик, зараховуються до доходної частини бюджетів. При плануванні надходжень до Державного бюджету України враховуються позикові надходження при плануванні загальної суми доходів. У той же час адекватне відображення стосується і видаткових статей бюджету, коли кошти на погашення заборгованості за позиками, на виплату виграшів, погашення облігацій затверджуються Верховною Радою України. Це може здійснюватись як у поточному бюджетному законі, так і у законах, які вносять зміни та стосуються зрушень щодо загальної суми видатків.

Аналіз цих законодавчих актів приводить до висновку, що чіткої законодавчої регламентації відносин державного боргу на сьогодні не існує. Більш того, в деяких випадках відсутня і деталізація конституційних положень щодо публічних грошових зобов’язань. Певним чином цих проблем стосується регулювання на рівні міжнародних угод. Але в національному законодавстві України на сьогодні ще немає зрозумілих чітко визначених конструкцій співпраці з міжнародними організаціями. Для цього необхідно перш за все: визначити порядок укладення міжнародних кредитних угод та їхньої ратифікації; визначити перелік документів, які необхідно подати до ратифікації (особливо експертні висновки, техніко-економічне обґрунтування тощо); визначити органи державного управління, які наділені повноваженнями щодо ефективного використання запозичених коштів; визначити правовий статус іноземних консультантів та груп управління проектами щодо реалізації і використання позик, наданих міжнародними фінансовими організаціями; передбачити джерела обслуговування та повернення іноземних позик; визначити правовий режим коштів (залишків), що перебувають на закордонних рахунках Міністерства фінансів України, які утворилися в результаті нарахування іноземними банками відсотків, сплачених за зберігання коштів на спецрахунках тощо. Безумовно, це потребує змістовних змін у чинному законодавстві. Це стосується як Бюджетного кодексу України, який має визначити основні правові засади боргової політики, так і прийняття окремого Закону України «Про публічні боргові зобов’язання». Норми останнього можуть деталізувати або бути замінені і двома законами, які регулювали б, з одного боку, відносини державного боргу, а з іншого – боргові відносини, які виникають на місцевому рівні.

1 Конституція України // Відом. Верхов. Ради. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

291

Актуальні питання науки фінансового права

Цей висновок щодо пропозицій по зміні законодавства ґрунтується на концептуальному положенні юридичної науки, яка вже сформулювала підхід щодо розмежування родової конструкції публічного боргу і видових проявів його на рівні держави та муніципальних утворень. Саме з цих позицій визначення державного і муніципального боргу можна було б іменувати єдиним терміном «публічний борг». Окремий правовий режим у цих умовах буде визначати й різні види грошових зобов’язань. Бюджетний аспект цієї категорії обов’язково враховує обов’язок одержувача бюджетних коштів сплатити бюджету, фізичній особі і юридичній особі за рахунок коштів бюджету певні кошти відповідно до виконаних умов цивільно-правової угоди, укладеної в рамках його бюджетних повноважень, або відповідно до положень закону, іншого правового акта, умовами договору або угоди.

Регулювання публічного боргу не може здійснюватися в рамках замкнутого фінансово-правового інституту. Публічні боргові зобо- в’язанняспричиняютьпідвищенняставокабовведенняновихподатків або зборів, оскільки основне джерело погашення публічних боргових зобов’язань, по суті, єдиний – бюджетні доходи. Із цих позицій у фінансово-правовій науці склалася думка про досить обережне використання державного кредиту, невиплачені по ньому відсотки. Виходячи із цього і здійснювалася класифікація видів державного боргу. Так, подібний тип боргових зобов’язань характеризувався як капітальний державний борг. У той же час паралельно з ним існували і досліджувалися відносини поточного державного боргу. Останній охоплював відносини щодо суми видатків держави по всіх боргових зобов’язаннях, строк погашення яких уже настав. Використовуючи подібну класифікацію, можна деталізувати відносини муніципального внутрішнього боргу та виділити в їх рамках: а) загальну суму заборгованості муніципального утворення по непогашених боргових зобов’язаннях і б) боргові зобов’язання муніципального утворення по невиплачених відсотках з непогашених зобов’язань.

Принципово важливим є розмежування понять «бюджетна заборгованість» та «державний борг». Бюджетна заборгованість може виникати на стадії виконання бюджетів, але при оперативному регулюванні на це не переходити у форму державних боргових зобов’язань. Саме тому важливо зменшити підстави виникнення бюджетної заборгованості, що згодом може перерости удержавний борг. Правовий статусдержавиувідносинахдержавногоборгунеєоднорідним.Безумовно, що такий суб’єкт не може характеризуватись однаковою низкою

292

ДержавнийкредитякланкафiнансовоїсистемиУкраїни

прав та обов’язків у ролі позичальника, боржника, гаранта. Від цього

ізалежить різниця у боргових зобов’язаннях, вартість та особ-ливості обліку обслуговування боргового зобов’язання.

Найбільш жорстко проблема публічної заборгованості та відповідно такого типу кредитних відносин дала про себе знати на межі ХІХ–ХХ ст. Саме в цей час формувалися системи залучення додаткових коштів до бюджетних фондів підчас розривів між доходною та видатковою частинами. Саме під час кризових явищ у США в 30-х роках і почали започатковуватись примітивні форми державного кредиту для досягнення бюджетної рівноваги1. Але при збалансуванні бюджету слід враховувати певну протирічну подвійність, пошук «золотої середини» в якій і може бути шляхом для подолання протиріч. З одного боку, ідеальне бюджетне планування передбачає точний збіг доходної та видаткової частин бюджету, виконання його з нульовим балансом. З іншого боку, жорстко збалансований бюджет протягом тривалого часу може не відображати нові прогресивні тенденції в суспільстві та не забезпечувати формування нових пропорцій суспільного виробництва. Саме тому дефіцит бюджету іноді може виникати як логічне, певним чином позитивне явище. Виходячи з цього дефіцитне фінансування уряди багатьох країн розглядають як один із найважливіших інструментів підтримки стабільності та стимулювання розвитку національної економіки.

Суттєві протиріччя в бюджетному регулюванні наприкінці XX ст. зумовили формування нових підходів у характеристиці та застосуванні інструментів державно-фінансового регулювання. Перехід від банківськоговиконаннябюджетівзумовиввідмовувідпослугЦентральних банків. На підставі цього сформувалася орієнтованість на кредитні ринки для покриття бюджетних дефіцитів. Боргові зобов’язання, які виникають на підставі бюджетного дефіциту, є відносинами з приводу здійснення бюджетних запозичень. Спрямовуються такі відносини не на безпосереднє покриття дефіциту бюджету, а на обслуговування

іпогашення вже існуючого боргу. В цьому випадку здійснюється опосередкований правовий вплив через пов’язану, але не співпадаючу категорію, яка характеризує об’єкт правовідносин. У деяких випадках поведінка суб’єктів правовідносин спрямовується не на безпосередній об’єкт регулювання, а на якийсь інший предмет. Через нього і досяга-

1Див.: Заверуха І. Б. Проблеми правового регулювання державного боргу Украї-

ни: Дис. ... д-ра юрид. наук. – Львів, 2007. – С. 21–22.

293

Актуальні питання науки фінансового права

ється результат, якого прагнуть і в якому зацікавлені суб’єкти правовідносин.

Публічні боргові зобов’язання охоплюють відносини, що виникають у сфері запозичень (як державних, так і місцевих), які здійснюютьсяуформіпублічнихціннихпаперів.Безумовно,щойдеться,перш за все, про державні цінні папери. Державні цінні папери можуть виконувати різні функції, серед яких поєднуються такі: фіскальна, регулятивна, інвестиційна тощо. Правовий режим реалізації цих функцій стосується і таких кредитних відносин. Відповідно до Конституції України Верховна Рада України має повноваження щодо затвердження рішень про надання Україною позик та економічної допомоги іноземним державам і міжнародним організаціям; одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, непередбачених Державним бюджетом України; здійснення контролю за їх виконанням. Але ще існують певні прогалини в регулюванні цього питання. Так, виходячи із чинного законодавства України, незрозуміло, у якому випадку і з якою метою потрібно залучати позики, якщо їхньої суми не передбачено в Державному бюджеті; яка мета і механізм використання коштів таких позик, за рахунок яких надходжень у майбутньому така позика буде обслуговуватися. Але вбудь-якомуразійдетьсяпроаналізпублічнихвідносин,пронаявність беззаперечних підстав віднесення таких норм до фінансово-правового інституту.

Утой же час у деяких випадках наголошується, що відносини

зприводу регулювання державних запозичень, які здійснюються у формі державних цінних паперів, не належать до фінансовоправових. Так, М. В. Карасьова підкреслює, що відносини з приводу державних та муніципальних цінних паперів між боржниками та відповідними кредиторами не є фінансово-правовими. Вона виходить з того, що незважаючи на те, що виникають у процесі фінансової діяльності, вони не регулюються з допомогою владних приписів1. На перший погляд, дійс-но, придбати чи ні облігації державної внутрішньої позики чи казначейські сертифікати особа вирішує самостійно, і такі відносини не регулюються шляхом владних приписів. Іншими словами, може скластися уявлення, що це не є публічно-правове регулювання і таким чином – не фінансове право. Але важливо враховувати, що вільне волевиявлення особи,

1 Карасева М. В. Финансовое правоотношение. – М., 2001. – С. 71.

294

ДержавнийкредитякланкафiнансовоїсистемиУкраїни

перспективи договірних відносин стосуються не регулювання безпосередньо цих відносин, а фактично, лише юридичного факту, який породжує такі відносини. Після того як вони виникнуть – це, безумовно, сфера публічно-правового впливу, арена застосування владних приписів. Більш того, як слушно зауважує І. Б. Заверуха, цінні папери – це інструмент цього виду відносин, а не його зміст. Зміст відносин у сфері державного боргу становлять права та обов’язки їхніх суб’єктів, що виникають у зв’язку з необхідністю балансування бюджету, а також здійснення розрахунків за борговими зобов’язаннями Уряду, тобто державні цінні папери тут виступають навіть не об’єктом, а предметом1.

Фінансові правовідносини, які регулюють публічні боргові зобов’язання, характеризуються низкою специфічних рис. По-перше, це, безумовно, сфера впливу – публічні фінанси. По-друге, регулювання відносин у сфері публічних фінансів відбувається як складова фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування. По-третє, ці відносини спрямовані на планомірне утворення, розподіл та використання публічних фондів коштів. По-четверте, цей різновид фінансово-правових відносин виникає як похідний від бюджетних та характеризують особливості балансування бюджету. По-п’яте, ці відносини відображають, з одного боку, акумуляцію коштів як метод фінансовоїдіяльностіта,з другогобоку,присплатівідсотківтапогашенні державного боргу здійснюється їх розподіл та використання. Інакше кажучи, таким чином через цей інститут фінансово-правової галузі проявляються всі стадії руху публічних коштів (мобілізація, розподіл, використання), які притаманні предмету фінансового права в цілому. По-шосте, правовідносини в цьому фінансово-правовому інституті є кредитними, але у специфічному виді управлінської діяльності держави (формування боргу, його структурування, управління, здійснення боргових операцій). По-сьоме, специфічний характер надходжень, які враховуються у доходній частині бюджету, хоча надходять на умовах повернення та сплати відсотків для користування, тобто в перспективі обумовлюють витрати бюджету на наступних бюджетних періодах.

Досліджуючи зміст фінансових правовідносин при регулюванні публічних боргових зобов’язань, не можна не сказати декiлька слiв про коло учасників таких відносин та їх суб’єктивні права та

1 Заверуха І. Б. Проблеми правового регулювання державного боргу України:

Дис. ... д-ра юрид. наук. – Львів, 2007. – С. 102–103.

295

Актуальні питання науки фінансового права

обов’язки, які становлять зміст фінансових правовідносин. Матеріальний зміст фінансових правовідносин виражається в поведінці суб’єктів, тоді як юридичний пов’язується із суб’єктивними юридичними правами й обов’язками, які закріплюються фінансовоправовими нормами. Суб’єктивні права при цьому визначаються як притаманна державному органу, який виступає від імені держави та реалізує її інтереси, міра дозволеної (можливої) поведінки, що забезпечується юридичними обов’язками іншої сторони відносин. Останні і є тією гарантією, яка забезпечує додержання прав уповноваженого державою фінансового органу. Юридичний обов’язок у той же час виступає як адресована зобов’язаному суб’єкту міра необхідної поведінки, що забезпечується перспективою застосування державного примусу. Зміст прав та обов’язків суб’єктів фінансових правовідносин, їх особливості та взаємозв’язок розкриває межі поведінки учасників правовідносин, відображає матеріальні ознаки галузі права (предмет правового регулювання) та особливості засобів правового впливу саме цією сукупністю правових норм (метод правового регулювання).

Суспільні відносини з приводу публічного боргу дуже складно упорядковують права та обов’язки їх учасників. З одного боку, публічні боргові зобов’язання формуються на основі добровільно взятих на себе державою або іншими адміністративно-територіальними утвореннями, що здійснюється відповідно до волі останніх та на добровільних засадах з боку кредиторів. Добровільним характером визначаються як підстави виникнення таких відносин, так і особливості розміщення цінних паперів. Держава та територіальні громади в особі відповідних органів мають право залучати позичкові ресурси до централізованих фондів грошових коштів.

Здійсненнязапозиченьвідбуваєтьсязметоюбалансуваннябюджетних показників, яке використовується власником бюджету (державою аботериторіальноюгромадою)якекстраординарний,вимушенийзахід принеобхідностінаповненнябюджетуякнастадіїпланування,такіна стадії виконання його. Ці відносинирегулюютьсявиключноімперативними методами. В той же час більш складний механізм притаманний регулюванню відносин з розрахунків за борговими зобов’язаннями, управлінням, обслуговуванням та погашенням боргу. В цій си- туаціїреалізаціяпублічногоінтересуадміністративно-територіального

296

ДержавнийкредитякланкафiнансовоїсистемиУкраїни

утворення забезпечується через певне поєднання імперативних та диспозитивних засобів впливу, тобто публічний інтерес забезпечується в тому числі і через застосування приватно-правових норм.

Принциповоюрисою,якавизначаєзмістфінансовихправовідносин у сфері публічного боргу, є те, що вони виступають як владно-майнові відносини. Якщо адміністративні відносини виступають як відносини влади, цивільно-правові характеризуються, перш за все, спрямованістю на врегулювання майнових стосунків, то фінансово-правові виступають як специфічне поєднання такої спрямованості. З одного боку, вони стосуються регулювання руху певного виду майна, тоді як з іншого реалізується це на підставі імперативних методів, засобів влади та підпорядкування. Владність цих відносин відображає саме фінансо- во-правову специфічність (яка відокремлює її від адміністративноправової) – застосування фінансово-правового методу не пов’язано та не базується на підпорядкованості позичальників кредиторам. Інакше кажучи, при виникненні відносин публічних зобов’язань держава не використовуєадміністративнихзасобівпідпорядкування.Втойжечас, коли вже ці відносини виникли, держава застосовує всі фінансові можливості, які регулюють відносини державного боргу в односторонньому порядку.

Публічні боргові відносини, які використовують при регулюванні окремі цивільно-правові принципи, в цілому випливають із владних повноважень боржника. Вони характеризуються низкою рис. Поперше, регулювання ринку боргових зобов’язань здійснюється зобов’язаною особою, яку представляє орган владних повноважень, що виражає інтереси держави або територіальної громади. По-друге, забезпечується особливим механізмом гарантування боргових зобов’язань. По-третє, характеризується особливою, складною конструкцією юридичної відповідальності. Вона полягає в тому, що в будь-якому разі суб’єктом відповідальності виступає держава або територіальна громада своїм бюджетом або майном. У той же час такий суб’єкт не може здійснити правопорушення своїми діями, а його інтерес реалізується через дії уповноважених ним органів. Почетверте, певна подвійність при реалізації звітності та контролю, яка полягає в тому, що дії державних контролюючих органів (органи Державного казначейства, контрольно-ревізійні органи тощо) співвідносяться з реалізацією контрольних повноважень незалежними органами (аудиторські).

297

Актуальні питання науки фінансового права

Література

1.Конституція України вiд 28.06.1996 р. // Відом. Верхов. Ради. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

2.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998.

–№ 31. – Ст. 3823.

3.Бюджетний кодекс України вiд 21.06.2001 р. // Офіц. вісн. України.

–2001. – № 29. – Ст. 1291.

4.Про державний внутрішній борг України: Закон України № 41 від 16.09.1992 р. // Відом. Верхов. Ради України. – 1992. – № 41. – Ст. 1346–1347.

5.Процінніпаперитафондовийринок:ЗаконУкраїни№31//Відом. Верхов. Ради України. – 2006. – № 31. – Ст. 268.

6.Аллахвердян Д. А. Некоторые вопросы теории советских финансов. – М., 1951. − 87 с.

7.Бабич А. М., Павлова Л. Н. Финансы: Учебник. – М., 2000. – 715 с.

8.Бельский К. С. Финансовое право. – М.: Юрист, 1994. – 208 с.

9.Вавилов В. Я. Государственный долг. – М.: ФА, 1998. – 340 с.

10.Витрянский В. В. Категории «кредит» и «кредитные правоотношения» в гражданском праве // Хоз-во и право. – 2004. – № 9. – С. 10.

11.Воронова Л. К. Финансовое право: Учеб. пособие для студ. юрид. вузов и фак. / Л. К. Воронова, Ю. С. Криницкий, Н. П. Кучерявенко. – Харьков: Право, 2006. – 310 с.

12.Горбунова О. Н. Совершенствование финансово-правовых институтоввсовременныхусловияхперестройкиуправлениянародным хозяйством. – М.: ВЮЗИ, 1988. – C. 78.

13.Гражданское право. Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. – М., 2000.

–Т. 2. − C.204.

14.Заверуха І. Б. Проблеми правового регулювання державного боргу України: Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.07. – Львів, 2007. − C. 196.

15.Карасева М. В. Бюджетное и налоговое право России (политиче­ ский аспект). – М., 2003. – С. 7.

16.Карасева М. Ф. Финансовое правоотношение. – Воронеж, 1997.

–С. 226.

298

ДержавнийкредитякланкафiнансовоїсистемиУкраїни

17.Костов М. Проблемы соотношения между финансами и правом // Правна мысль. – 1970. – № 2. – С. 103.

18.Орлюк О. П. Фінансове право. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – C. 527.

19.ПискотинМ.И.Советскоебюджетноеправо(Основныепроблемы).

–М.: Юрид. лит., 1971. – C. 312.

20.Покачалова Е. В. Публичный долг в Российской Федерации: вопросы теории финансового права / Под ред. Н. И. Химичевой.

–Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007. – C. 296.

21.Финансы. Денежное обращение. Кредит / Под ред. Л. А. Дробозиной. – М., 1997. – С. 327–330.

22.Финансы / Под ред. В. М. Родионовой. – М.: Финансы и статистика, 1995. – 333 с.

23.Фінансове право: Підручник / Кер. авт. кол. і відп. ред. Л. К. Воронова. – Вид. 2-ге, виправл. та допов. – Х.: Консум, 1999. – 496 с.

24.Финансовоеправо:Учебник/Подред.Н.И.Химичевой.–Юристъ, 1999. – 600 с.

25.Финансовое право: Учебник / Под ред. Е. О. Грачевой, Г. П. Толстопятенко. – М.: Проспект, 2004. – 532 с.

26.Финансыикредит:Учебник/Подред.М.В.Романовского,Г.Н.Бе­ логлазовой. –М., 2006. – 327 с.

27.Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства.

–М., 1983.

299

А. О. Храбров

Податковий обов’язок – системоутворююча категорія податкового права

Юридичний (правовий) обов’язок – це зумовлена імперативними приписами, що містяться в нормах права, вимога, необхідність здійснити відповідні дії, яка забезпечена державним примусом. Обов’язок може залишитися невиконаним, але він зберігається, існує й не залежить від волі зобов’язаних суб’єктів. Наявність юридичного (правового) обов’язку зумовлена необхідністю виконувати державою покладені на неї функції управління, підтримку правопорядку, регулювання суспільних відносин.

Отже, під сутністю юридичного (правового) обов’язку варто розуміти необхідність певної поведінки, а під змістом – конкретні належні дії, що випливають із закону. Вважаємо, що є сенс приєднатися до думки С. Ф. Кечек’яна1, що правовий обов’язок являє собою зумовлену необхідність відповідної поведінки, яка міститься в нормах права у вигляді вимог, що забезпечені державним примусом. Податковий обов’язок, який визначено на різних рівнях (Конституцією, загального закону, спеціального закону, підзаконного акта), підкреслює необхідністьпевноїповедінки,яканезавждидеталізуєтьсявтомусамомуакті. Відповідні дії, за допомогою яких саме і реалізується податковий обов’язок, як певна поведінка охоплюється поняттям його змісту. Останній і закріплює конкретні належні дії зобов’язаної особи щодо здійснення шляхом них належної поведінки. Так, Д. Львів, І. І. Янжул, С. Ю. Вітте ще в XIX ст. окреслили суб’єктний склад цієї категорії і, як нам видається, позначили подальший розвиток вчення про податко-

1 Див.: Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. – М.: Изд-

во АН СССР, 1958. – С. 60.

300